中国是一个典型的农业国家,从地理上看,农村占据了最广阔的空间,从人口上讲,农民占我国人口的绝大多数。早在改革开放之初,邓小平就对农村工作的重要性做出了清晰的论述,农民占据中国人数的百分之八十,中国社会能否稳定,中国经济能否发展,首先要看农村社会能否稳定,农村经济能否发展①。近年来,在中央一系列惠农支农政策的导向安排下,各种发展资源加快向农村地区流动,农村经济、农民生活、农村社会面貌有了很大改观,但随着乡村社会发展由经济层面向社会层面深入,乡村社会阶层逐渐分化,利益多元化的格局在乡村地区已初见雏形,农民对政府职能的需求呈现出前所未有复杂性和多样性,但长期处于行政体制末梢的乡镇政府依然习惯于通过“上传下达”的工作方式处理乡村事务,缺乏与社会、公民之间的沟通和互动,导致乡镇政府职能与农民利益需求之间的不均衡,特别是农村税费改革后,乡镇政府几乎丧失了财政汲取能力,“入不敷出”、“拆东墙补西墙”已成中西部地区乡镇财政的普遍现象,在这种财政能力的限制下,乡镇政府除去支付工资、办公费用等刚性支出已难以承担为乡村社会发展提供公共服务的责任,使乡镇政府职能与农民利益需求之间的矛盾日益显现。与此同时,乡镇政府有限的公共资源在乡村社会发展中也未能得到公平分配,进一步拉大了乡村地区贫富差距,不同社会阶层之间的冲突、甚至激烈对抗的情况也不鲜见。可以说,如果社会不满得不到有效疏导,长久积累下去就有可能引发“社会爆炸”,甚至有可能葬送“中国奇迹”的成果②。历次乡镇机构改革的实践反复证明,推动乡镇机构改革不仅需要自上而下的行政动力,更需要自下而上的社会动力,而且依靠草根力量的推动往往更为有效。从改革的推动力量考察前几次乡镇机构改革,不难发现行政机关既是改革的推动者,又是改革的操作者,同时还是改革的客体,来自行政体系外部的力量很难介入这一过程,由于自身利益限制,难以避免乡镇机构改革不彻底的结果。因此,在乡村社会分化和利益多元化不断发展的背景下,转变乡镇政府职能就必须打破改革的路径依赖,依靠社会力量推动政府职能转变,通过构建制度化的途径,保障公民能够直接参与乡镇治理过程,将民意作为推动政府职能转变的巨大压力,才能从根本上推动乡镇政府从命令转向服务,实现乡镇治理格局由单一走向多元、由封闭走向开放。在实现这一目标的过程中应当遵循这样的原则：一是坚持政府职能的有限性原则。改变政府以往大包大揽的行政方式,主动从社会自治领域中退出,通过市场手段提高资源配置效率,从而使政府专注于社会、市场难以有效调节的领域,促进资源的公平配置；二是坚持政府职能的公共性原则。公共性是政府职能的基本属性,它要求政府公平地供给基本公共服务,促进社会进步和公民发展。当前乡镇治理过程中财政公共性缺失造成了农民社会保障不足、农村教育落后、农民生活环境恶劣等系列问题,解决这些问题,推动乡村经济、社会快速发展,实现城乡一体化发展新格局,都必须立足于改变乡镇财政能力与公共性不足的问题；三是坚持政府职能的包容性原则。提升政府职能的包容性,能够使政府职能更好地契合社会利益多元化的发展需求,发挥治理机制对不同利益的弥合作用。现阶段增强乡镇政府职能的包容性,应当积极鼓励公民通过制度内的途径和方式,就政府重大决策发表意见和建议,促使政府审慎对待社会多元化的需求和不同阶层的利益,以最大限度地减少乡村地区的不稳定因素,推动乡村社会持续发展。从理论上看,参与式治理应当是政府职能转变的方向。虽然市场与政府是配置社会资源的基本方式,但市场失灵与政府失灵现象亟需治理机制对之补救。共同发挥民间组织和政府、市场的作用,能够有效地填补市场失灵和政府失灵造成的空白,最大限度地满足社会成员的多层次需求；社会契约思想、人民主权理论为构建参与式乡镇治理格局提供了政治和法治保障；我国在发展社会主义民主过程中形成的群众工作路线、人民民主理论、政治协商理论等,为构建参与式乡镇治理提供了符合国情需要的理论和实践基础。就社会发展而言,经过三十年的改革开放,乡村社会经历了以下几个转变：经济上从计划经济向市场经济的转变；从社会结构上从封闭向开放的转变；思想理念上从人治向法治的转变；政府行为上从命令向服务的转变；政治氛围上从单一到多元的转变。乡村社会中这些深刻的变革,使参与式乡镇治理的兴起和拓展成为可能。自1949年新中国成立后,国家政权不断下沉,打破了传统社会“皇权不下县”的国家与社会的治理格局,伴随着行政下乡,国家快速建立了乡村行政机关,形成了“议政合一”的乡镇治理模式；进入1958年后,随着农业合作化浪潮的兴起,各地普遍建立了人民公社；1978年改革开放之后,乡镇政府全面恢复,随着经济改革和社会改革逐渐向深水区迈进,人们越来越意识到转变政府治理方式是实现乡村地区经济和社会发展转型的重要保障,无论是政府还是社会力量都致力于推动乡镇政府改革,形成了乡镇长选举、参与式决策、民主恳谈等一系列参与式治理实践。公民参与乡镇治理的意愿日趋强烈、公民参与乡镇治理的渠道日益增多、公民参与乡镇治理的有效性稳步提升,客观地说,农民的参与权得到了前所未有的发挥和实践。但同时也能看到,这些零散甚至是地方政府自发的治理改革,并未形成科学的政治理论,也存在与现行法律冲突的地方,造成参与式治理在发展过程之中存在诸多问题,如公民意识淡薄导致多数公民参与行为重视私利而忽视公益、乡镇财政困境客观降低了公民参与的真实性、参与式民主发展面临扩大与失序的风险、公民参与乡镇治理的制度保障不足等。那么,在乡镇治理改革过程中,如何破解公民参与的困境?本文认为,从宏观上完善乡镇治理中的公民参与机制,应当首先构建一个充满活力的公民社会,使之成为参与式治理稳步发展的社会基础,才能打破乡镇机构改革“膨胀—精简—再膨胀”的路径依赖。构建乡镇公民社会应当遵循以下几点认识：公民权是构建公民社会的权利基础、发达的市场经济是公民社会形成的物质条件、政府适度让权则为公民社会发展提供必要政治空间、理性的公民精神是公民社会形成的内发力量。历次乡镇机构改革都面临乡镇机构臃肿和农民负担过重的困境,改革过程始终围绕强大的行政体系与弱小的农业财政之间的矛盾进行,而缩减乡镇机构规模、减少乡镇财政支出则是乡镇机构改革的外化表现。但财政压力推动的乡镇机构改革在缓解农民负担过重问题的同时,也难以避免地削弱了乡镇政府的公共服务能力。发展参与式治理必然要求政府具备与其职能相适应的财政能力,一旦政府能力无法有效回应公民的参与需求,就会损害公民参与乡镇治理的真实性和有效性。破解制约参与式治理发展的财政困境,应当坚持公民权利平等、实现基本公共服务均等化,以法治为原则优化中央与地方政府间事权、财权分配,以民主理财制度为核心构建乡镇财政决策机制,构建多元主体的乡镇公共产品供给平台,彻底扭转乡镇财政干不了坏事也无法干成好事的窘境。在推动参与式乡镇治理发展的同时,还必须警惕制度外的公民参与对乡村政治和社会秩序的冲击。通过有序民主原则,维护乡村社会稳定,保障政府决策效率；通过依法参与原则,落实公民宪法权利,优化参与的程序支撑；通过维护公民个体自由原则,确保参与式治理以公共领域为限度,拒绝多数人的暴政等,多维探索公民参与的合理限度,为参与式民主提供循序渐进、拓展与规范并重的发展路径。就构建公民参与乡镇治理机制的具体路径而言,第一,完善政党层面的公民参与。确立基层党员是党内民主建设主体力量的地位,尊重和保障党员权利行使,将制度建设尤其是程序化的制度建设作为发展党内民主的核心任务,保障党员权利行使有章可循。同时,积极发挥党代会功能,探索党内民主与人民民主互动的方式。现阶段,可以充分发挥党代会的选举功能,以差额选举和公选的方式,实现基层党员通过党代会直接参与乡镇党务领导的选举,以“票决权”方式间接实现对乡镇领导的监督和制约。第二,完善行政层面的公民参与。提升乡镇政府职能的包容性和公共属性,实现政府与农民在管理共同事务时的身份对等,将农民作为政府职能行使中不可或缺的决策主体和利益主体。同时,规范上级政府对乡镇政府的直接干预行为,在保障党的领导和国家统一前提下赋予乡镇政府管理地方事务的自主权。从行政层面完善公民参与乡镇治理机制,一要构建乡镇政务信息公开制度,保障农民的知情权；二要构建乡镇重大事项民主决策制度,保障农民参与权；三要构建政府职能对公民需求的回应制度,保障农民参与的真实性。第三,完善人大层面的公民参与。从国家政治结构上看,乡镇人民代表大会是体制内实现公民参与乡镇治理最直接的制度安排,乡镇人民代表大会为农民参与乡镇治理提供了参政、议政的平台,这一制度安排不仅能提高农民参与乡镇治理的效率,还能保障参与式民主发展的有序与稳定。当前完善人大层面的参与应当从三个方面开展：一要增强乡镇人大选举工作的吸纳性,优化乡镇人大代表候选人提名制度,有序增强乡镇人大选举工作的竞争性；二要增强乡镇人大代表工作的吸纳性,逐步探索乡镇人大代表职业化,充分发挥人大代表归纳、整合民意的作用；三要增强乡镇人大监督工作的吸纳性,转变以往乡镇人大“依附”于乡镇政府的弱势地位,不断优化乡镇人大与村民自治组织之间的关系,寻求以法治化的途径将村民自治意愿转换为国家权力机关意志的方法,保障行政权力在法治的轨道上有序运行,从而实现对村民自治权的保护。第四,完善社会层面的公民参与。首先要实现农民现代化,包括农民意识现代化、乡村社会结构现代化和农民政治行为现代化；其次要优化农民组织化,可以遵循培育、壮大农民经济组织→完善、优化农民社会组织→探索、构建农民政治组织的路径有序发展；最后要完善村民自治制度,在参与式民主发展进程中,政府的适度让权、资金扶持、政策引导都是促进村民自治组织健康发展的关键,完善政府主导的关键是合理分配政府与村民自治组织之间的权力,可以通过法律层面的制度规范,以立法方式保障村民自治组织的独立性,规范政府主导乡村政治的手段、范围、程序和救济,寻求二者调适与互动的结合点。第五,完善司法救济层面的公民参与。司法救济是公民权利保护的最后屏障,是权威、终局的救济措施,然而由于村民自治救济立法上的不足,造成村民自治权在乡镇治理体系中得不到应有的司法保障。在完善立法时,考虑到村民自治体是公民参与乡镇治理的最基本单元,应当设置司法权对村民自治权的保障机制,这种保障包括以下几个方面：以立法形式明确行政权与村民自治权之间的关系；确立由司法机关负责的村民自治章程和村规民约合法性审查制度；扩大行政诉讼受案范围,针对特定侵权行为建立村民自治权行政诉讼救济制度；扩大《民事诉讼法》中“选举诉讼”的受案范围,保障村民所享有的选举权与被选举权等。当然,司法救济也不是万能的,要从根本上完善村民自治权,还有赖于社会整体进步和政府职能转变,只有真正实现政府从“命令”到“服务”的转变,才能为村民自治的发展提供广阔空间,最大限度地发挥村民自治在乡镇治理格局中的创新活力。