为缓解城乡用地矛盾,盘活农村闲置土地,重庆和山东在土地增减挂钩的基础上积极探索。从2008年起,分别开展了地票改革和合村并居。重庆地票改革通过对农民闲置宅基地等集体建设用地进行复垦,在土地增减挂钩的政策下,用复垦形成的耕地指标换取建设用地指标。在满足新建住宅等所需建设用地指标的基础上,农民通过重庆土地交易所交易结余的建设用地指标。指标收入扣除政府复垦成本后直接归农民和村集体经济组织所有,村集体在镇政府的监督下可合理投资利用该资金,如完善农村交通、生活设施等。另外,山东在合村并居过程中,也是通过对农民宅基地等集体建设用地复垦,形成建设用地指标。建设用地指标除满足新社区安置点的建设需求外,政府对结余建设用地指标进行交易,交易收入补偿农民后,剩余部分政府可用于新社区公共基础设施建设和投资等。合村并居通过这种方式,引导农民集中住进新社区,盘活农村闲置土地,缓解城乡用地矛盾。经到重庆奉节县、巫山县等地调研发现,重庆地票改革经过多年的试点探索,获得了当地农民的高度赞可。地票不仅盘活了农村大量闲置的土地,而且改善了人们的居住环境和生活条件,更是助力贫困区县顺利完成脱贫攻坚任务。然而,山东合村并居的开展却异常坎坷,面对农民反对的呼声,在2020年被暂停推行。因此,探究山东合村并居遭到农民反对,而重庆地票却大受欢迎的原因是本文研究的出发点。基于奥尔森集体行动理论展开分析,发现在重庆地票和山东合村并居改革中,均存在集体行动困境,重庆成功突破该困境而山东以失败而告终。虽然地票改革能够增加农民收益,但由于指标收入的15%归属于集体所有,容易产生搭便车行为而陷入集体行动困境。为了鼓励农民参加改革,重庆采取了强制和激励并行的手段,通过给予农民更多的激励保障而对区县政府施加更多的强制措施,使得地票改革克服了集体行动困境。另外,山东合村并居复垦形成的耕地所有权仍归属于原村集体,所有村民都可以获得该部分土地流转产生的收入,该共同利益没有排他性,也产生了搭便车的现象,合村并居陷入集体行动困境。对此,山东也同样采用了激励和强制手段以促进集体行动的达成。但是,其激励主要作用于区县政府,而强制农民签订拆迁安置补偿协议,农民受到的激励微弱。而且,通过成本与收益权衡比较,发现农民的收益没有达到其自身预期,在合村并居后甚至降低了生活质量,个人利益与集体利益产生严重的冲突。最终,山东合村并居由于没能有效克服该困境而被暂停。因此,通过比较发现重庆和山东在激励与强制等选择性诱因的搭配上存在差异,正是山东合村并居中农民个人利益没有得到有效满足,而且缺乏相应的激励保障,从而使得农民的参与意愿低,导致合村并居无法开展。在此基础上,进一步比较了重庆地票改革与山东合村并居的异同点。其中,相似性主要体现在政策背景、建设用地指标产生方式以及对农民的合理补偿等三个方面。建设用地指标的产生都是基于土地增减挂钩政策,即将农村的宅基地等建设用地复垦成为耕地,用农村形成的新增耕地指标换取城镇建设用地指标,该建设用地指标在满足农民的基本需求后可以在城镇交易,从而缓解城市建设用地紧张的局面。重庆地票改革和山东合村并居均是通过这种方式来盘活农村闲置土地资源,产生建设用地指标。其不同点主要集中在运作机制、新增建设用地指标收入分配以及政策落实保障等方面。尤其是在新增建设用地指标的收入分配方面,二者的差异较大。在山东合村并居中,政府是指标交易主体。农民在合村并居时获得的补偿由政府垫付,与新增建设用地指标交易收入没有直接关联,不受指标市场价格波动的影响。然而,在重庆地票交易中,参加复垦的农民是交易主体,农民获得的补偿来自于指标收入扣除复垦成本后的净额,并按照农民和村集体85:15的比例分配,而政府只是获得相应的复垦奖励。另外,研究重庆地票改革和山东合村并居的政策实施效益。据调研发现,重庆地票改革效果显著,其在脱贫攻坚、农民增收、耕地保护、城乡统筹、区域协调发展等方面产生了积极的影响。地票改革与脱贫攻坚的有效联动,加快了脱贫攻坚胜利的步伐。在全市规划复垦量的范畴内,对贫困县实行“四优先”,即优先受理和备案贫困县的复垦需求,优先交易贫困县指标以及优先发放贫困县的指标收入。同时,一定程度上也提升了农民的收入水平,共向农民发放地票收益达350亿元。通过跨区域指标交易,指标供给方获得来自需求方的资金反哺,有效地实现了不同区域的协同发展。在此基础上,为了更加客观地验证地票改革效益,进一步利用双重差分法研究地票改革对区县政府和城乡居民的影响。结果显示,地票改革在促进建设用地指标流转的过程中,带动了当地的发展,显著提升了区县政府的财政收入水平。另外,地票改革使得城乡居民储蓄存款显著下降,这是因为农民获得地票收入后去城镇买房的意愿强烈,从侧面也反映了其在改善农民的生活条件、促进城乡统筹发展方面产生了积极影响。除此之外,根据分析发现山东合村并居带给农民的收益甚微,甚至加重了农民的生活负担,难以采用经验数据显著地计量分析。因此,主要通过定性分析,发现合村并居在推进山东农村产权确权颁证、产权交易所的成立、发展以及盘活闲置土地三个方面产生了积极的影响。最后,总结重庆地票改革经验,为全国其他地区在盘活利用农村闲置土地提供地方样板。