本文的研究对象是1865-1913年间俄国地方自治机构的民生活动。在沙皇政府的专制统治下，地方自治机构的活动范围很小，被压缩至某些民生领域。但民生既是地方自治机构能够发挥作用的主要方面，也是地方自治改革的主要成就。本文介绍地方自治机构的民生活动——国民教育、医疗卫生、农业农民问题以及其他领域（兽医学、统计、修路、防火保险等）进行研究，探讨地方自治机构的民生活动是如何进行的，又为何能够取得令人瞩目的成就。在国民教育领域，地方自治机构发展的重点是初等教育。在地方自治改革之初，县级地方自治机构对初等教育的发展采用奖励制度。奖励制度虽然不可避免地带有等级色彩和严重的弊端，但它的确促进了初等学校在农村的大量建立。19世纪90年代以后，各省级地方自治局在经过激烈争论后，决定积极地发展初等教育，并进一步提出发展普及教育。在政府的协助下，普及初等教育在各地大规模地开展起来，取得了巨大的成绩，国民教育也成为地方自治机构最重要的活动。省级地方自治局曾长期将大部分教育支出投向了中等学校，90年代以后，随着省级地方自治机构的注意力转向初等教育和普及教育，它们对中等学校的投入增长缓慢，这项支出占国民教育预算的比重越来越小。培养教师是省级地方自治机构的主要活动方向之一。为此地方自治局一方面建设师范学校，并在其他中等学校设立奖学金以招揽人才，另一方面则邀请著名教育家为教师们组织了大量的培训班和代表大会，以提高他们的知识和教学水平。作为地方自治职员，教师们与医生、农艺师等相比，工资水平要低得多，女教师尤甚。在教师的法律和社会地位上，他们一方面受到政府的严密监督，另一方面，在地方自治局和他们自己的努力下，其地位也有一定的改善。职业教育主要包括农业教育和手工业教育两个方面，最突出的表现是地方自治局在各地兴建了很多农业学校和手工业学校，培养了一批农艺师和技术人员。校外教育是学校教育的有益补充，也是提高民众文化水平、丰富他们的文化生活的重要方式。地方自治机构在发展校外教育方面的活动较为复杂，包括建设校外图书馆、组织民间读书会、创办成人培训班、出版发行图书期刊、建立书库开展图书贸易等等。在医疗卫生领域，在省级地方自治局的领导下，省医院和精神病院的建设获得了巨大的发展；在县级地方自治局的领导下，农村地区医疗区、医院、医士站、医生、医士、医疗辅助人员和病床数量都取得了大幅增长。与此同时，俄国的主要医疗力量从医士向医生转变，主要医疗机构从医士站向医院转变，主要的治疗和管理方式从巡诊巡查向医院坐诊转变。俄国的医疗走出了治疗和管理上的低水平状态，迈出了建立现代医疗体系的第一步。门诊治疗一开始免费的，后来随着地方自治局医疗建设支出的增多，一些地方开始实行收费门诊。到19世纪末，绝大部分县份都实行免费门诊。住院治疗一开始是收费的，在医生们的干预下，地方自治机构逐渐实行了免费住院治疗。到二十世纪初，免费医疗原则正式确立，成为地方自治医疗最突出的标志之一，也是对俄国医疗事业的巨大贡献。为了实行免费医疗，地方自治机构兴建了一批药店，以尽可能地购进低价药品并免费发放。开展卫生防疫，是地方自治医疗的重要组成部分。为此地方自治局聘请了一些卫生医生，专门从事卫生学的调查研究，并建立了卫生委员会及其执行机构卫生局，有些省份还设置了卫生监督站。为了减少发病率，省地方自治局出台了一批卫生条例，建设了包括医疗-食品站和夏季托儿所在内的医疗慈善设施。面对流行病和传染病，各级地方自治局采取多种措施应对，减少了民众的伤亡率。地方自治机构还负责接种牛痘防治天花。为了对医务人员进行管理，省级地方自治局组织了医生代表大会，它们对地方自治医疗的发展起到了重要作用，很多措施都是在它们的建议和推动下实施的。另外，医生们也建立了自己的职业团体，其中最重要的是皮罗格夫医生协会。总的来看，地方自治医疗实际上建立起来了一种全民免费医疗模式，这在100多年前的专制俄国能够实现，不能不说是一种巨大的成就，与改革前的医疗状况相比，更是一种飞跃。在农业和农民问题上，为了克服农奴制改革后出现的农业危机，地方自治局开办了一系列金融机构，以便向地主和农民发放贷款。这些机构包括：19世纪六七十年代的地方自治银行、互惠信贷公司和贷款储蓄公司；80年代以后，非黑土区的一些地方自治局还发放土地抵押贷款；八九十年代，地方自治局又资助农民土地银行的发展，以帮助农民购买土地和地主出售土地；到19世纪末20世纪初，地方自治局还开展了粮食抵押贷款，兴建了一批小额贷款机构。为了解决农民少地化和无产阶级化的问题，地方自治机构支持农民向西伯利亚和本省边境地区迁徙，保护村社，限制土地重分。为了发展农村经济，地方自治机构聘请了农艺师。20世纪初，为了使农艺师的活动更加深入农村，地方自治机构对各县进行了农区的规划和建设，并设置了农区农艺师的职位，以近距离地指导农民生产。农艺师建设了试验田、示范区、农场、试验站等，还推广种植牧草。农业仓库是地方自治局进行推广改良农机具和农种的最佳方式，不仅降低了农机具的价格，也让农民能够买得起。地方自治机构对待农业工人问题最初主要考虑作为雇佣者的地主的利益，后来越来越重视保护农业工人的权利。为了发展家庭手工业，19世纪六七十年代，一些地方自治局开始组织农民建设手工业劳动组合，但大多以失败告终。到了19世纪末20世纪初，为了解决手工业产品的销售问题，地方自治局建设了手工业博物馆。为了向手工业提供资金，地方自治局成立了专门的手工业银行。为了提高手工业产品的质量，地方自治局建设了手工业教学作坊，聘请了技术专家。总而言之，地方自治机构发展农业最大的成功就是派遣农艺师到各地指导农业生产，这实际上代表了一种与传统的粗放式农业发展模式完全不同的以技术带动的全面发展模式。在兽医学领域，地方自治局聘请了大量的兽医人才进行动物疫病的防疫活动，并且以兽医医生为中心进行兽医区的规划，建设兽医医院等医疗措施，促使兽医学的主要任务从防疫转向治疗。地方自治局的统计员在实践中，坚持了按户统计法，重视对农户的亲自考察和询问，为获取真实而全面的民生信息奠定了基础。地方自治局还开展修路活动，促进了地方基础设施的建设。俄国地方自治机构的民生活动之所以会取得巨大成就，是因为它们坚持了三项原则：一是尊重人才，即以地方自治知识分子为中心来进行相关领域的规划和建设；二是公益性，即尽可能彻底地为民众谋福利，尽可能地让民众少承担或者不承担运行的成本，而不去增加他们的负担；三是普及性，即尽可能地使所有或者是大多数民众、特别是下层民众享受到民生活动的实惠。这三项原则对我们今日的民生建设仍有借鉴意义。