健康、持续的经济发展,离不开合理、有序的土地供应保障。土地利用总体规划作为政府调控土地资源配置的主要手段,是政府加强用地管理、促进土地资源合理、高效利用的基础和保证。自20世纪80年代后期以来我国已经完成了两轮土地利用总体规划,对严格控制建设用地,切实保护耕地,实现耕地总量动态平衡起到了重要作用,树立了规划应有的地位和权威。但首轮土地利用总体规划“刚性不足,弹性有余”和现行土地利用总体规划“刚性有余,弹性不足”,都影响了规划的可操作性。在土地利用总体规划的编制中如何做到既能保证规划应有的权威性和严肃性,又能适应市场经济条件下社会经济的发展,使规划具有一定的弹性,是一个值得研究的问题。在重庆江津区26个乡镇的土地利用总体规划编制实践过程中,我们对乡镇土地利用总体规划“刚性”与“弹性”相结合的问题做了初步的探索和研究:(1)用地结构上,将约束性指标和预期性指标相结合。约束性指标是硬性指标,不可更改,主要指耕地和基本农田保护面积、建设用地总规模、建设占用耕地面积等指标,耕地和基本农田要严格保护,不能突破基本农田这个底线,建设用地总规模要严格控制;预期性指标是非硬性指标,可根据实际情况有所调整,包括:生态退耕面积、土地开发整理复垦补充耕地面积、人均建设用地、地均GDP、森林覆盖率等指标。(2)用地布局上,体现在既按照国家规定设置了严格的土地利用分区,又根据经济社会发展对建设用地的需求设置了弹性控制区。安排用地时要以土地适宜性评价为基础,又要考虑经济发展的需要。按农业生产要求将立地条件好的、质量好的宜农土地安排为耕地和基本农田,并在规划图上要落实到具体地块;把最适宜发展经济、具有区位优势的土地安排为建设用地如城镇和工业用地。弹性控制区的建立使用地布局在具有刚性的基础上,使规划具有适应未来发展的弹性,包括建设用地弹控区和基本农田弹控区。(3)用途管制规则上,要统筹合理安排各业用地,明确各土地利用区块的用途,严禁随意改变土地用途。用途管制的重点是严格保护耕地特别是基本农田,严格控制建设用地规模,节约用地。同时给经济发展过程中新的产业结构调整留有余地,保持一定弹性,以适应经济发展要求。