税收征管战略管理是借助战略管理工具,通过改良税收征收领域的决策程序和税务机关的组织管理运作方式,以提高征管效率为目标的一种全方位的过程管理模式。学术界对征管战略的研究尚无完整统一的框架贡献,本文尝试构建包括征管战略要素分析和内容分析的全新的税收征管战略管理研究体系,并结合当前征管实践的难题,提出新时期我国税收征管战略实践的改革思路。希望这样全方位的征管战略管理框架系统,能够对我国税收征管工作提供有效的改良途径。本文总体上分为三个部分。第一章,税收征管战略管理的理论基础。首先介绍了新公共管理运动的出现,和在其引导下的公共部门战略管理的兴起,为税收征管改革呈现了可以借鉴的良好范式。其中简要阐述了战略管理的概念,提出政府部门战略管理主要是为了适应环境变化、提高组织效率。随后重点论述了公共部门引入战略管理机制的必要性以及借鉴战略管理思维变革税收征管的意义。在认可征管战略管理价值的基础上,分析了“税收战略管理”与“税收征管战略管理”两个范畴的区别与联系。税收战略管理是对税制构建到税款征收这一整体税收管理进程的总体规划和全面布局,“税收征管战略管理”其实是“税收战略管理”中“执法战略管理”的那一部分,因而受总体税收战略管理的统帅和领导,税收征管战略规划只能在既定的税制和税法框架内进行。第二章,基于战略思想的税收征管战略管理框架。这一部分主要对税收征管战略的要素结构和内容体系进行了分析。税收征管战略的要素分析。这部分研究的是对征管战略构建实施发挥作用的所有静态因素,分为战略主体、客体和环境三个方面。按照各个主体在税收征管战略过程中参与方式以及与公共权力联系的紧密程度,本文将税收征管战略主体划分为税务机关、体制内的相关主体和体制外的相关主体。其中,税务机关和地方政府的影响力最大也最直接。征管战略的制定和实施由税务机关内的战略管理小组和各级管理人员具体操作。地方政府通过税收竞争和税收任务制约税收总量目标,容易扭曲征管战略的运行。税收征管战略的客体研究讨论的是税收征收管理战略解决的问题是什么,作用对象又是谁的问题,包括税收征管人员、税收法律制度、税收征管观念、税务征管业务流程、税收征管机构、税收征管技术和税收征管手段七个方面。征管战略的环境要素分为外部环境和内部资源要素两部分。前者提出一定的客观要求、战略实施氛围和外部规范来限制征管战略的运行方向,涉及经济、法律、制度、行政和文化五方面;后者主要指税务征收系统内部现有的人员素质、部门之间的关系和物质状况等,侧重于影响税收征管战略的运行过程本身。税收征管战略的内容分析。本文把税收征管战略的内容分为征管目标战略、征管模式战略和征管细分战略三部分。它们分别体现税收征管战略不同角度的内涵,对它们进行区别和独立的研究,有利于为征管变革寻求更好的思路。税务机关组织使命和税收征管战略目标是征管目标战略的两大内容。税务机关的组织使命设定为“构建和谐融洽的税收征纳关系”,随后进一步明确了税务机关的基本职责、社会形象,税收工作的价值观念等问题,为征管战略树立起基本航标。征管战略目标是组织各项税收征管工作和确立税收征管模式的具体依据,也是判断税收征管活动执行度和有效性的标准。该部分首先辨析了“税收战略管理目标”与“税收征管战略目标”的关系,指出二者存在税制内容和实践手段上的差异。接着总结了长期以来对于征管目标唯税收任务论和唯税收调控论的错误认识。税收征管战略目标是一个多元的有机构成体系,本文专门构建的征管战略目标系统图,总共归纳了五个层次的目标。最高两个层次分别从宏观和中观的层面,概述了税收征管需要达到的目的和总体变革期望,后三个层次从微观角度量化了具体的工作任务,同时也作为绩效考核的指标而存在。正是这样层层推进的目标体系保证了征管工作的协调统一。税收征管模式是超脱于各项具体的征收管理,却对基础工作起着领衔制约作用的整体征管形态和征管运行机制。当前对税收征管模式的战略部署是:“以多元申报、集中征收和信息技术为基础,实行属地化管理和集约化稽查。”我国各地经济发展的不平衡客观要求申报方式必须因地制宜,形式灵活多样。对税收事宜的集中审核和统一办理,能够精简税收成本提高征管效率。而计算机技术的应用和网络平台的建立,可以降低人工办税过程中的资源浪费和出错率,便于交叉稽核联合控管的执行。推行属地化管理,旨在打破“条块”结合的征管体制,减少税务机构同一套配置的重叠设置和重复、交叉管理。实行集约化稽查,更加重视对偷逃税行为的打击和震慑,稽查对象的选择更分重点,推行市级的“一级稽查”,不断提升稽查管理的科技含量和效率。税收征管细分战略,是按照征管活动的特殊职能与权限范围,构造征管战略的子系统,集中资源、突出重点,进行专门对象的管理。根据征管工作的侧重面,税收征管战略被划分为10个子战略,每个局部统帅征收管理某一方面的任务。本文主要论述了各个功能型细分战略之间的关系和新时代征管改革赋予它们的内容,几乎涵盖了征管工作所有的重点难点问题。细分战略专业化的管理将极大地提高征管工作的科学保障度。而由于“一刀切”的征管方式并不适应我国分税制和税源结构千差万别的国情,本文认为按行政管理和区域情况划分征管细分战略意义重大。某一征管战略的制定实施,只能在该战略管理机关的辖区范围内运转,它对上级主管税务部门的征管战略要有支持补充和细化的作用,对下属税务机构自主执行的征管战略要有统帅控制的宏观影响力,既要保持垂直系统内不同征管战略的和谐兼容,更要避免征管战略的覆盖面出现漏洞。有人认为征管战略涉及面广,体系复杂难建,应由国税总局全权负责。本文对这种观点进行了剖析,认可其值得肯定的地方,更明确了地方税务机关制定辖区内征管战略规划的必要性。第三章,我国当前税收征管面临的难题与战略改革思路。本文首先分析了现有征管模式的缺陷和现行总体征管战略的实践难题。现阶段“以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查,强化管理”的税收征管模式,在近年的征管实践中显示了越来越多的缺陷,主要体现在:①缺乏规范执法的内控机制;②税源监控管理乏力;③税务稽查达不到预期效果;④信息化建设成本高,效用低。这是因为我国征管模式的设置还缺乏战略思维,往往根据一些现实问题和表面现象,就征管论征管而组织确立。因此出现了征管模式内容表述不够准确、清晰,和很多片面化、模式化的认识。征管实践常常在发现问题后才东拼西补,执行起来相当不易。而从全局高度统领我国现行征管实践的全面的税收征管战略,是国税总局在2003年下发的《2002年--2006年中国税收征收管理战略规划纲要》。这份受联合国开发计划署资助的研究报告,是我国目前相对完整、具有一定先进性的征管战略实施计划。这个征管战略项目的实施,使我国的征管执法环境在过去几年逐渐优化,征管绩效大幅提升。但是,时至今日,战略纲要的落实程度还远远不能够让人满意。现行征管战略的执行过程中,以偏概全,对征管局部进行孤立化变革的现象还很严重,很多细化的工作和配套建设没有做,片面追求数字效应的情况也很多。一些新型的征管技术和手段往往只竖起了架子,空有形式而不能发挥实际功效,这些问题使征管战略的作用只能得以局部化显现。针对上述征管战略实践中的问题,本文提出从征管战略方案的实体内容和征管战略管理的过程两方面进行修正完善。就征管工作的内容来看,应该重点加强以下四部分的管理:①重点打造信息化建设;②优化税收征管组织形式;③建立完善的监督制约机制;④构建有效的税收服务体系。在征管战略管理过程中需要注意的问题,一是征管战略的制定,要遵循与国情相适应的原则,权利制约原则和多元化的原则;二是设定科学的征管战略管理评价标准,包括评判目标的一致性、环境的协调性与战略的可接受性;三是实行与征管战略相关的配套改革,首先提出了当前制约征管战略发挥效用的因素,进而指出必须健全完善统一的税收法律体制,建立学习型的税务机关,铸造新型的税收文化;最后寻求征管战略构建方法上的突破,营造征管战略变革的氛围,制定有效的征管战略支持方案,促进征管战略制定与战略实施的融合。本文的创新之处在于:第一,我国当前研究将战略管理机制引入税收征管领域的理论非常稀少,学术界缺乏对于征管战略概念和要素结构的清晰认识。本文尝试给出了“税收征管战略管理”的完整定义,并阐述了“税收战略管理”的内涵,辨析了二者的关系,为征管战略工作的范畴做出了合理界定。同时,对征管战略进行了静态要素的划分,从征管战略的主体、客体和环境研究三方面强化了征管战略的理解,为基于战略思想的征管工作规划打下了理论基础。第二,学术界尚无有关税收征管战略完整统一的框架贡献,本文根据不同的角度区分了税收征管战略三个层面的内容,构建出包含税收征管目标战略、税收征管模式战略和税收征管细分战略的三位一体的全方位的战略系统,基本涵盖了税收征收管理工作的全部。其中,对于征管细分战略的构建和相互关系的梳理是本文的一大亮点。第三,结合当前税收实践中的难题,本文不仅从征管战略的实体内容方面给出了修补意见,更对征管战略管理的过程进行了完善。尤其是针对制约征管战略发挥效用的很多宏观层面的因素,提出了相关的配套改革意见,并探求了战略构建方法上的突破,做到了对于征管战略设计从内容到形式的全面关注。