目前,我国尚无关于土地储备制度的统一立法。2001年4月30日,国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001]15号)首次提出:“为增强政府对土地市场的调控能力,有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。”同年6月21日,国土资源部为贯彻落实国务院《通知》,下发了《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》,也提出城市政府要对存量土地建设用地试行储备收购的要求。但是,上述文件仅仅提出了试行土地储备的要求,而未对土地储备制度给出统一、完整的定义和具体的运作方法。就地方立法来说,由于各地政府在实施土地储备过程中采取不同的模式,各自制定的有关土地储备的实施细则对土地储备的理解也不尽相同。因此,从法律角度研究土地储备制度就显的很有必要。　　本文从土地储备制度的理论概述、国内外土地储备实践经验总结角度,提出问题、分析问题,最后提出了我国完善土地储备制度的立法建议。本文共分三部分:　　第一部分——土地储备制度概述。从土地的法学概念、土地储备的含义入手,分析土地储备的法律特征、土地储备制度产生和发展的法律动因、土地储备制度应遵循的法律原则、土地储备制度的功能。土地储备具有广义和狭义之分。广义的土地储备,是指城市政府通过其授权或者委托的特定机构,依照法定程序,运用市场机制,根据土地利用总体规划和城市规划,通过收购、征用、征收、置换、收回、围垦等方式将建设用地或通过法定审批手续即将转化为建设用地的农用地、未利用地集中起来,进行前期开发、整理并储备,再根据社会经济发展需要和房地产市场需求,通过招标、拍卖、挂牌等方式出让土地,以确保政府能垄断土地一级市场的一种土地管理制度。”狭义的土地储备,是指根据土地利用总体规划和城市规划,将依法征用、征收的农村集体土地或依法收回、收购、没收、置换的土地予以储存的行为。土地储备制度具有如下法律特征:土地储备主体的政府主导性和代理制度、土地储备法律关系的双重性与民事主导性、土地储备运作的市场化及土地供应的垄断性。土地储备制度的产生和发展的法律动因:土地资源自身稀缺性与人类日益增长的经济需求之矛盾是催生土地储备法律规范的沃土;国家对土地资源的宏观调控是土地储备制度产生的制度动因;土地价值的可估算性及市场主体的逐利性是土地储备法律制度产生的现实动因。土地储备制度应遵循的法律原则:合法运作原则;资源优化配置原则;可持续发展原则;土地使用权竞争性出让原则;社会效益优先原则。土地储备制度的法律功能:政府垄断土地一级市场与增强调控土地市场的能力;通过建立公开透明的土地储备制度消除土地出让中的寻租行为;优化城市土地利用结构与改善城市功能;提升城市土地资本价值与调控城市经济发展。　　第二部分——国内外土地储备制度比较研究。通过国外瑞典土地银行制度、韩国的土地储备制度研究,我国港、澳、台地区类似土地储备制度研究,我国上海、杭州、重庆、武汉土地储备制度比较研究,得到了一定的法律启示。通过对国内外土地储备模式及其类似制度的比较分析,结合实际情况,可以得出四点启示:(一)土地储备必须充分发挥政府的主导作用。无论是国外、港澳台的土地储备类似制度,还是内地的土地储备模式探索,都充分表明,土地储备作为政府实施城市规划,加强土地一级市场宏观调控的重要手段,是一种政府行为,政府必须发挥主导作用。政府的主导作用主要体现在两个方面:一方面,政府对土地收购储备要有一定的强制性,确保需要收购储备的土地能够顺利进入土地储备体系;另一方面,通过土地储备体系运作的土地必须达到一定的量,对土地一级市场能够起到调控甚至垄断作用。(二)土地储备必须有土地征用制度和土地先买权制度作保障。在市场经济条件下,土地的收购储备必须按照市场经济的规则办事。但如果完全按照市场自由交易,土地储备制度将无法真正建立起来。土地征用制度赋予了政府收购储备土地的强制性,土地先买权制度则赋予政府收购储备土地的优先权。因此,在土地征用制度和土地先买权制度的保障下,土地储备制度就能够将政府的强制性收购与市场的自主交易有机地结合起来。(三)土地交易许可或登记备案制度是土地储备制度的有益补充。土地储备制度建立以后,不可能将所有的土地都纳入储备范围,仍然有一些土地未经储备体系的运作进入市场。为了对这部分土地进入市场进行有效控制,政府有必要实行土地交易许可或登记备案制度,在取得交易许可或登记备案后,还必须在统一公开的土地出让市场上进行交易,从而实现所有土地都通过统一公开的出让市场“一个口子”供地的设想。(四)要有多元化的融资渠道以解决土地储备的资金来源问题。可以借鉴瑞典土地储备制度中实行的“土地资产证券化”和“房地产证券化”,提供将土地资产和金融资本有机结合的成功经验,建立土地储备基金、发行土地储备债券、实行换地权益书制度等,可以吸纳多种社会资金参与土地储备,降低资金成本,分散资金风险。总之,探索适合我国城市土地市场和资本市场条件的融资创新工具。　　第三部分——我国土地储备制度的完善建议。通过分析比较研究,提出了我国完善土地储备制度的立法建议:(一)科学界定土地储备制度的法理基础,使土地储备具有公益目的。(二)找准土地储备机构的法律地位,明确土地储备机构与政府之间的关系。(三)科学界定储备土地的范围,明确土地储备行为的法律性质。(四)科学界定土地储备机构统一收购性质,确立土地收购储备制度实施过程中政府的主导地位。(五)明确原土地使用者的权益,科学界定土地收购补偿价格的内涵。(六)妥善解决土地储备制度与现行法律制度的三大冲突问题。(七)明确公共利益的范畴,科学规范土地征收行为。(八)建立先买权制度,扩大储备土地的来源。(九)拓展土地储备融资渠道,解决土地储备的资金瓶颈。(十)改变立法结构,变地方政府规章为国务院行政法规。