《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)的出台和实施曾经被作为政府最彻底的自我革命、公民知情权的最佳实现方式而被寄予厚望,但从《条例》实施一年多的现状来看,是不能令人满意的。通过对各地方政府发布的《政府信息公开工作年度报告》、高校和各种组织进行的社会调查报告、典型政府信息公开案件的分析,笔者认为《条例》在实施中,出现了政府公开信息积极性不够、信息公开程度低、公民参与度低、满意度低的情况,《条例》的实施陷入困境,被寄予厚望却又表现平平。出于对以权利和制度为重心的分析方法对《条例》的实施现状和现实困境的解释力的不满,笔者选择运用国家治理视角来分析以《条例》为重点的政府信息公开制度。
　　国家治理即国家在公共事务领域行使和运用权威的过程。在这个过程中,国家面临着从社会获取真实信息,以作出正确决策的需求;同时,社会也需要足够的信息来安排生产生活。信息在国家治理中的顺畅流动对于治理者和社会公众都至关重要。在不同的治理模式下,国家所选择的解决这一问题的途径也不同。由于长期采用威权治理模式,我国选择的是以微服私访、调查研究、焦点访谈和南方周末为代表的非正式制度模式。而在民主治理模式下,国家则会选择以政府信息公开制度为载体的正式制度模式。微服私访的本质是个人针对整个官僚组织的挑战,注定失败;调查研究则过多依赖官僚组织,其有效性极易被官僚组织屏蔽、保守信息而产生的“信息黑洞效应”消解;焦点访谈和南方周末则由于市场化的缺失,没有独立产权以及行政权力的干涉,在解决信息在国家治理中的流通问题上效果不彰。非正式制度的缺陷和弱点注定了解决信息在国家治理中流通问题的任务只能交给正式制度——政府信息公开制度。在国家治理的视角下,国家治理模式的选择本身就框定了信息流通的方式。我国威权治理模式是排斥公开的,或者说是排斥根本的公开的,这与《条例》在实施中所遭遇到的现实困境是相契合的。但是,社会对信息的需求是如此强烈,甚至导致了政府和公众在信息获取上的矛盾和冲突。从长远看,政府信息公开制度的建立和完善是必然趋势。但作为国家与社会二元结构下的博弈,由于公民社会孕育不全,注定这一过程将是缓慢的。