本文首先分析我国集体建设用地使用权流转的立法状况。长期以来,我国法律一直限制集体建设用地直接进入市场流转,以致形成典型的城乡建设用地双轨制:农村乡镇企业用地、农民住宅用地、集体公共设施用地和公益事业用地等可以使用集体所有土地,而城市企业、城市居民等必须使用国有土地;城市建设需要占用集体土地的,必须先由国家通过土地征收将集体土地转为国有土地后再出让或划拨给土地使用者使用。这样,土地征收被认为是城市建设用地的惟一合法供给途径。 然而,随着社会主义市场经济的发展,尤其是城市化进程的推进,建设用地的需求量急剧上升,土地征收作为城市建设用地的惟一合法供给途径,已经不能满足城市建设用地的需要,并且引发了大量复杂而严重的问题。事实证明,现行的征地制度的基本政策取向是以牺牲农村和农民利益来实现城市建设的低成本高速度和城市工商业资本的大量积累。同时,政府垄断土地一级市场,禁止集体建设用地入市,农民的土地发展权被剥夺,他们既无法利用土地吸引投资,也不能分享土地城市化带来的增值利益。征地制度的不合理加上土地入市政策的不平等,其结果是二十多年来农村经济发展缓慢,农民持续贫困,城乡差别进一步扩大,并造成大量并日益增加的城市边缘化人群,给经济发展、社会进步和国家的长治久安带来巨大隐患。 土地征收出现的种种问题,显示出国家垄断土地一级市场的制度安排,已经不能满足社会主义市场经济的客观要求。在这种制度下,一方面,随着城镇土地使用制度改革的深入和市场经济的发展,城镇国有土地的市场化配置程度在不断提高,土地市场价格不断显化;另一方面,农村集体建设用地的市场化流转却长期受到限制,这直接导致集体建设用地大量隐形入市。虽然集体建设用地隐形入市,引发了土地市场秩序混乱和土地管理困难等问题,但是客观上有利于农村吸引投资,盘活土地资源和发展经济。这一现象反映了农村和农民利用土地进入市场以发展经济和改善生活的合理诉求。因此,我们对土地隐形入市不能采取简单否定和断然封杀的办法。它在经济学上可以解释为诱致性制度变迁,其一方面显示出现行制度的不合理和低效率,另一方面表明农民对改变现行制度的强烈愿望。然而,在现行法律下,农民的这些做法,无论多么符合当地实际,也无论它