排污许可制,是我国近年加快生态文明建设、持续推进生态文明体制改革的大背景下,环境管理领域制度改革的重要内容。通过整合和衔接环境影响评价等各项环境保护制度,排污许可制在固定污染源的环境管理中的核心地位更为突出。排污许可制的实施,将促进排污主体落实环境保护责任,建立起权责清晰、公开透明、规范有效的新的环境管理制度体系。本文以排污许可制为研究对象,首先对国内外排污许可制的研究情况进行了初步的概括和归纳,并进一步阐述了排污许可制概念、价值内涵和理论基础。排污许可制的核心要义是通过相应的政策与措施,减少环境污染的负外部性影响,从而实现环境与社会的和谐发展。在功能上,排污许可制通过对排污量的限定实现“排污权”的再分配,进而规范排污行为。本质上,排污许可制是围绕环境资源这一公共物品的再分配,环境资源具有公共物品的非排他性、非竞争性,因环境污染所产生的外部性问题需要以制度形式予以解决,排污许可制就是其中重要的环境规制制度之一。本文梳理了上海市自1985年开展水污染物排放许可试点以来实施排污许可制的历史演化过程,按照萌芽期(1985-1996年)、探索期(1997-2016年)和成熟期(2017年至今)三个阶段,介绍了上海市35年来实施排污许可制不同阶段的方式和特点。上海市是我国最早试点排污许可制的地区之一,1985年版《上海市黄浦江上游水源保护条例》中“排污许可证”的有关规定,是上海市核发早期“排污许可证”的主要法律依据,也是全国较早的关于排污许可制规定的法规条款。萌芽期的上海市排污许可制,与排污申报制度、总量控制制度等环境管理制度实施相依托,按水、气要素分别予以排污许可。上海市的排污许可制探索期(1996-2017)分为两个阶段,分别是上海市综合排污许可证探索期(1997-2012)和新一轮排污许可制改革探索期(2012-2016)。这一时期的排污许可制在实践中逐步走向成熟,前一阶段从污染源环境管理实际出发,形成了规范的排污许可证样式,同一污染源不再按照水、气分别核发排污许可证;后一阶段,排污许可证核发的技术体系初步建立,管理方向从发证向证后监管扩展延伸。随着2016年底国家层面推出了全国统一排污许可制制度框架,标志着排污许可制在我国的发展进入了新的阶段,上海市排污许可制进入成熟期,排污许可制的环境管理制度核心地位更加突出,排污许可制的实施将大大促进现有固定污染源的环境管理水平和管理能力的提升。为探究上海市排污许可制实施的现状,本文从法律依据、行政资源配置、排污许可证申领与核发、证后监管4个方面,利用数据整理、问卷调查、案例研究、访谈等方法对上海市排污许可制的实施现状进行了研究分析。法律依据方面,分为国家法律依据、地方法规依据、行政规章及规范性文件三个层次,系统梳理了上海市当前排污许可制实施的法律依据。行政资源配置方面,分市级、郊区、中心城区参与排污许可制的实施人力资源配置情况进行了调查;财力配置方面对2017年至2019年间项目采购情况进行调查,详细列明了上海市及7个郊区县共计50个与排污许可制相关的外包项目情况;物力资源配置因统一纳入政府办公的预算,且不是单独用于排污许可制相关工作,未做详细调查研究。排污许可证是排污许可制实施的重要载体,排污许可证的申领环节详细介绍了申请材料、受理窗口、审核流程,排污许可证的核发环节介绍了2017-2019年三年间上海市排污排污许可证的核发进展,并总结了上海市排污许可证质量评价的总体情况。证后监管方面,从管理部门组织证后监管工作开展、“三监联动”体系的构建和运用、排污单位环保责任落实及监督、核心环境管理制度作用发挥、排污信息公开五个要点进行了现状阐述。通过对上海市排污许可制实施的现状研究,本文发现了上海市排污许可制实施过程中存在的法律法规依据不够完备、行政资源配置不尽合理、排污许可证申请与审核有困境、证后监管效能难以发挥等4个方面存在的问题,并结合实际对问题进行了归纳整理、深度剖析,以求探明问题成因。文章认为,上海市水污染物地方法规对排污许可制的规定有缺失,管理要素方面噪声、土壤的规定要求纳入排污许可制管理不够充分,与“排水许可证”功能上的关系有待理清;行政资源配置不合理,主要表现为行政人力资源紧缺、依赖财力投入偏重、第三方参与权责模糊等;排污许可证申请与审核环节,问题有隐形技术门槛、审核流程难以发挥实效、部分规定难以执行等;证后监管方面,则有核心制度地位不够突出、排污主体责任难以落实、“三监联动”监管体系不健全、公众参与积极性不高等问题。最后,文章从完备法律法规依据、合理配置行政资源、提高排污许可证核发质量、有效落实证后监管四个方面提出了优化上海市排污许可制实施的改进对策。一是着重扩充水污染物、噪声、土壤三个管理要素的排污许可制的法规依据,在制度层面理顺排污许可制与城市排水许可制的关系;二是合理配置行政资源,加大行政人力资源的投入,逐步构建排污许可制培训体系,规范第三方服务市场管理;三是通过优化行政审批流程、加强申领和审核技术指导、严格排污许可证核发质量核查等方式,提高本市排污许可证质量;四是不断巩固排污许可制固定污染源环境管理的核心制度地位,规范落实排污单位的环境保护主体责任,深化“三监联动”,建立健全公众参与机制,有效落实证后监管。本文是2016年11月国务院发布《控制污染物排放许可制实施方案》以来,关于上海市排污许可制实施现状研究的一次尝试,全面描述了排污许可制改革在上海市的执行情况。排污许可制的应用和完善将是环境保护领域研究的热点内容之一,制度本身的优化和再落实也将产生巨大的生态效益和社会价值。希望本文的研究,能够让相关研究人员更为清晰地了解上海市排污许可制的发展历程和实施现状,能够为政策的优化或有关研究提供一定的借鉴和帮助。