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摘 要 近年来，随着城镇化进程的不断加快，各地征地拆迁工作开展得如火如荼，同时，伴生的涉拆职务犯罪案件层出不穷，极大的损害了国家和人民的利益。在所有涉拆职务犯罪案件中，渎职侵权类犯罪的数量虽然不能与贪污贿赂类犯罪相比，但其造成的损害后果却远远大于后者。为此，本文在综合分析北京市某区近五年来相关领域已发案件的基础上，试图找出征地拆迁领域渎职犯罪的深层次原因并提出相应的预防建议，希望对预防该领域渎职犯罪有所裨益。
关键词 征地拆迁 渎职犯罪 城镇化
作者简介：李贞，北京市门头沟区人民检察院预防处助理检察员。
中图分类号：D920.5 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）11-074-02
据统计，2010年至2014年，北京市某区共立案侦查征地拆迁领域渎职犯罪10件10人。
一、 案件特点
一是涉案单位较多，人员复杂。由于征地拆迁工作涉及的中间环节多，经手的人员范围广，导致征地拆迁渎职犯罪可能在每个手中拥有拆迁职权的人身上发生，无论级别高低与官职大小。从某区已发案件来看，涉案人员中级别较高的有原区长王某某（正局级），某镇原副镇长刘某某（副处级），级别低的有区房屋安全鉴定站科员徐某某（科员），区房地产测绘所测绘工程刘某某（科员），有政府机关、事业单位的工作人员，也有村委会主任、村党支部书记等村干部，总之，任何与拆迁工作沾边的国家机关工作人员及受委托从事拆迁工作的人员都有可能成为征地拆迁渎职犯罪的主体。
二是犯罪手段较为单一。主要体现为滥用审批权等相关权利或不正确履行自己的职责，导致被拆迁人多获补偿款。如前述的某镇副镇长刘某某滥用职权案中，刘某某就是利用自己主管拆迁工作的职务便利，擅自插手下属负责的非住宅拆迁工作，使本不该获取停产停业补偿的人员获取了停产停业补偿。又如区房屋安全鉴定站科员徐某某玩忽职守案中，徐某某未认真审查现场勘查房屋与申请人申请鉴定房屋的一致性，玩忽职守，直接在领导郑某某的授意下，出具了房屋安全鉴定报告，致使他人成功骗取补偿款。
三是渎职犯罪多与诈骗等其他犯罪伴生出现。拆迁离不开拆迁工作人员的具体操作与执行，所以拆迁工作人员手中权力的滥用或不正确履行往往是他人诈骗成功的前提与重要条件。在近五年的已发案件中，90%的渎职案件都与诈骗犯罪伴生出现，可见，对拆迁领域渎职犯罪进行预防与打击也将对遏制该领域诈骗犯罪起到至关重要的作用。
四是涉案金额较大，危害严重。在已发案件中，涉案金额达两千余万元，其中最少的也要三四十万元，如区房屋安全鉴定站站长郑某某滥用职权案中，涉案金额分别约为44万7千元人民币，在原区长王某某滥用职权案中，涉案金额高达约6000万元，这种不落腰包的腐败不仅直接造成了大量国有资产的严重流失，还在人民群众中造成恶劣的影响，应当引起我们的高度重视。
二、发案原因
（一） 客观原因
一是缺乏相应的监督制约机制。征地拆迁工作涉及环节众多，涉及关系复杂，工作思路往往是重结果、轻过程，由此导致很多监督管理机制没有及时跟上，特别对重点岗位人员监管不力，使一些基层拆迁负责人权力过于集中，客观上为少数不法分子提供了可乘之机，留下了“犯罪空间”。如该区某村村委会主任周某某滥用职权中，周某某在协助政府开展拆迁工作中，帮助有不轨企图的拆迁公司工作人员陈某及被拆迁人安某，将村集体的土地作为安某个人土地面积予以补偿，使集体遭受重大损失。其中，周某某之所以有滥用职权的空间，要“归功于”在拆迁过程中，实地测量和入户、签字盖章等工作都是周某某负责，拆迁补偿协议也由周某某签字盖章，拆迁公司及评估公司在做入户及测量时仅仅依据周某某的指认来确定所测量房屋的物权归属，在拆迁过程中依赖“人”来进行关键事项的确认以及相应监督制约制度的缺位使得周某某得以在拆迁工作中肆意弄权。
二是很多既定的制度执行不到位，无法起到相关约束与制约作用，形同虚设。如在该区测绘所所长刘某玩忽职守案中，测绘所员工刘某某在收受贿赂后，为他人违规办理分户，但按单位既定的制度，相关材料与手续均需通过副所长检查后方能走用章程序，但是刘某某直接找到所长刘某盖章，说是分户家庭有法院判决（当时该区规定没有法院判决一律不准分户），刘某没有进行任何审查，出于对刘某某的信任加盖了公章，越级审批与脱离监管的公章使用导致被拆迁户利用分户登记与伪造的判决书成功诈骗拆迁款与安置房。
三是不透明的拆迁工作程序及工作成果给拆迁中的职务犯罪提供了滋生土壤。在拆迁过程中，拆迁办等拆迁主管部门一般只向群众公开拆迁的相关政策，而具体的征地拆迁面积、产权人、户籍人口、应拆除面积、附属物、补偿标准、补偿金额、支付期限等都不公开，这种一般为拆迁中介公司所采用的方式被称为“背靠背”模式，在中介公司看来，被拆迁群众互不通气，有利于他们给群众做工作，最完美的结果是让每个群众都觉得自己占了便宜，从而快速搬迁，但同时，这样做的缺点也显而易见，就是给很多别有用心之人以可趁之机，利用这种模式来进行“暗箱操作”，比如说前面提到该区测绘所员工刘某某受贿、滥用职权案中，给刘某某行贿的拆迁员和被拆迁户通过伪造离婚证和贿赂刘某某拿到分户证明的手段来骗取补偿款，如果能够对该被拆迁户的分户情况进行公示，那么在周围群众的监督下，这种手段根本无法得逞，因此，拆迁过程中很多信息的不公开不透明，给了不轨之徒以可趁之机。
四是对涉拆渎职行为打击和预防力度不够，未能有效地震慑和预防该类犯罪。究其原因，其一是因为多数渎职犯罪人并没有为自己谋取私利，所以渎职犯罪不像贪污贿赂类犯罪那样为世人所严重不齿不容。在多数机关平时进行的党风廉政教育中，也往往只将贪污贿赂类犯罪作为重点剖析和预防对象，导致大多数人对渎职犯罪的危害和表现形式缺乏清楚的认识，即使身边真有渎职犯罪的发生，很多人也意识不到。其二是因为渎职犯罪从证据的收集到定性都较难，入罪门槛目前设置得也较高，所以导致对渎职犯罪惩处不力，渎职犯罪不起诉及适用缓刑率的概率也较高，在该区近五年已发的10件涉拆渎职案件中，有两人被做相对不起诉处理，三人被判处缓刑，一人被定罪免刑，上述方面原因综合起来致使很多人对渎职犯罪没有防范意识，一些已发案例也无法有效震慑他人。 （二）主观原因
一是缺乏依法行政的观念，为了政绩与效率而置法律与制度于不顾。例如，该区原区长王某某滥用职权案中，王某某的为政观念就存有严重偏差，他根深蒂固地认为只要能够改变区域面貌，有政绩就是成功，为此，他以效率和结果作唯一目标，在工作期间毫不顾及决策程序和已有法律规定，在没有经过门头沟区区委常委会讨论研究、没有整体规划的情况下，违法拆除了2010年才建成的总共花费4000余万元的区体育场，仅因其个人认为该体育场显得破旧，新体育场至今也未能再建，造成了无法挽回的损失。
二是责任意识较差。除中介机构人员外，该区拆迁工作人员多数都是从机关、街道、房地产企业、社区、村委会等多个单位或组织临时抽调的人员，有些人认为这是临时性的工作，没有负起应付的责任，在干工作时只是走个过场，对付对付就完了，丝毫没有意识到自己的不负责任可能招致的严重后果。例如该区王某某玩忽职守案中，王某某在以镇包村干部身份参加该区某村拆迁工作过程中，不认真履行职责，未按工作程序要求“进行实地踏看”，就在李某某的《宅基地及房屋权属证明公示单》上加盖该区某镇人民政府的权属专用章。镇包村干部加盖权属专用章是拆迁流程中的必经程序，是宅基地及房屋权属确认的关键环节。王某某的这一行为，使得李某某的房屋权属得以顺利确认，并最终获得国家拆迁补偿款753792元。
三是法律知识欠缺。有些拆迁工作人员尤其是村干部严重缺乏法律意识，不知道什么该干什么不该干，对于何为违法全无概念，对渎职犯罪更是一无所知。例如该区某镇某村主任兼村党支部书记吕某某滥用职权案中，吕某某因为可怜同村村民李某等四户人家贫穷的境况，允许他们在村集体所有的地上私盖房屋，且在拆迁过程中对这些房屋按照宅基地予以补偿，致使李某等人成功获取不应得的补偿款32万余元。吕某某在被检察机关采取强制措施时，对自己的行为已经涉嫌构成滥用职权罪非常不理解，抵触情绪很大，认为自己只是看李某等人本身家境贫穷，比较可怜，所以利用自己的职权给困难村民办了些“实事”，本身既没有贪污，也没有收受好处。仅仅出于好心而被追究刑事责任，是吕某某做梦也没想到的。
三、 预防建议
一是要对广大涉拆干部重点开展反渎职侵权犯罪的宣传教育，持续开展思想道德教育。其中，要有针对性的采取形式多样的警示教育形式，如以案释法、参加庭审现场或由服刑人员现场说法等方式，使广大涉拆干部切实认识到何为渎职犯罪以及渎职犯罪的严重危害，认识到自己工作职责的不可违背性及手中权力的神圣性，从而在工作中做到“负起责，用好权”；另外，要对涉拆干部持续加强思想教育，督促其履职过程中能时刻牢记自己的职责，培养认真负责的工作态度和一丝不苟的工作作风，在工作中做到兢兢业业，认真细致，防止出现疏漏或任意弄权的行为。
二是建立公众信息平台，在拆迁中坚持公开公正。公开是公正的前提。在拆迁工作中，要建立统一的可供公众公开查询的拆迁信息公布平台，将拆迁工作流程，各拆迁户拆迁认定面积、人口、分户情况及补偿标准情况一律公开，同时公布相应的监督举报方式，通过全程公开的方式压缩拆迁主管人员、拆迁中介人员和村干部等人的“自由裁量权”，彻底改变在拆迁关键事项依靠某个人来进行认定的普遍做法，通过群众的力量来监督拆迁中各权力主体的权力运行情况，使相关权力彻底“在阳光下”运行。
三是要严格落实各项既有制度。应教育干部将规章制度和工作规范牢记于心，而不是只张贴在墙上装装样子，督促工作人员严格照章办事，按程序办事，绝不可因为一时懈怠或是因为人情关系罔顾规章制度或越章办事，避免造成不可挽回的后果。坚持用制度监督人，用制度约束人，通过严密完善的制度来约束有权之人的行为，避免渎职行为的发生。
四是在拆迁过程中切实将“依法”、“合法”至于“效率”之前。对拆迁中对有关领导干部的考核绝不能唯效率与进度论，不能因所谓的效率与进度而导致实质公平的缺位与法律政策的滥用。
五是要加大对渎职犯罪的惩处力度。要把查处征地拆迁领域渎职犯罪和贪腐犯罪一起作为维护社会稳定、促进经济社会发展的重要手段，加大查办拆迁领域渎职犯罪案件的工作力度，严肃查处征地拆迁领域中的渎职犯罪，要做到力排各种阻力和干扰，发现一起，查办一起，使拆迁领域渎职犯罪分子被及时查办，并绳之以法。
关键词 征地拆迁 渎职犯罪 城镇化
作者简介：李贞，北京市门头沟区人民检察院预防处助理检察员。
中图分类号：D920.5 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）11-074-02
据统计，2010年至2014年，北京市某区共立案侦查征地拆迁领域渎职犯罪10件10人。
一、 案件特点
一是涉案单位较多，人员复杂。由于征地拆迁工作涉及的中间环节多，经手的人员范围广，导致征地拆迁渎职犯罪可能在每个手中拥有拆迁职权的人身上发生，无论级别高低与官职大小。从某区已发案件来看，涉案人员中级别较高的有原区长王某某（正局级），某镇原副镇长刘某某（副处级），级别低的有区房屋安全鉴定站科员徐某某（科员），区房地产测绘所测绘工程刘某某（科员），有政府机关、事业单位的工作人员，也有村委会主任、村党支部书记等村干部，总之，任何与拆迁工作沾边的国家机关工作人员及受委托从事拆迁工作的人员都有可能成为征地拆迁渎职犯罪的主体。
二是犯罪手段较为单一。主要体现为滥用审批权等相关权利或不正确履行自己的职责，导致被拆迁人多获补偿款。如前述的某镇副镇长刘某某滥用职权案中，刘某某就是利用自己主管拆迁工作的职务便利，擅自插手下属负责的非住宅拆迁工作，使本不该获取停产停业补偿的人员获取了停产停业补偿。又如区房屋安全鉴定站科员徐某某玩忽职守案中，徐某某未认真审查现场勘查房屋与申请人申请鉴定房屋的一致性，玩忽职守，直接在领导郑某某的授意下，出具了房屋安全鉴定报告，致使他人成功骗取补偿款。
三是渎职犯罪多与诈骗等其他犯罪伴生出现。拆迁离不开拆迁工作人员的具体操作与执行，所以拆迁工作人员手中权力的滥用或不正确履行往往是他人诈骗成功的前提与重要条件。在近五年的已发案件中，90%的渎职案件都与诈骗犯罪伴生出现，可见，对拆迁领域渎职犯罪进行预防与打击也将对遏制该领域诈骗犯罪起到至关重要的作用。
四是涉案金额较大，危害严重。在已发案件中，涉案金额达两千余万元，其中最少的也要三四十万元，如区房屋安全鉴定站站长郑某某滥用职权案中，涉案金额分别约为44万7千元人民币，在原区长王某某滥用职权案中，涉案金额高达约6000万元，这种不落腰包的腐败不仅直接造成了大量国有资产的严重流失，还在人民群众中造成恶劣的影响，应当引起我们的高度重视。
二、发案原因
（一） 客观原因
一是缺乏相应的监督制约机制。征地拆迁工作涉及环节众多，涉及关系复杂，工作思路往往是重结果、轻过程，由此导致很多监督管理机制没有及时跟上，特别对重点岗位人员监管不力，使一些基层拆迁负责人权力过于集中，客观上为少数不法分子提供了可乘之机，留下了“犯罪空间”。如该区某村村委会主任周某某滥用职权中，周某某在协助政府开展拆迁工作中，帮助有不轨企图的拆迁公司工作人员陈某及被拆迁人安某，将村集体的土地作为安某个人土地面积予以补偿，使集体遭受重大损失。其中，周某某之所以有滥用职权的空间，要“归功于”在拆迁过程中，实地测量和入户、签字盖章等工作都是周某某负责，拆迁补偿协议也由周某某签字盖章，拆迁公司及评估公司在做入户及测量时仅仅依据周某某的指认来确定所测量房屋的物权归属，在拆迁过程中依赖“人”来进行关键事项的确认以及相应监督制约制度的缺位使得周某某得以在拆迁工作中肆意弄权。
二是很多既定的制度执行不到位，无法起到相关约束与制约作用，形同虚设。如在该区测绘所所长刘某玩忽职守案中，测绘所员工刘某某在收受贿赂后，为他人违规办理分户，但按单位既定的制度，相关材料与手续均需通过副所长检查后方能走用章程序，但是刘某某直接找到所长刘某盖章，说是分户家庭有法院判决（当时该区规定没有法院判决一律不准分户），刘某没有进行任何审查，出于对刘某某的信任加盖了公章，越级审批与脱离监管的公章使用导致被拆迁户利用分户登记与伪造的判决书成功诈骗拆迁款与安置房。
三是不透明的拆迁工作程序及工作成果给拆迁中的职务犯罪提供了滋生土壤。在拆迁过程中，拆迁办等拆迁主管部门一般只向群众公开拆迁的相关政策，而具体的征地拆迁面积、产权人、户籍人口、应拆除面积、附属物、补偿标准、补偿金额、支付期限等都不公开，这种一般为拆迁中介公司所采用的方式被称为“背靠背”模式，在中介公司看来，被拆迁群众互不通气，有利于他们给群众做工作，最完美的结果是让每个群众都觉得自己占了便宜，从而快速搬迁，但同时，这样做的缺点也显而易见，就是给很多别有用心之人以可趁之机，利用这种模式来进行“暗箱操作”，比如说前面提到该区测绘所员工刘某某受贿、滥用职权案中，给刘某某行贿的拆迁员和被拆迁户通过伪造离婚证和贿赂刘某某拿到分户证明的手段来骗取补偿款，如果能够对该被拆迁户的分户情况进行公示，那么在周围群众的监督下，这种手段根本无法得逞，因此，拆迁过程中很多信息的不公开不透明，给了不轨之徒以可趁之机。
四是对涉拆渎职行为打击和预防力度不够，未能有效地震慑和预防该类犯罪。究其原因，其一是因为多数渎职犯罪人并没有为自己谋取私利，所以渎职犯罪不像贪污贿赂类犯罪那样为世人所严重不齿不容。在多数机关平时进行的党风廉政教育中，也往往只将贪污贿赂类犯罪作为重点剖析和预防对象，导致大多数人对渎职犯罪的危害和表现形式缺乏清楚的认识，即使身边真有渎职犯罪的发生，很多人也意识不到。其二是因为渎职犯罪从证据的收集到定性都较难，入罪门槛目前设置得也较高，所以导致对渎职犯罪惩处不力，渎职犯罪不起诉及适用缓刑率的概率也较高，在该区近五年已发的10件涉拆渎职案件中，有两人被做相对不起诉处理，三人被判处缓刑，一人被定罪免刑，上述方面原因综合起来致使很多人对渎职犯罪没有防范意识，一些已发案例也无法有效震慑他人。 （二）主观原因
一是缺乏依法行政的观念，为了政绩与效率而置法律与制度于不顾。例如，该区原区长王某某滥用职权案中，王某某的为政观念就存有严重偏差，他根深蒂固地认为只要能够改变区域面貌，有政绩就是成功，为此，他以效率和结果作唯一目标，在工作期间毫不顾及决策程序和已有法律规定，在没有经过门头沟区区委常委会讨论研究、没有整体规划的情况下，违法拆除了2010年才建成的总共花费4000余万元的区体育场，仅因其个人认为该体育场显得破旧，新体育场至今也未能再建，造成了无法挽回的损失。
二是责任意识较差。除中介机构人员外，该区拆迁工作人员多数都是从机关、街道、房地产企业、社区、村委会等多个单位或组织临时抽调的人员，有些人认为这是临时性的工作，没有负起应付的责任，在干工作时只是走个过场，对付对付就完了，丝毫没有意识到自己的不负责任可能招致的严重后果。例如该区王某某玩忽职守案中，王某某在以镇包村干部身份参加该区某村拆迁工作过程中，不认真履行职责，未按工作程序要求“进行实地踏看”，就在李某某的《宅基地及房屋权属证明公示单》上加盖该区某镇人民政府的权属专用章。镇包村干部加盖权属专用章是拆迁流程中的必经程序，是宅基地及房屋权属确认的关键环节。王某某的这一行为，使得李某某的房屋权属得以顺利确认，并最终获得国家拆迁补偿款753792元。
三是法律知识欠缺。有些拆迁工作人员尤其是村干部严重缺乏法律意识，不知道什么该干什么不该干，对于何为违法全无概念，对渎职犯罪更是一无所知。例如该区某镇某村主任兼村党支部书记吕某某滥用职权案中，吕某某因为可怜同村村民李某等四户人家贫穷的境况，允许他们在村集体所有的地上私盖房屋，且在拆迁过程中对这些房屋按照宅基地予以补偿，致使李某等人成功获取不应得的补偿款32万余元。吕某某在被检察机关采取强制措施时，对自己的行为已经涉嫌构成滥用职权罪非常不理解，抵触情绪很大，认为自己只是看李某等人本身家境贫穷，比较可怜，所以利用自己的职权给困难村民办了些“实事”，本身既没有贪污，也没有收受好处。仅仅出于好心而被追究刑事责任，是吕某某做梦也没想到的。
三、 预防建议
一是要对广大涉拆干部重点开展反渎职侵权犯罪的宣传教育，持续开展思想道德教育。其中，要有针对性的采取形式多样的警示教育形式，如以案释法、参加庭审现场或由服刑人员现场说法等方式，使广大涉拆干部切实认识到何为渎职犯罪以及渎职犯罪的严重危害，认识到自己工作职责的不可违背性及手中权力的神圣性，从而在工作中做到“负起责，用好权”；另外，要对涉拆干部持续加强思想教育，督促其履职过程中能时刻牢记自己的职责，培养认真负责的工作态度和一丝不苟的工作作风，在工作中做到兢兢业业，认真细致，防止出现疏漏或任意弄权的行为。
二是建立公众信息平台，在拆迁中坚持公开公正。公开是公正的前提。在拆迁工作中，要建立统一的可供公众公开查询的拆迁信息公布平台，将拆迁工作流程，各拆迁户拆迁认定面积、人口、分户情况及补偿标准情况一律公开，同时公布相应的监督举报方式，通过全程公开的方式压缩拆迁主管人员、拆迁中介人员和村干部等人的“自由裁量权”，彻底改变在拆迁关键事项依靠某个人来进行认定的普遍做法，通过群众的力量来监督拆迁中各权力主体的权力运行情况，使相关权力彻底“在阳光下”运行。
三是要严格落实各项既有制度。应教育干部将规章制度和工作规范牢记于心，而不是只张贴在墙上装装样子，督促工作人员严格照章办事，按程序办事，绝不可因为一时懈怠或是因为人情关系罔顾规章制度或越章办事，避免造成不可挽回的后果。坚持用制度监督人，用制度约束人，通过严密完善的制度来约束有权之人的行为，避免渎职行为的发生。
四是在拆迁过程中切实将“依法”、“合法”至于“效率”之前。对拆迁中对有关领导干部的考核绝不能唯效率与进度论，不能因所谓的效率与进度而导致实质公平的缺位与法律政策的滥用。
五是要加大对渎职犯罪的惩处力度。要把查处征地拆迁领域渎职犯罪和贪腐犯罪一起作为维护社会稳定、促进经济社会发展的重要手段，加大查办拆迁领域渎职犯罪案件的工作力度，严肃查处征地拆迁领域中的渎职犯罪，要做到力排各种阻力和干扰，发现一起，查办一起，使拆迁领域渎职犯罪分子被及时查办，并绳之以法。