城市化是发展中经济的发展方向。我国在城市化发展过程中出现了农地过速非农化的现象，提出了农地保护的客观要求。城市化的健康发展与农地非农化的时序化配置是一致的，即在经济发展的基础上，城市化与农地非农化、农地非农化与劳动力转移、劳动力转移与传统农业的现代化改造构成农地非农化的实质性内容，应给予统筹解决，否则，就会出现过度城市化和城市化的不足。我国城市化的主要问题是城市化的不足，表现出明显的农地非农化的反时序配置现象。在城市化过程中，着力追求城市的空间扩张，漠视农村劳动力转移、忽视对传统农业的现代化改造。其根本的原因是，在城市偏向化战略指导下，地方政府对经济发展的主导提出了利用农地非农化进行资本积累、资本替代和参与区域间经济竞争的要求，从而导致农地的过速非农化和农地保护的巨大压力。　　 我国在农地保护上实施土地用途管理制度和基本农田保护制度。在计划经济时期，土地的非农使用是无偿的，因而，土地使用效率低下，不能反映出要素的机会成本。改革之后，为了适应市场经济的发展和提高土地的使用效率，提出了土地资源市场化配置的改革措施。然而，由于没有从根本上改变城市偏向化战略，没有改变计划时期农地非农化土地征用制度的基本框架，结果，在土地征用中拒绝被征地农民的权益诉求，隐没土地的资产价值，人为地降低土地征用成本和确保土地征用的政府垄断，使农地的过速非农化成为可能。地方政府土地征用的过度激励可以用效用最大化模型加以恰当地描述。发展经济、彰显政绩、职位晋升和提高城市等级等构成地方政府效用的函数，都可以通过土地的过速征用得到满足。实证分析表明，在我国城市化进程的土地征用中，确实表现出明显的政府驱动行为，高校园区扩张、开发园区设置和土地出让收入对农地非农化具有显著的递增作用。土地低成本征用的实施在于对失地农民的补偿不足，使农地非农化价值完全被地方政府所捕获。要改变这一约束条件，必须设置农地发展权，一旦土地被征用，必须满足被征地农民土地发展权的权益诉求。这样，土地发展权的设置就为农地非农化设置了成本“门槛”。因为，只有在经济发展的一定水平上才能充分实现土地发展权价值，并对被征地农民实现足额补偿，从而体现出农地非农化时序配置的要求。　　 地方政府的财政困境造成了对农地非农化价值收益捕获的激励。中国分税制的财政改革是不完整的改革，在支出责任下放的同时，没有给予相应的税收权利，从而造成一种“上收财权，下放事权”的财政困惑。为了弥补财政亏空，地方政府只好依赖“土地财政”获取预算外收入，从而形成农地非农化的人为压力。所以，要消除这一人为的因素，必须从财源替代上为地方政府寻求出路。财产税的全面实施有助于这一问题的解决。地级以上城市的数据包络分析(DEA)表明，80％以上的城市土地处于无效利用状态，这一方面表明我国农地过速非农化的现状和农地保护的客观要求，另一方面也表明提高土地使用效率是对农地的最好保护。城市土地使用效率的提高包括弥补真实的城市化成本，充分实现土地发展权价值；实施财产税增加土地的保有成本，以及对城市棕地的再开发利用。　　 要提高农地的使用效率，必须改变现有农地细碎化导致的传统生产方式的固化，发展现代农业。其中，劳动力的有效转移极为关键。而劳动力的有效转移又不可避免地涉及到农地制度改革。在中国转轨过程中，保持农地的反贫困功能和农民的就业保障功能是一个必要的前提条件，所以，农地的私有化必须慎重。在这样的前提下，劳动力的有效转移可通过土地保障权的转让来进行，即将转移人口的土地资本化，并由政府购买转化成城市居民的安置成本和发展基金。为了保证城市化和工业化的正常发展，土地保障权的购买基金还不宜取自于非农产业的利润积累，应仍来自于农业内部的积累，即来自于对土地发展权收益的部分分割。总之，消除城市偏向化战略，在市场机制的基础上通过土地发展权、土地保障权和财产税的制度设计，能够做到农地非农化的时序配置和城市化的健康发展，提高土地的利用效率，消除制度因素造成的过速非农化，使我国稀缺的农地资源得到有效的保护。