我国耕地有限,但人口众多,平衡耕地与人口之间的需求问题,能够促进社会稳定,保障国家安全。随着城市与农村之间经济发展差距的日益增大,农民为了增加经济收入,转战城市寻求发展机遇,造成农地荒废无人耕种。为了解决这一问题,2014年中央提出农地“三权分置”政策,盘活土地资源。2020年《中华人民共和国民法典》的通过,土地经营权作为新增的权利被置于土地承包经营权之下。土地经营权由政策上升到法律,有利于解决农村土地荒废问题,促进农业规模化发展。但是这一法律规定,因为一方面要填补政策与法律表达之间的间隙,另一方面又要完成稳定与放活的政策目标~1,所以造成了一些核心问题未获法律上的明确回答。比如:土地经营权与“三权分置”中另外两权有何关联;土地经营权的性质究竟是债权还是物权;土地经营权变动的具体内容等等。这些问题如果不明确,将会导致土地经营权在实践运行中困难重重。基于此,为了有效落实“三权分置”政策,必须详细研究土地经营权制度,分析土地经营权目前存在的困境,并提出建议。文章共分为五大部分:第一部分对土地经营权的历史演变、理论基础以及与其他两权之间的关系进行梳理,为土地经营权的概述奠定基石。第二部分为土地经营权概述,主要包括土地经营权的物权塑造和土地经营权的变动。土地经营权的用益物权属性证成主要包括三个方面:必要性分析、可能性分析以及法理基础分析。土地经营权的变动则是为了充实该权利的设立、行使、变更和终止。第三部分为土地经营权存在的问题,主要分析流转、登记存在的“真问题”和继承存在的法律问题。第四部分为分析两大法系几个典型国家的流转、登记和继承制度,为我国土地经营权制度建设提供经验;第五部分为土地经营权制度的完善,针对第三部分提出的问题,结合国外经验,提出合理且可行的对策。土地经营权制度与我国农地发展息息相关,完善土地经营权制度,就能够使农地“三权分置”改革有效落实,推动农业规模化、现代化发展。