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摘 要 冷战之后，中国与东盟国家所面临的地区安全形势并不乐观，南中国海问题持续升温，同时还受经济安全、恐怖主义、走私贩毒、生态环境、能源资源、疾病蔓延等非传统安全领域问题的困扰。为应对这些问题，中国与东盟国家主要围绕澜沧江—湄公河建立了多个小多边安全机制，这些机制致力于提供地区公共产品，取得了不小的成就，但也存在一些缺陷。如何解决和改进中国与东盟小多边安全机制内公共产品的供给问题，直接关系到中国与周边地区安全。
关键词 小多边安全机制 公共产品 供给障碍 改进路径
近些年来，在东南亚国家联盟（Association of Southeast Asian Nations，ASEAN）、东盟地区论坛（ASEAN Regional Forum，ARF）、东亚峰会（East Asia Summit，EAS）等多边合作机制的框架下，中国与东盟国家在政治、经济、文化、安全等方面开展了多方位的交流与合作，建立了多种“大多边”以及双边的安全合作机制；与此同时，也涌现出多个小多边安全机制。
中国与东盟所建立的小多边安全机制主要是指中国与东盟两个以上成员国间围绕传统与非传统安全问题所进行的合作， 郑先武：《中国—东盟安全合作的综合化》，载《现代国际关系》2012年第3期，第49页。而这些小多边安全机制的建立多是以澜沧江—湄公河流域的安全合作与开发为中心。围绕大湄公河次区域 大湄公河次区域国家主要包括柬埔寨、中国、老挝、缅甸、泰国和越南六国。“Greater Mekong Subregion”，Asian Development Bank， http：//www.adb.org/countries/gms/main，访问日期：2015年3月10日。（Great Mekong Subregion，GMS）建立的小多边安全机制主要有：由亚洲开发银行于1992年牵头建立的大湄公河次区域合作机制；1993年形成的中、老、缅、泰“黄金四角”地区经济开发合作，又称为“黄金四角计划”；1995年成立的新湄公河委员会（Mekong River Commission，MRC）；中国、缅甸、老挝、泰国和联合国禁毒署于1993年共同签署的禁毒谅解备忘录（柬埔寨、越南1995年加入这一禁毒合作机制）；2011年10月31日，中、老、缅、泰四国建立的中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制。
一、 中国与东盟小多边安全机制内公共产品的供给
（一） 公共产品概念的厘定
公共产品（public goods）是相对于私人产品（private goods）而言的，私人产品通常在市场上进行交易，买家和卖家通过价格机制，如果他们对价格达成一致，则这种物品或者服务的所有权就可以被转移，因此，私人产品是排他性的，它们已经明确了拥有者，且它们趋向于竞争性。 Inge Kaul，“What is a public good？”June， 2000， http：//mondediplo.com/2000/06/15publicgood，访问日期：2015年3月13日。而公共产品具有相反的特性，公共产品是非排他性的，即一旦物品或者服务被提供，每个个体都可以享用，就是未付费者也不会被排除在外；同时也是非竞争性的，即某种物品被一个人或者国家消费时，并不影响其他个体对其的消费。 Hensengerth Oliver，“Transboundary River Cooperation and the Regional Public Good：The Case of the Mekong River，”Contemporary Southeast Asia， Vol.31，No.2，2009，pp.326–327.
全球公共产品（Global Public Goods）的惠及范围跨越边界、代际和人类群体，从而形成一部分国际公共产品（International Public Goods），而国际公共产品内又包括地区公共产品（Regional Public Goods）。当公共产品存在于一个特定的地理区域内时，它们可以被视为是地区公共产品，其有利于地区的和平、稳定与发展。地区公共产品主要是靠地区主导国家、对外援助、国际金融机构和地区性的合作机制等提供。 王健：《上海合作组织发展进程研究——地区公共产品的视角》，上海社会科学院研究生学位论文，2012年4月，第40—42页。而中国与东盟小多边安全机制是在中国与东盟尤其是大湄公河次区域这一范围内建立的，从某种程度上说，这些小多边安全机制属于地区公共产品，同时其也提供地区公共产品。
（二） 中国与东盟小多边安全机制提供的地区公共产品
自1992年大湄公河次区域经济合作机制建立以来，中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南六国开展了多领域的合作，提供了能源资源、生态环境、禁毒、反恐等非传统安全方面的公共产品，尤其是在水电能源以及生态环境方面，六国还分别建立了相应的合作机制。2005年5月，面对严峻的大湄公河次区域环境安全形势，在上海举行的首届大湄公河次区域环境部长会议上提出了“大湄公河次区域生物多样性保护走廊倡议”， 郑先武：《中国—东盟安全合作的综合化》，载《现代国际关系》2012年第3期，第50页。其是大湄公河次区域核心环境规划的一部分，旨在建立连通次区域内重要的生物多样性区域，加强生物多样性保护。 赵晓辉、杨跃萍：《大湄公河次区域六国启动生物多样性保护走廊计划》，新华网云南频道，2005年4月5日，http：//www.yn.xinhuanet.com/topic/2005-07/05/content_4576026.htm，访问日期：2015年3月31日。
根据1995年由泰、老、越、柬签署的《湄公河流域可持续发展合作协定》，新湄公河委员会得以成立，其代表了湄公河项目组织历史的第三个时期，前两个时期分别为1957至1978年的老湄公河委员会（The Mekong Committee）及1978至1995年的湄公河临委会（The Interim Mekong Committee）。 Jeffrey W. Jacobs，“The Mekong River Commission：Transboundary Water Resources Planning and Regional Security，”The Geographical Journal， Vol.168，No.4，2002，p.354.湄公河委员会旨在协调湄公河下游的水资源计划和发展，围绕水文、水电、旅游、环境和水资源开发等方面进行广泛合作。 吴世韶：《中国与东南亚国家间次区域经济合作研究》，华中师范大学博士学位论文，2011年9月，第51页。 另外，澜沧江—湄公河流经的四个主要国家——中国、老挝、缅甸、泰国——也建立了多个小多边安全机制，提供的公共产品较为丰富。中、老、缅、泰“黄金四角”地区经济开发合作，虽其主要是经济领域的合作，但在水电资源开发、生态环境保护以及禁毒等安全合作方面也取得了一些成就。为维护和保障湄公河流域的安全与稳定，中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制得以建立。作为湄公河次区域首个专门的安全合作机制，自成立以来，该机制在多个方面取得了显著成效：成功侦破“10·5”案件；定期开展联合巡逻执法行动；开展联合打击跨国犯罪；务实开展联合调研与情报交流。 王文硕：《湄公河流域执法安全合作机制建立两年成效显著》，载《人民公安报》2013年12月26日，第1版。
而在禁毒方面，1993年中国、缅甸、老挝、泰国和联合国禁毒署 联合国禁毒署于1997年和联合国预防犯罪中心合并，改称为联合国毒品和犯罪问题办公室（The United Nations Office on Drugs and Crimes，UNODC）。所建立的禁毒合作机制可以称得上是次区域禁毒合作的典范。其是世界上较早成立的次区域禁毒合作机制，而在其框架之下制定的《次区域行动计划》是世界上第一个次区域禁毒合作行动计划。 王文硕、林笛：《2014年东亚次区域禁毒谅解备忘录签约方高官会议召开》，载《人民公安报》2014年5月30日，第1版。二十多年来，在该机制下，围绕禁毒执法开展的合作，有效遏制了跨国制贩毒活动。
不可否认，这些小多边机制的建立虽然提供了多种安全方面的公共产品，惠及了大湄公河次区域国家，但其仍是不健全的，存在公共产品的供给障碍。
二、 当前中国与东盟小多边安全机制存在的公共产品供给障碍
大湄公河次区域国家所建立的小多边安全机制发展渐趋完善，在次区域中发挥的作用越来越大，也越来越受到区域内国家的重视，但仍存在一些缺陷，影响机制内公共产品的提供。
（一） 机制建设障碍
（1） 小多边安全机制的弱制度性
湄公河委员会是澜沧江—湄公河流域唯一一个跨国界河流管理的政府间组织，拥有较为完善的工作机制和组织机构，但1995年签订的协定被认为是软弱的，允许成员国按照自己的意愿对其进行解释， Louis Lebel， Po Garden， and Masao Imamura，“The Politics of Scale，Position，and Place in the Governance of Water Resources in the Mekong Region，”Ecology and Society，Vol.10，No. 2， 2005，p.18.规制权威性比较有限，协调能力不强。同时，作为一个小多边合作机制，湄公河委员会也缺乏具体的技术规范，单个的投资项目更多的是采用所在国的国内法律、规定和程序。 卢光盛：《中国加入湄公河委员会，利弊如何》，载《世界知识》2012年8月，第32页。再加上三年一次的例会，很难使湄公河的一些紧迫和突发问题得到有效解决。
而中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制，虽开创了中国与周边国家执法安全合作的新模式，但这种模式刚起步，四国开展联合巡逻的法律基础仍是临时性和过渡性的联合声明，缺乏规范的执法程序，四国还尚未达成落实联合声明中签署《湄公河流域执法安全合作协议》的一致意向，相关的制度构建仍在探索之中。 孔令杰：《中老缅泰湄公河流域联合执法的法律基础与制度建构》，载《东南亚研究》2013年第2期，第73页；包才将：《湄公河安全合作中的信任元素与中国的战略选择》，载《亚非纵横》2014年第3期，第37页。另外，通过进行预防教育、减少毒品需求、替代罂粟种植等举措，次区域禁毒合作机制虽然成效显著，但仍然面临如协约约束性不足且缺乏服从机制等规制问题。 王虎：《浅析中国—东盟禁毒合作机制建设》，载《首都师范大学学报》2010年第3期，第140—143页。
（2） 小多边安全机制内领导权问题
首先，在大湄公河次区域经济合作中，泰国、越南和中国都想掌握领导权，而这种对领导权的竞逐，可能会导致机制内各个项目的提出及执行以本国为主导，进而会使国家之间产生矛盾，使机制的协调能力下降，影响其执行效率。
其次，作为湄公河上游国家的中国，并没有成为湄公河委员会中的一员，而只是其对话国。没有中国的积极参加，湄公河委员会并不能够担起协调澜沧江—湄公河全流域环境安全合作的重任， 刘瑞、金新：《大湄公河次区域非传统安全治理探析》，载《东南亚南亚研究》2013年第2期，第44页。其项目也不可能覆盖整个湄公河流域，这也是为何有媒体和官方人士经常把中国加入湄公河委员会作为解决湄公河过度开发的一副灵丹妙药。
第三，这些小多边安全机制虽侧重点有所不同，但仍然有一些合作领域存在交叉重叠。如果没有做到很好的协调，不仅会造成人力、财力的浪费，还可能会使各国之间产生矛盾和摩擦甚至冲突，并进一步影响地区公共产品的提供。
（二） 对公共产品的需求偏好不同
在地区公共产品的供给中，各成员国的需求偏好是采取集体行动的一个重要因素。
（1） 出发点不同
湄公河流域内各国参与开发合作的出发点有所不同。中国和泰国在湄公河流域国家中综合实力比较强，两国倾向通过湄公河流域的合作来提升其国家实力，并加强与周边国家的合作；而缅甸、老挝和柬埔寨这些发展程度比较低的国家则希望通过区域内的合作，得到一些援助，以促进本国的发展。正如在中、老、缅、泰“黄金四角”地区经济开发合作中，缅甸和老挝想通过此一合作机制来加速其北部贫困落后地区的开发，但同时又担心受益不大，资源受到损失，所以他们参与合作的热情不高，进而影响湄公河流域开发合作的顺利开展。
（2） 合作意愿不同 在中老缅泰湄公河流域执法安全合作中，四国的合作意愿存在差异。中国的合作意愿最强，而缅甸和泰国的合作态度审慎、多疑。缅甸强调主权独立，坚持分段巡逻，不同意执法船进入其水域，泰国也强调根据其法律中国的执法船不能进入其水域，同时本国的执法人员也不能赴国外参与执法活动。 陈红梅：《中老缅泰湄公河流域执法安全合作的挑战》，载《东南亚研究》2014年第4期，第31页。由此，必然增加四国联合执法合作的难度。
而湄公河委员会的四个成员国对湄公河流域水资源的利用也有不同的需求和意愿。泰国36%的领土位于湄公河流域，更倾向于一种松散的合作框架，认为法规会限制其行动自由，尤其是在相关的未来引水项目上。 Osborne Milton，“River at risk：the Mekong and water politics of China and Southeast Asia，”Lowy Institute for Interntional Policy，2004，p.8. 老挝97%的领土在湄公河流域，有丰富的未开发的湄公河支流水资源从它的领土流出，这就赋予它未来利用湄公河流域水资源的中心地位， Cheong Gerard，“Bothers with Borders？Natural Resource Management in the Mekong River Basin，”in Vanishing Borders：The New International Order of the 21st Century，edited by L.Boon-Thong and T.S.Bahrin， Aldershot：Ashgate，1998，pp.222-223. 不过老挝政府更倾向于根据自己的意愿而不是遵守制度来发展湄公河支流。柬埔寨86%的领土位于湄公河流域，柬埔寨人民依赖湄公河的资源，尤其是湿地提供的鱼类资源， jendal Joakim，“Sharing the good：modes of managing water resources in the Lower Mekong River Basin，”Department of Peace and Development Research（PADRIU），Gteborg：Gteborg University，2000，p.138； Badenoch Nathan，“Transboundary Environmental Governance，”Principles and Practice in Mainland Southeast Asia，World Resources Institute，2002，p.3.相比其他国家，湄公河流域的发展方向对其国民的福利有更直接的影响，这就使柬埔寨更渴望看到严格的制度。大约20%的越南领土位于湄公河流域，南部三角洲是最大、最重要的区域，该区域的产值占越南国内生产总值的27%， Minh Le Quang， “Environmental Governance：A Mekong Delta Case Study with Downstream Perspectives，”World Resources Institute，January 1，2001，p.1.对越南至关重要，因此越南希望看到一部严厉的湄公河水流动态法规，非常重视湄公河委员会所发挥的作用。
（3） 利益分歧
在大湄公河次区域，各国因安全威胁程度不同，对合作中的成本投入与产出、个体利益与公共利益、眼前利益与长远利益，有各自的考虑，基本上遵循本国利益最大化原则。 杨焰婵：《中老缅泰湄公河安全合作形势探析》，载《云南警官学院学报》2013年第5期，第31页。如中老缅泰四国进行的湄公河联合巡航、为开发湄公河流域的水电资源而进行的大坝建设、在禁毒合作机制下所开展的缉毒执法行动等都需要大量资金的投入，而像缅甸、老挝这样的贫困国家，很难承担起这种财政负担，出于对经济利益的考虑，机制合作变得困难。
（三） 在共同支付公共产品成本方面存在信任问题
（1） 大湄公河次区域内政治经济差异促使信任危机
在小多边机制内公共产品的提供必需要以足够的信任为基础。首先，在大湄公河次区域内，各国经济发展程度不同，中国和泰国发展层次最高，越南居于中等，而缅甸、柬埔寨和老挝发展层次最低。随着中国经济的迅速增长，中国与湄公河次区域其他国家之间的权力愈加不对称，再加上西方国家一直鼓吹“中国威胁论”，更加剧了湄公河下游国家对中国的担心，从而出现信任危机。
其次，合作的制度成本巨大。中、老、越是社会主义国家，泰国和柬埔寨实行的是君主立宪制，缅甸则是属于军事化政治体制。 刘瑞、金新：《大湄公河次区域非传统安全治理探析》，载《东南亚南亚研究》2013年第2期，第44页。再加上缅甸和泰国长期处于政治不稳定状态，以及不同的历史文化背景和存在的领土争端，导致了各国在政治上的信任度不够，提高了在安全合作中相互沟通的成本。
（2） 跨界水资源合作中的信任危机
大湄公河次区域其他国家在同中国进行跨界水资源合作时抱有疑虑，他们不满于中国在没有与下游国家进行充分协商的情况下在湄公河上游建造水电站的行为。尤其是2010年湄公河流域爆发旱情，部分国家就把全部原因归咎于中国，认为中国已建或者在建的水电站截断流水造成了河水干涸。同时他们还认为中国在湄公河建梯级水坝很可能会对河流以及自然资源造成极大的威胁，并会影响湄公河流域民众的利益。湄公河下游国家受媒体片面报道所产生的对中国的误解以及因国内发展需求刻意的曲解，使中国与湄公河流域其他国家在跨界水资源合作上很难达成共识。 张励：《水外交：中国与湄公河国家跨界水合作及战略布局》，载《国际关系研究》2014年第4期，第31—32页。
（3） 中老缅泰安全合作机制下的信任危机 在中老缅泰湄公河安全合作中，尽管四国已经成功开展了多次联合执法行动，且也签署了多种安全合作协议，但一些国家仍存有戒心。因为湄公河安全合作本质上是高级政治领域中的政府间安全合作，且在集体的安全合作中，小国总是担心大国利用安全机制而使其主权受损，因而对大国心存疑虑，因此，在四国安全合作机制中，集体行动存在难以避免的悖论。
（四） 其他复杂因素
冷战结束之后，东南亚在亚太地缘政治格局中的地位越来越重要，而大湄公河次区域以其重要的地缘政治和经济地位成为区域外大国进行博弈之地，同时一些非政府组织也逐渐增加对这一区域的影响力。
（1） 区域外大国的介入
近年来，美国、日本、印度等区域外力量纷纷涌入大湄公河次区域，积极地介入湄公河流域的开发，增加对此区域的战略投入。
① 美国“重返”大湄公河次区域
为遏制美国所认为的“潜在威胁”，在其亚太“再平衡”战略下，美国采取了一系列外交行动，使大湄公河次区域成为其亚太战略的重要“侧翼”。2009年7月，美国国务卿希拉里在参加东盟地区论坛期间，与东盟签署了《东南亚友好条约》，拉开了美国重返亚太战略的序幕，同时还与柬、泰、老、越召开了首届“美国—湄公河下游国家部长会议”，“美湄合作”会议机制由此形成。除这一机制外，美国主导的另一相关的多边机制为2011年7月启动的“湄公河下游之友”外长会议。
自奥巴马政府上台以来，美国积极加强同湄公河下游国家的双边关系。全面巩固与泰国的传统盟友关系，拉拢老挝和越南，积极接触柬埔寨和缅甸。 储召锋：《亚太战略视域下的美国—东盟关系考察》，载《国际展望》2012年第1期，第19页。其与缅甸在政治及安全上的关系已有所改善。2012年，奥马巴总统对缅甸进行访问，开启了对缅甸的新接触，并提出建立“美国与缅甸增进民主、和平和繁荣的伙伴关系”。2013年，美国国际开发署宣布了一项为期三年、总额1100万美元的计划以支持缅甸的选举和政治进程。 “USAID Will Support Elections and Political Processes in Burma.”11 March ， 2013， http：//iipdigital.usembassy.gov/st/english/article/2013/03/20130311143941.html#axzz3O5kppn1C，访问日期：2015年7月16日。同时，美国还加大对大湄公河次区域内小多边安全机制的影响。奥巴马政府的湄公河政策很重视发展与湄公河委员会的关系，美国政府高官曾多次访问湄公河委员会，着力推动湄公河委员会的工作，并就美国与湄公河委员会之间的合作进行讨论。2010年，美国密西西比河委员会同湄公河委员会签署了合作协定，建立了“姐妹河”伙伴关系，就水资源管理、洪水预报、水质、水电和食品保障等方面的问题进行合作。 Nancy L.Pontius，“U.S. Southeast Asian Nations Collaborate on Lower Mekong River，” 15 September ，2010， http：//iipdigital.usembassy.gov/st/english/article/2010/09/20100915160626frnedloh0.3903009.html#axzz3O5kppn1C，访问日期：2015年4月7日。同时，在2012年举办的第二届“湄公河下游之友”外长会议上，美国决定投入100万美元支持湄公河委员会对湄公河流域的管理与可持续发展研究。 Hillary Rodham Clinton，“Remarks at the Second Friends of the Lower Mekong Ministerial，” 13 July ，2012， http：//www.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2012/07/194957.htm，访问日期：2015年4月10日。
而在中老缅泰安全合作中，美国这一外部因素也不容忽视。自2002年起，美国曾多次要求与缅甸、老挝、泰国、柬埔寨等国家共同成立“湄公河安全组织”，但却一直没有得到这些国家的响应。 陈红梅：《中老缅泰湄公河流域执法安全合作的挑战》，载《东南亚研究》2014年第4期，第32页。但随着美国与湄公河下游国家政治、军事关系的改善，及其与中国在此地区的博弈必将会对中老缅泰安全合作机制产生重大影响。
此外，在湄公河主流建造新水坝这个问题上，美国多方破坏，散布水坝的建造会使环境恶化、粮食保障受到挑战等言论，以削弱中国在湄公河流域水资源安全合作方面的影响力。
② 日本扩大在大湄公河次区域的影响力
冷战结束之后，日本就高度重视建立同东南亚国家的传统关系，开始积极介入大湄公河次区域。目前，日本已成为湄公河次区域最大的援助国和投资国，湄公河次区域也成为其外交布局的新着力点。
日本的湄公河政策主要是将正式机构、金融资源和规范的思想相结合，通过同大湄公河次区域国家建立直接的政治联系来平衡中国在这一区域日益增长的影响力。 Yoshimatsu and Hidetaka， “The Mekong Region，Regional Integration，and Political Rivalry among ASEAN，China and Japan，”Asian Perspective，Vol.34，No.3，2010，p.42.2005年，日本与柬、老、缅、越四国举行了首次经济部长会议，并承诺出资30亿美元支持这四国的基础设施建设。 宋效峰：《湄公河次区域的地缘政治经济博弈与中国对策》，载《世界经济与政治论坛》2013年第5期，第40页。2006年11月30日，日本前首相麻生太郎发表讲演，提出“自由与繁荣之弧”，湄公河次区域便是其中一环。2007年，《日本—湄公河地区伙伴关系计划》出台，日本决定加强对湄公河地区的援助，并试图培育共同的价值观并输出其发展模式。2008年，“日本—湄公河次区域国家外长会议”正式启动，日本明确提出援助该区域的“东西走廊”建设，并将2009年定为“日本—湄公交流年”。 钱中兵：《日本与湄公河地区五国举行首脑会议》，新华网，2009年11月6日，http：//news.xinhuanet.com/world/2009-11/06/content_12402467.htm，访问日期：2015年4月7日。2009年，首届日本—湄公河国家峰会在东京举行，会议发表了《东京宣言》，还提出了“绿色湄公河”的概念。2012年4月，第四届日本与湄公河流域国家首脑会议举行，通过了《日本—湄公河合作2012年东京战略》，提出了57个援助项目提案及为期3年的6000亿日元的政府开发援助， 徐鹏：《日本向湄公河国家提供74亿美元援助》，新华网，2012年4月21日，http：//news.xinhuanet.com/world/2012-04/21/c_111820643.htm，访问日期：2015年4月17日。同时还免除了缅甸拖欠的债务。通过多种双边合作方式以及多边合作的渠道，日本在大湄公河次区域五国具体实施了100多个援助项目，已成为柬、老、缅、越四国最大的援助国， 赵姝岚：《日本对大湄公河次区域（GMS）五国援助述评》，载《东南亚纵横》2012年第12期，第15页。对于长期处于贫困状态的四国来说，日本的持续援助很有吸引力。日本的这些外交行动获得了湄公河次区域上述国家的好评，在日本谋求成为联合国安理会常任理事国问题上，这些国家都表示支持。 同时，由于亚洲开发银行是由日本倡议建立，且日本掌握其支配权，而大湄公河次区域合作这一机制是由亚洲开发银行发起的，所以日本积极利用其优势来影响这一小多边机制，并进而扩大在此地区的影响力。在中国与湄公河次区域国家合作日益加强，以及美国亚太“再平衡”战略下，日本必不甘落后，肯定会积极影响这些小多边安全机制的运作。
③ 印度不断推进在大湄公河次区域的“东向政策”
从20世纪90年代开始，印度开始推行“东向政策”，积极参与东亚及亚太事务，加强与东南亚地区国家的合作。印度通过与东盟建立“10+1”合作机制，同时在与东盟合作的框架内，积极发展与缅、越、泰等湄公河次区域国家的关系，增强在这一地区的影响力，进而完善其东向政策。
依托周边的区域性组织，是印度实施对东盟国家影响的一大战略。在印度这一战略中，较早的依托平台是环孟加拉湾多领域经济技术合作组织，其是一个区域性合作组织，成员包括南亚的印度、孟加拉、斯里兰卡、不丹和尼泊尔，以及湄公河次区域国家缅甸和泰国，这一组织不仅涉及经济领域的合作，在打击恐怖主义和跨国犯罪方面也有密切合作。2000年11月10日成立的“湄公河—恒河合作倡议”是另一个相关的合作机制，由印度和缅、泰、柬、老、越五国共同创立，主要进行旅游、文化、交通和教育等方面的合作，但由于其是一个松散的且没有常设秘书处和定期定址召开部长会议的跨区域非正式合作组织， 邓蓝：《湄公河—恒河合作倡议：十年发展与前景展望》，载《东南亚南亚研究》2010年第4期，第70页。这一机制并没有获得很好的实际效果。而由印度2005年发起的“湄公河发展论坛：促进印度—湄公河经济合作”会议针对性则比较强。 宋效峰：《湄公河次区域的地缘政治经济博弈与中国对策》，载《世界经济与政治论坛》2013年第5期，第42页。2013年，印度开始积极谋划推动建设印度—湄公河区域经济走廊，其是印度东向战略的重要组成部分，旨在打造包含陆地和海运的综合连接网络。《印度谋划建设印度—湄公河区域经济走廊》，中华人民共和国驻印度共和国大使馆经济商务参赞处，2013年11月18日，http：//in.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201311/20131100394032.shtml，访问日期：2015年7月17日。
通过积极的湄公河次区域政策，印度在这一地区的影响力确实有所加强，但还不够明显，不过其作为大湄公河次区域小多边安全机制的一个影响因素是不可忽视的。
此外，澳大利亚、俄罗斯、韩国及欧盟等对大湄公河次区域事务也都进行了战略性参与，以提升其在这一地区的影响力。随着区域外大国对大湄公河次区域国家战略投入的不断增多，涌现出更多的合作机制，进而导致“机制拥堵”的局面， 毕世鸿：《机制拥堵还是大国协调—区域外大国与湄公河地区开发合作》，载《国际安全研究》2013年第2期，第59页。使大湄公河地区的开发合作更具复杂性，从而影响中国与大湄公河次区域国家小多边安全机制的构建。
（2） 非政府组织的影响
在湄公河流域的跨国水资源合作以及环境保护方面，一些大湄公河次区域的环保非政府组织和国际上的环保非政府组织所产生的影响也不可小觑。
大湄公河次区域的环保非政府组织对流域的生态问题关注较多，同时一些环保非政府组织还积极介入次区域的小多边合作机制，如湄公河委员会就遭到多个环保非政府组织的质疑，认为其在湄公河干流大坝中所扮演的角色不明确，湄公河委员会随后开始积极作为。 杨朝晖：《非政府组织在大湄公河次区域环境治理中的影响研究》，云南大学硕士研究生学术论文，2010年6月，第31—47页。但是也有一些环保非政府组织别有用心地制造“中国水坝威胁论”，反对中国在湄公河上游修建大坝，并把湄公河流域出现的自然灾害问题全部归咎于中国，阻碍了中国与湄公河下游国家的水资源合作，不利于湄公河的有效开发利用。
在湄公河次区域生物多样性保护中，国际环境非政府组织如世界自然保护联盟（IUCN）、世界自然基金会（WWF）、国际野生生物保护学会（WCS）及全球环境研究所（GEI）等发挥了重要作用，它们通过提供人力、物力和财力参与湄公河次区域的生物多样性保护走廊项目。但由于这些国际环境非政府组织多由西方国家主导建立，受西方国家价值观及利益的影响较深，有的甚至沦为西方国家利用的工具。 刘昌明、段艳文：《论国际环境非政府组织（NGO）在大湄公河次区域经济合作（GMS）生物多样性保护中的作用》，载《东南亚纵横》2011年第9期，第55—57页。而对于中国在湄公河上游修水坝这个问题，一些国际环境非政府组织由于受美国、日本等政府或民间资金的支持，直接对中国进行批评。
三、 中国与东盟间小多边安全机制公共产品供给的改进路径
中国与东盟小多边安全机制内公共产品的提供存在诸多障碍，因此，为实现地区公共产品的正常提供，需要采取一些改进措施。
（一） 进一步发挥中国在小多边安全机制内的积极作用
湄公河流域拥有丰富的资源，具有重要的开发价值，且其交通对中国十分重要，大湄公河次区域国家之间的合作也是中国西部大开发战略的一部分。由于美、日、印等区域外大国增加了在此区域的战略投入，中国也需要积极提升战略投入度，发挥一个负责任大国的主导作用。
首先，中国要努力提升自身实力。只有增强各方面实力，中国才有能力应对区域外大国介入所带来的挑战，才能增强在湄公河地区的影响力，提高地区公共产品的供给能力，进而促进小多边安全机制的建设。同时，中国要勇于承担国际责任，树立负责任大国的形象，增加对大湄公河次区域其他国家的吸引力。 张青磊：《大湄公河次区域警务合作与中国的角色身份》，载《湖北警官学院学报》2013年第12期，第38页。
其次，努力消除“中国威胁论”在次区域国家的影响，增加相互信任。中国要积极倡导以互信、互利、平等、协商为核心的新安全观，坚持走和平发展的道路，面对区域性安全问题时，要有所作为；同时，在同次区域内其他国家的合作中，要尊重他国利益，以亲诚惠容的周边外交理念，同周边国家共同打造命运共同体，培养地区认同感，增进互信。 最后，在水资源合作上，中国要处理好与湄公河委员会的关系，建立共同开发和利用澜沧江—湄公河流域水资源的信任机制。针对湄公河下游国家对中国在上游建水坝的忧虑，中国已经积极采取了一些措施。2002年4月，中国开始为湄公河委员会提供汛期时的每日水位数据；2007年以来，为进行洪水预报，中国向湄公河委员会提供了24小时水位和12小时降雨数据，同时湄公河委员会秘书处向中国提供每月水流量数据。中国还需要增强水合作项目中有关企业的社会责任感，借助国际上具有权威性的水利、环境等的评估机构来对湄公河流域的水利设施及其他方面的水利合作进行评估，以提升湄公河流域国家间的信任水平。
另外，随着“一带一路”战略的提出和实施，中国与东盟小多边安全机制建设可以依托这一平台，进一步完善中国与东盟已建立的小多边安全机制并促使更多小多边安全机制的建立。
（二） 提高供给意愿和能力
地区公共产品的提供旨在通过机制内各成员国的集体行动来共同解决地区内的跨国公共问题，因此，为保证公共产品的供给，同时避免机制内成员国的“搭便车”行为，提高成员国的供给意愿和能力十分必要。
功能性合作的扩展和加强有助于构建中国与东盟国家的身份认同，形成相互依赖感，进而规避“搭便车”的思想和行为，提高中国与东盟间小多边安全机制内成员国的供给意愿。 Lee McGowan， “Theorising European Integration：revisiting neo-functionalism and testing its suitability for explaining the development of EC competition policy？” European Integration Online Papers，2007，Vol.11，No.3，pp.5-7.中国与东盟国家间的区域合作具有新功能主义的特征，经济上中国—东盟自由贸易区的建立和发展，文化上东南亚国家普遍受儒家思想的影响，再加上中国与东盟所建立的“10+1”合作机制，有利于中国与东盟国家安全合作的加强，但这种外溢的扩展还很有限，白云真、贾启辰：《新功能主义视域下的东亚区域治理》，载《太平洋学报》2013年第2期，第40页。仍主要处于以经济合作为主的“低级政治”阶段，区域共同意识有待强化。这影响了地区公共产品的供给意愿。
就中国与东盟小多边安全机制内的成员国来说，供给能力不均。如缅甸、老挝和柬埔寨，纵然有供给意愿，但其经济水平低下，人民生活贫困，供给公共产品的能力比较低。而且，只要贫困问题一直存在，非传统安全的威胁就很难铲除。 刘瑞、金新：《大湄公河次区域非传统安全治理探析》，载《东南亚南亚研究》2013年第2期，第45页。因此，解决这些国家的贫困问题，发展其经济十分必要。经济是进行安全合作的动力。作为大湄公河次区域内的一个经济大国，中国应发挥优势，对大湄公河次区域的其他国家在经济发展方面予以必要支持和援助，并鼓励和引导这些国家努力发挥自身优势，制定正确的经济发展政策，摆脱贫困。
另外，一个完善的小多边安全机制也是提供公共产品的关键。在小多边安全机制内应多举行一些有针对性的会议或论坛，以明确对公共产品的需求；建立相关的监督机制，以使机制内各项目得到有效执行；以国家之间的双边合作来促进小多边合作，双边合作与小多边合作并不是对立的，明确而有效的双边合作有利于小多边合作的进行。
（三） 提升公共产品的标准并扩展其种类
中国与东盟小多边安全机制主要是围绕澜沧江—湄公河建立的，且多属于非传统安全领域的合作机制，真正属于传统安全领域的合作机制十分缺乏，而且整体的公共产品供给标准不高，种类不多。
为实现和平解决南中国海问题，共同开发南中国海资源，中国、菲律宾和越南的三家石油公司于2005年3月14日在马尼拉签署了《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》，通过这一协议，中、越、菲三边合作机制得以确立，但这一协议三年期限到期后并没有续约，而且由于菲律宾国内的法律障碍以及越南的消极态度，三国在共同开发上并没有实质性行动。因此，面对南中国海争端愈演愈烈的形势，为实现南中国海资源的和平开发与利用，除了在《南海各方行为宣言》的框架下合作外，南中国海主权声索国有必要建立一个有针对性的小多边安全机制。
大湄公河次区域内国家所建立的小多边安全机制提供公共产品的标准有待提高。如中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制，虽短期内可以保障湄公河航运的安全，维护湄公河流域的社会治安秩序，但从长期看，仍需改进其机制建设，可以将这一机制升级为更具长效性、稳定性且互信互惠的大湄公河次区域联合执法区。 王君祥：《关于建立大湄公河次区域联合执法区的设想》，载《刑法论丛》2012年第3期，第393—398页。
此外，中国与东盟小多边安全机制内公共产品的提供集中在非传统安全领域，主要围绕走私贩毒、水资源开发利用、生态环境等方面，在金融安全、恐怖主义、武器扩散、疾病蔓延等方面并没有专门的有针对性的小多边安全机制。已建立的小多边安全机制又大多并非仅仅围绕一个方面，而是覆盖范围比较广，虽然可以提供多个方面的公共产品，但每个方面都可能并不充足。
还有一点，小多边安全机制并不是孤立的，也需要增强其与区域性组织及区域外大国的合作。既然是中国东盟小多边安全机制，所以加强与东盟的合作十分必要，
同时也需要重视与东盟地区论坛、东亚峰会等亚太地区组织甚至一些国际性政府与非政府间组织的交流与合作。由于美、日、印等区域外大国在此一区域的影响力越来越大，且一些小多边安全机制的运行资金多来自于西方国家的援助，所以有必要与这些国家进行合作，充分利用其提供的人力、物力、财力资源。但与此同时，也不可过于依赖域外大国，以免成为他国实现自身利益的工具，使小多边安全机制也失去其存在意义。对中国来说，在加大对该区域战略投入力度的同时，也要增大对域外大国外交关系的经营力度。 四、 结 论
在中国与东盟国家的合作中，地区公共产品的提供可以弥补全球公共产品或国际公共产品的不足，并且可以满足地区内的个性需求。中国与东盟小多边安全机制在传统与非传统安全领域提供了多方面的地区公共产品，有利于满足地区内国家的发展需求，但这些小多边安全机制对地区公共产品的提供仍面临诸多问题。中国作为全球综合国力第二大国家，有能力进行地区公共产品的提供，理应在中国与东盟小多边安全机制内发挥主导国作用，但仅靠中国一国之力是无法满足需求的，机制内其他国家也需要提高供给意愿和能力，同时提升地区公共产品的标准，扩展其种类，使地区公共产品的提供多样化。总体来说，中国与东盟小多边安全机制虽取得不小成就，但仍存在很多不完善的地方，围绕传统安全问题，尤其是南中国海问题的小多边安全机制有待建立。同时，非传统安全领域的小多边安全机制也亟待健全。
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（责任编辑：崔建树）
关键词 小多边安全机制 公共产品 供给障碍 改进路径
近些年来，在东南亚国家联盟（Association of Southeast Asian Nations，ASEAN）、东盟地区论坛（ASEAN Regional Forum，ARF）、东亚峰会（East Asia Summit，EAS）等多边合作机制的框架下，中国与东盟国家在政治、经济、文化、安全等方面开展了多方位的交流与合作，建立了多种“大多边”以及双边的安全合作机制；与此同时，也涌现出多个小多边安全机制。
中国与东盟所建立的小多边安全机制主要是指中国与东盟两个以上成员国间围绕传统与非传统安全问题所进行的合作， 郑先武：《中国—东盟安全合作的综合化》，载《现代国际关系》2012年第3期，第49页。而这些小多边安全机制的建立多是以澜沧江—湄公河流域的安全合作与开发为中心。围绕大湄公河次区域 大湄公河次区域国家主要包括柬埔寨、中国、老挝、缅甸、泰国和越南六国。“Greater Mekong Subregion”，Asian Development Bank， http：//www.adb.org/countries/gms/main，访问日期：2015年3月10日。（Great Mekong Subregion，GMS）建立的小多边安全机制主要有：由亚洲开发银行于1992年牵头建立的大湄公河次区域合作机制；1993年形成的中、老、缅、泰“黄金四角”地区经济开发合作，又称为“黄金四角计划”；1995年成立的新湄公河委员会（Mekong River Commission，MRC）；中国、缅甸、老挝、泰国和联合国禁毒署于1993年共同签署的禁毒谅解备忘录（柬埔寨、越南1995年加入这一禁毒合作机制）；2011年10月31日，中、老、缅、泰四国建立的中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制。
一、 中国与东盟小多边安全机制内公共产品的供给
（一） 公共产品概念的厘定
公共产品（public goods）是相对于私人产品（private goods）而言的，私人产品通常在市场上进行交易，买家和卖家通过价格机制，如果他们对价格达成一致，则这种物品或者服务的所有权就可以被转移，因此，私人产品是排他性的，它们已经明确了拥有者，且它们趋向于竞争性。 Inge Kaul，“What is a public good？”June， 2000， http：//mondediplo.com/2000/06/15publicgood，访问日期：2015年3月13日。而公共产品具有相反的特性，公共产品是非排他性的，即一旦物品或者服务被提供，每个个体都可以享用，就是未付费者也不会被排除在外；同时也是非竞争性的，即某种物品被一个人或者国家消费时，并不影响其他个体对其的消费。 Hensengerth Oliver，“Transboundary River Cooperation and the Regional Public Good：The Case of the Mekong River，”Contemporary Southeast Asia， Vol.31，No.2，2009，pp.326–327.
全球公共产品（Global Public Goods）的惠及范围跨越边界、代际和人类群体，从而形成一部分国际公共产品（International Public Goods），而国际公共产品内又包括地区公共产品（Regional Public Goods）。当公共产品存在于一个特定的地理区域内时，它们可以被视为是地区公共产品，其有利于地区的和平、稳定与发展。地区公共产品主要是靠地区主导国家、对外援助、国际金融机构和地区性的合作机制等提供。 王健：《上海合作组织发展进程研究——地区公共产品的视角》，上海社会科学院研究生学位论文，2012年4月，第40—42页。而中国与东盟小多边安全机制是在中国与东盟尤其是大湄公河次区域这一范围内建立的，从某种程度上说，这些小多边安全机制属于地区公共产品，同时其也提供地区公共产品。
（二） 中国与东盟小多边安全机制提供的地区公共产品
自1992年大湄公河次区域经济合作机制建立以来，中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南六国开展了多领域的合作，提供了能源资源、生态环境、禁毒、反恐等非传统安全方面的公共产品，尤其是在水电能源以及生态环境方面，六国还分别建立了相应的合作机制。2005年5月，面对严峻的大湄公河次区域环境安全形势，在上海举行的首届大湄公河次区域环境部长会议上提出了“大湄公河次区域生物多样性保护走廊倡议”， 郑先武：《中国—东盟安全合作的综合化》，载《现代国际关系》2012年第3期，第50页。其是大湄公河次区域核心环境规划的一部分，旨在建立连通次区域内重要的生物多样性区域，加强生物多样性保护。 赵晓辉、杨跃萍：《大湄公河次区域六国启动生物多样性保护走廊计划》，新华网云南频道，2005年4月5日，http：//www.yn.xinhuanet.com/topic/2005-07/05/content_4576026.htm，访问日期：2015年3月31日。
根据1995年由泰、老、越、柬签署的《湄公河流域可持续发展合作协定》，新湄公河委员会得以成立，其代表了湄公河项目组织历史的第三个时期，前两个时期分别为1957至1978年的老湄公河委员会（The Mekong Committee）及1978至1995年的湄公河临委会（The Interim Mekong Committee）。 Jeffrey W. Jacobs，“The Mekong River Commission：Transboundary Water Resources Planning and Regional Security，”The Geographical Journal， Vol.168，No.4，2002，p.354.湄公河委员会旨在协调湄公河下游的水资源计划和发展，围绕水文、水电、旅游、环境和水资源开发等方面进行广泛合作。 吴世韶：《中国与东南亚国家间次区域经济合作研究》，华中师范大学博士学位论文，2011年9月，第51页。 另外，澜沧江—湄公河流经的四个主要国家——中国、老挝、缅甸、泰国——也建立了多个小多边安全机制，提供的公共产品较为丰富。中、老、缅、泰“黄金四角”地区经济开发合作，虽其主要是经济领域的合作，但在水电资源开发、生态环境保护以及禁毒等安全合作方面也取得了一些成就。为维护和保障湄公河流域的安全与稳定，中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制得以建立。作为湄公河次区域首个专门的安全合作机制，自成立以来，该机制在多个方面取得了显著成效：成功侦破“10·5”案件；定期开展联合巡逻执法行动；开展联合打击跨国犯罪；务实开展联合调研与情报交流。 王文硕：《湄公河流域执法安全合作机制建立两年成效显著》，载《人民公安报》2013年12月26日，第1版。
而在禁毒方面，1993年中国、缅甸、老挝、泰国和联合国禁毒署 联合国禁毒署于1997年和联合国预防犯罪中心合并，改称为联合国毒品和犯罪问题办公室（The United Nations Office on Drugs and Crimes，UNODC）。所建立的禁毒合作机制可以称得上是次区域禁毒合作的典范。其是世界上较早成立的次区域禁毒合作机制，而在其框架之下制定的《次区域行动计划》是世界上第一个次区域禁毒合作行动计划。 王文硕、林笛：《2014年东亚次区域禁毒谅解备忘录签约方高官会议召开》，载《人民公安报》2014年5月30日，第1版。二十多年来，在该机制下，围绕禁毒执法开展的合作，有效遏制了跨国制贩毒活动。
不可否认，这些小多边机制的建立虽然提供了多种安全方面的公共产品，惠及了大湄公河次区域国家，但其仍是不健全的，存在公共产品的供给障碍。
二、 当前中国与东盟小多边安全机制存在的公共产品供给障碍
大湄公河次区域国家所建立的小多边安全机制发展渐趋完善，在次区域中发挥的作用越来越大，也越来越受到区域内国家的重视，但仍存在一些缺陷，影响机制内公共产品的提供。
（一） 机制建设障碍
（1） 小多边安全机制的弱制度性
湄公河委员会是澜沧江—湄公河流域唯一一个跨国界河流管理的政府间组织，拥有较为完善的工作机制和组织机构，但1995年签订的协定被认为是软弱的，允许成员国按照自己的意愿对其进行解释， Louis Lebel， Po Garden， and Masao Imamura，“The Politics of Scale，Position，and Place in the Governance of Water Resources in the Mekong Region，”Ecology and Society，Vol.10，No. 2， 2005，p.18.规制权威性比较有限，协调能力不强。同时，作为一个小多边合作机制，湄公河委员会也缺乏具体的技术规范，单个的投资项目更多的是采用所在国的国内法律、规定和程序。 卢光盛：《中国加入湄公河委员会，利弊如何》，载《世界知识》2012年8月，第32页。再加上三年一次的例会，很难使湄公河的一些紧迫和突发问题得到有效解决。
而中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制，虽开创了中国与周边国家执法安全合作的新模式，但这种模式刚起步，四国开展联合巡逻的法律基础仍是临时性和过渡性的联合声明，缺乏规范的执法程序，四国还尚未达成落实联合声明中签署《湄公河流域执法安全合作协议》的一致意向，相关的制度构建仍在探索之中。 孔令杰：《中老缅泰湄公河流域联合执法的法律基础与制度建构》，载《东南亚研究》2013年第2期，第73页；包才将：《湄公河安全合作中的信任元素与中国的战略选择》，载《亚非纵横》2014年第3期，第37页。另外，通过进行预防教育、减少毒品需求、替代罂粟种植等举措，次区域禁毒合作机制虽然成效显著，但仍然面临如协约约束性不足且缺乏服从机制等规制问题。 王虎：《浅析中国—东盟禁毒合作机制建设》，载《首都师范大学学报》2010年第3期，第140—143页。
（2） 小多边安全机制内领导权问题
首先，在大湄公河次区域经济合作中，泰国、越南和中国都想掌握领导权，而这种对领导权的竞逐，可能会导致机制内各个项目的提出及执行以本国为主导，进而会使国家之间产生矛盾，使机制的协调能力下降，影响其执行效率。
其次，作为湄公河上游国家的中国，并没有成为湄公河委员会中的一员，而只是其对话国。没有中国的积极参加，湄公河委员会并不能够担起协调澜沧江—湄公河全流域环境安全合作的重任， 刘瑞、金新：《大湄公河次区域非传统安全治理探析》，载《东南亚南亚研究》2013年第2期，第44页。其项目也不可能覆盖整个湄公河流域，这也是为何有媒体和官方人士经常把中国加入湄公河委员会作为解决湄公河过度开发的一副灵丹妙药。
第三，这些小多边安全机制虽侧重点有所不同，但仍然有一些合作领域存在交叉重叠。如果没有做到很好的协调，不仅会造成人力、财力的浪费，还可能会使各国之间产生矛盾和摩擦甚至冲突，并进一步影响地区公共产品的提供。
（二） 对公共产品的需求偏好不同
在地区公共产品的供给中，各成员国的需求偏好是采取集体行动的一个重要因素。
（1） 出发点不同
湄公河流域内各国参与开发合作的出发点有所不同。中国和泰国在湄公河流域国家中综合实力比较强，两国倾向通过湄公河流域的合作来提升其国家实力，并加强与周边国家的合作；而缅甸、老挝和柬埔寨这些发展程度比较低的国家则希望通过区域内的合作，得到一些援助，以促进本国的发展。正如在中、老、缅、泰“黄金四角”地区经济开发合作中，缅甸和老挝想通过此一合作机制来加速其北部贫困落后地区的开发，但同时又担心受益不大，资源受到损失，所以他们参与合作的热情不高，进而影响湄公河流域开发合作的顺利开展。
（2） 合作意愿不同 在中老缅泰湄公河流域执法安全合作中，四国的合作意愿存在差异。中国的合作意愿最强，而缅甸和泰国的合作态度审慎、多疑。缅甸强调主权独立，坚持分段巡逻，不同意执法船进入其水域，泰国也强调根据其法律中国的执法船不能进入其水域，同时本国的执法人员也不能赴国外参与执法活动。 陈红梅：《中老缅泰湄公河流域执法安全合作的挑战》，载《东南亚研究》2014年第4期，第31页。由此，必然增加四国联合执法合作的难度。
而湄公河委员会的四个成员国对湄公河流域水资源的利用也有不同的需求和意愿。泰国36%的领土位于湄公河流域，更倾向于一种松散的合作框架，认为法规会限制其行动自由，尤其是在相关的未来引水项目上。 Osborne Milton，“River at risk：the Mekong and water politics of China and Southeast Asia，”Lowy Institute for Interntional Policy，2004，p.8. 老挝97%的领土在湄公河流域，有丰富的未开发的湄公河支流水资源从它的领土流出，这就赋予它未来利用湄公河流域水资源的中心地位， Cheong Gerard，“Bothers with Borders？Natural Resource Management in the Mekong River Basin，”in Vanishing Borders：The New International Order of the 21st Century，edited by L.Boon-Thong and T.S.Bahrin， Aldershot：Ashgate，1998，pp.222-223. 不过老挝政府更倾向于根据自己的意愿而不是遵守制度来发展湄公河支流。柬埔寨86%的领土位于湄公河流域，柬埔寨人民依赖湄公河的资源，尤其是湿地提供的鱼类资源， jendal Joakim，“Sharing the good：modes of managing water resources in the Lower Mekong River Basin，”Department of Peace and Development Research（PADRIU），Gteborg：Gteborg University，2000，p.138； Badenoch Nathan，“Transboundary Environmental Governance，”Principles and Practice in Mainland Southeast Asia，World Resources Institute，2002，p.3.相比其他国家，湄公河流域的发展方向对其国民的福利有更直接的影响，这就使柬埔寨更渴望看到严格的制度。大约20%的越南领土位于湄公河流域，南部三角洲是最大、最重要的区域，该区域的产值占越南国内生产总值的27%， Minh Le Quang， “Environmental Governance：A Mekong Delta Case Study with Downstream Perspectives，”World Resources Institute，January 1，2001，p.1.对越南至关重要，因此越南希望看到一部严厉的湄公河水流动态法规，非常重视湄公河委员会所发挥的作用。
（3） 利益分歧
在大湄公河次区域，各国因安全威胁程度不同，对合作中的成本投入与产出、个体利益与公共利益、眼前利益与长远利益，有各自的考虑，基本上遵循本国利益最大化原则。 杨焰婵：《中老缅泰湄公河安全合作形势探析》，载《云南警官学院学报》2013年第5期，第31页。如中老缅泰四国进行的湄公河联合巡航、为开发湄公河流域的水电资源而进行的大坝建设、在禁毒合作机制下所开展的缉毒执法行动等都需要大量资金的投入，而像缅甸、老挝这样的贫困国家，很难承担起这种财政负担，出于对经济利益的考虑，机制合作变得困难。
（三） 在共同支付公共产品成本方面存在信任问题
（1） 大湄公河次区域内政治经济差异促使信任危机
在小多边机制内公共产品的提供必需要以足够的信任为基础。首先，在大湄公河次区域内，各国经济发展程度不同，中国和泰国发展层次最高，越南居于中等，而缅甸、柬埔寨和老挝发展层次最低。随着中国经济的迅速增长，中国与湄公河次区域其他国家之间的权力愈加不对称，再加上西方国家一直鼓吹“中国威胁论”，更加剧了湄公河下游国家对中国的担心，从而出现信任危机。
其次，合作的制度成本巨大。中、老、越是社会主义国家，泰国和柬埔寨实行的是君主立宪制，缅甸则是属于军事化政治体制。 刘瑞、金新：《大湄公河次区域非传统安全治理探析》，载《东南亚南亚研究》2013年第2期，第44页。再加上缅甸和泰国长期处于政治不稳定状态，以及不同的历史文化背景和存在的领土争端，导致了各国在政治上的信任度不够，提高了在安全合作中相互沟通的成本。
（2） 跨界水资源合作中的信任危机
大湄公河次区域其他国家在同中国进行跨界水资源合作时抱有疑虑，他们不满于中国在没有与下游国家进行充分协商的情况下在湄公河上游建造水电站的行为。尤其是2010年湄公河流域爆发旱情，部分国家就把全部原因归咎于中国，认为中国已建或者在建的水电站截断流水造成了河水干涸。同时他们还认为中国在湄公河建梯级水坝很可能会对河流以及自然资源造成极大的威胁，并会影响湄公河流域民众的利益。湄公河下游国家受媒体片面报道所产生的对中国的误解以及因国内发展需求刻意的曲解，使中国与湄公河流域其他国家在跨界水资源合作上很难达成共识。 张励：《水外交：中国与湄公河国家跨界水合作及战略布局》，载《国际关系研究》2014年第4期，第31—32页。
（3） 中老缅泰安全合作机制下的信任危机 在中老缅泰湄公河安全合作中，尽管四国已经成功开展了多次联合执法行动，且也签署了多种安全合作协议，但一些国家仍存有戒心。因为湄公河安全合作本质上是高级政治领域中的政府间安全合作，且在集体的安全合作中，小国总是担心大国利用安全机制而使其主权受损，因而对大国心存疑虑，因此，在四国安全合作机制中，集体行动存在难以避免的悖论。
（四） 其他复杂因素
冷战结束之后，东南亚在亚太地缘政治格局中的地位越来越重要，而大湄公河次区域以其重要的地缘政治和经济地位成为区域外大国进行博弈之地，同时一些非政府组织也逐渐增加对这一区域的影响力。
（1） 区域外大国的介入
近年来，美国、日本、印度等区域外力量纷纷涌入大湄公河次区域，积极地介入湄公河流域的开发，增加对此区域的战略投入。
① 美国“重返”大湄公河次区域
为遏制美国所认为的“潜在威胁”，在其亚太“再平衡”战略下，美国采取了一系列外交行动，使大湄公河次区域成为其亚太战略的重要“侧翼”。2009年7月，美国国务卿希拉里在参加东盟地区论坛期间，与东盟签署了《东南亚友好条约》，拉开了美国重返亚太战略的序幕，同时还与柬、泰、老、越召开了首届“美国—湄公河下游国家部长会议”，“美湄合作”会议机制由此形成。除这一机制外，美国主导的另一相关的多边机制为2011年7月启动的“湄公河下游之友”外长会议。
自奥巴马政府上台以来，美国积极加强同湄公河下游国家的双边关系。全面巩固与泰国的传统盟友关系，拉拢老挝和越南，积极接触柬埔寨和缅甸。 储召锋：《亚太战略视域下的美国—东盟关系考察》，载《国际展望》2012年第1期，第19页。其与缅甸在政治及安全上的关系已有所改善。2012年，奥马巴总统对缅甸进行访问，开启了对缅甸的新接触，并提出建立“美国与缅甸增进民主、和平和繁荣的伙伴关系”。2013年，美国国际开发署宣布了一项为期三年、总额1100万美元的计划以支持缅甸的选举和政治进程。 “USAID Will Support Elections and Political Processes in Burma.”11 March ， 2013， http：//iipdigital.usembassy.gov/st/english/article/2013/03/20130311143941.html#axzz3O5kppn1C，访问日期：2015年7月16日。同时，美国还加大对大湄公河次区域内小多边安全机制的影响。奥巴马政府的湄公河政策很重视发展与湄公河委员会的关系，美国政府高官曾多次访问湄公河委员会，着力推动湄公河委员会的工作，并就美国与湄公河委员会之间的合作进行讨论。2010年，美国密西西比河委员会同湄公河委员会签署了合作协定，建立了“姐妹河”伙伴关系，就水资源管理、洪水预报、水质、水电和食品保障等方面的问题进行合作。 Nancy L.Pontius，“U.S. Southeast Asian Nations Collaborate on Lower Mekong River，” 15 September ，2010， http：//iipdigital.usembassy.gov/st/english/article/2010/09/20100915160626frnedloh0.3903009.html#axzz3O5kppn1C，访问日期：2015年4月7日。同时，在2012年举办的第二届“湄公河下游之友”外长会议上，美国决定投入100万美元支持湄公河委员会对湄公河流域的管理与可持续发展研究。 Hillary Rodham Clinton，“Remarks at the Second Friends of the Lower Mekong Ministerial，” 13 July ，2012， http：//www.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2012/07/194957.htm，访问日期：2015年4月10日。
而在中老缅泰安全合作中，美国这一外部因素也不容忽视。自2002年起，美国曾多次要求与缅甸、老挝、泰国、柬埔寨等国家共同成立“湄公河安全组织”，但却一直没有得到这些国家的响应。 陈红梅：《中老缅泰湄公河流域执法安全合作的挑战》，载《东南亚研究》2014年第4期，第32页。但随着美国与湄公河下游国家政治、军事关系的改善，及其与中国在此地区的博弈必将会对中老缅泰安全合作机制产生重大影响。
此外，在湄公河主流建造新水坝这个问题上，美国多方破坏，散布水坝的建造会使环境恶化、粮食保障受到挑战等言论，以削弱中国在湄公河流域水资源安全合作方面的影响力。
② 日本扩大在大湄公河次区域的影响力
冷战结束之后，日本就高度重视建立同东南亚国家的传统关系，开始积极介入大湄公河次区域。目前，日本已成为湄公河次区域最大的援助国和投资国，湄公河次区域也成为其外交布局的新着力点。
日本的湄公河政策主要是将正式机构、金融资源和规范的思想相结合，通过同大湄公河次区域国家建立直接的政治联系来平衡中国在这一区域日益增长的影响力。 Yoshimatsu and Hidetaka， “The Mekong Region，Regional Integration，and Political Rivalry among ASEAN，China and Japan，”Asian Perspective，Vol.34，No.3，2010，p.42.2005年，日本与柬、老、缅、越四国举行了首次经济部长会议，并承诺出资30亿美元支持这四国的基础设施建设。 宋效峰：《湄公河次区域的地缘政治经济博弈与中国对策》，载《世界经济与政治论坛》2013年第5期，第40页。2006年11月30日，日本前首相麻生太郎发表讲演，提出“自由与繁荣之弧”，湄公河次区域便是其中一环。2007年，《日本—湄公河地区伙伴关系计划》出台，日本决定加强对湄公河地区的援助，并试图培育共同的价值观并输出其发展模式。2008年，“日本—湄公河次区域国家外长会议”正式启动，日本明确提出援助该区域的“东西走廊”建设，并将2009年定为“日本—湄公交流年”。 钱中兵：《日本与湄公河地区五国举行首脑会议》，新华网，2009年11月6日，http：//news.xinhuanet.com/world/2009-11/06/content_12402467.htm，访问日期：2015年4月7日。2009年，首届日本—湄公河国家峰会在东京举行，会议发表了《东京宣言》，还提出了“绿色湄公河”的概念。2012年4月，第四届日本与湄公河流域国家首脑会议举行，通过了《日本—湄公河合作2012年东京战略》，提出了57个援助项目提案及为期3年的6000亿日元的政府开发援助， 徐鹏：《日本向湄公河国家提供74亿美元援助》，新华网，2012年4月21日，http：//news.xinhuanet.com/world/2012-04/21/c_111820643.htm，访问日期：2015年4月17日。同时还免除了缅甸拖欠的债务。通过多种双边合作方式以及多边合作的渠道，日本在大湄公河次区域五国具体实施了100多个援助项目，已成为柬、老、缅、越四国最大的援助国， 赵姝岚：《日本对大湄公河次区域（GMS）五国援助述评》，载《东南亚纵横》2012年第12期，第15页。对于长期处于贫困状态的四国来说，日本的持续援助很有吸引力。日本的这些外交行动获得了湄公河次区域上述国家的好评，在日本谋求成为联合国安理会常任理事国问题上，这些国家都表示支持。 同时，由于亚洲开发银行是由日本倡议建立，且日本掌握其支配权，而大湄公河次区域合作这一机制是由亚洲开发银行发起的，所以日本积极利用其优势来影响这一小多边机制，并进而扩大在此地区的影响力。在中国与湄公河次区域国家合作日益加强，以及美国亚太“再平衡”战略下，日本必不甘落后，肯定会积极影响这些小多边安全机制的运作。
③ 印度不断推进在大湄公河次区域的“东向政策”
从20世纪90年代开始，印度开始推行“东向政策”，积极参与东亚及亚太事务，加强与东南亚地区国家的合作。印度通过与东盟建立“10+1”合作机制，同时在与东盟合作的框架内，积极发展与缅、越、泰等湄公河次区域国家的关系，增强在这一地区的影响力，进而完善其东向政策。
依托周边的区域性组织，是印度实施对东盟国家影响的一大战略。在印度这一战略中，较早的依托平台是环孟加拉湾多领域经济技术合作组织，其是一个区域性合作组织，成员包括南亚的印度、孟加拉、斯里兰卡、不丹和尼泊尔，以及湄公河次区域国家缅甸和泰国，这一组织不仅涉及经济领域的合作，在打击恐怖主义和跨国犯罪方面也有密切合作。2000年11月10日成立的“湄公河—恒河合作倡议”是另一个相关的合作机制，由印度和缅、泰、柬、老、越五国共同创立，主要进行旅游、文化、交通和教育等方面的合作，但由于其是一个松散的且没有常设秘书处和定期定址召开部长会议的跨区域非正式合作组织， 邓蓝：《湄公河—恒河合作倡议：十年发展与前景展望》，载《东南亚南亚研究》2010年第4期，第70页。这一机制并没有获得很好的实际效果。而由印度2005年发起的“湄公河发展论坛：促进印度—湄公河经济合作”会议针对性则比较强。 宋效峰：《湄公河次区域的地缘政治经济博弈与中国对策》，载《世界经济与政治论坛》2013年第5期，第42页。2013年，印度开始积极谋划推动建设印度—湄公河区域经济走廊，其是印度东向战略的重要组成部分，旨在打造包含陆地和海运的综合连接网络。《印度谋划建设印度—湄公河区域经济走廊》，中华人民共和国驻印度共和国大使馆经济商务参赞处，2013年11月18日，http：//in.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201311/20131100394032.shtml，访问日期：2015年7月17日。
通过积极的湄公河次区域政策，印度在这一地区的影响力确实有所加强，但还不够明显，不过其作为大湄公河次区域小多边安全机制的一个影响因素是不可忽视的。
此外，澳大利亚、俄罗斯、韩国及欧盟等对大湄公河次区域事务也都进行了战略性参与，以提升其在这一地区的影响力。随着区域外大国对大湄公河次区域国家战略投入的不断增多，涌现出更多的合作机制，进而导致“机制拥堵”的局面， 毕世鸿：《机制拥堵还是大国协调—区域外大国与湄公河地区开发合作》，载《国际安全研究》2013年第2期，第59页。使大湄公河地区的开发合作更具复杂性，从而影响中国与大湄公河次区域国家小多边安全机制的构建。
（2） 非政府组织的影响
在湄公河流域的跨国水资源合作以及环境保护方面，一些大湄公河次区域的环保非政府组织和国际上的环保非政府组织所产生的影响也不可小觑。
大湄公河次区域的环保非政府组织对流域的生态问题关注较多，同时一些环保非政府组织还积极介入次区域的小多边合作机制，如湄公河委员会就遭到多个环保非政府组织的质疑，认为其在湄公河干流大坝中所扮演的角色不明确，湄公河委员会随后开始积极作为。 杨朝晖：《非政府组织在大湄公河次区域环境治理中的影响研究》，云南大学硕士研究生学术论文，2010年6月，第31—47页。但是也有一些环保非政府组织别有用心地制造“中国水坝威胁论”，反对中国在湄公河上游修建大坝，并把湄公河流域出现的自然灾害问题全部归咎于中国，阻碍了中国与湄公河下游国家的水资源合作，不利于湄公河的有效开发利用。
在湄公河次区域生物多样性保护中，国际环境非政府组织如世界自然保护联盟（IUCN）、世界自然基金会（WWF）、国际野生生物保护学会（WCS）及全球环境研究所（GEI）等发挥了重要作用，它们通过提供人力、物力和财力参与湄公河次区域的生物多样性保护走廊项目。但由于这些国际环境非政府组织多由西方国家主导建立，受西方国家价值观及利益的影响较深，有的甚至沦为西方国家利用的工具。 刘昌明、段艳文：《论国际环境非政府组织（NGO）在大湄公河次区域经济合作（GMS）生物多样性保护中的作用》，载《东南亚纵横》2011年第9期，第55—57页。而对于中国在湄公河上游修水坝这个问题，一些国际环境非政府组织由于受美国、日本等政府或民间资金的支持，直接对中国进行批评。
三、 中国与东盟间小多边安全机制公共产品供给的改进路径
中国与东盟小多边安全机制内公共产品的提供存在诸多障碍，因此，为实现地区公共产品的正常提供，需要采取一些改进措施。
（一） 进一步发挥中国在小多边安全机制内的积极作用
湄公河流域拥有丰富的资源，具有重要的开发价值，且其交通对中国十分重要，大湄公河次区域国家之间的合作也是中国西部大开发战略的一部分。由于美、日、印等区域外大国增加了在此区域的战略投入，中国也需要积极提升战略投入度，发挥一个负责任大国的主导作用。
首先，中国要努力提升自身实力。只有增强各方面实力，中国才有能力应对区域外大国介入所带来的挑战，才能增强在湄公河地区的影响力，提高地区公共产品的供给能力，进而促进小多边安全机制的建设。同时，中国要勇于承担国际责任，树立负责任大国的形象，增加对大湄公河次区域其他国家的吸引力。 张青磊：《大湄公河次区域警务合作与中国的角色身份》，载《湖北警官学院学报》2013年第12期，第38页。
其次，努力消除“中国威胁论”在次区域国家的影响，增加相互信任。中国要积极倡导以互信、互利、平等、协商为核心的新安全观，坚持走和平发展的道路，面对区域性安全问题时，要有所作为；同时，在同次区域内其他国家的合作中，要尊重他国利益，以亲诚惠容的周边外交理念，同周边国家共同打造命运共同体，培养地区认同感，增进互信。 最后，在水资源合作上，中国要处理好与湄公河委员会的关系，建立共同开发和利用澜沧江—湄公河流域水资源的信任机制。针对湄公河下游国家对中国在上游建水坝的忧虑，中国已经积极采取了一些措施。2002年4月，中国开始为湄公河委员会提供汛期时的每日水位数据；2007年以来，为进行洪水预报，中国向湄公河委员会提供了24小时水位和12小时降雨数据，同时湄公河委员会秘书处向中国提供每月水流量数据。中国还需要增强水合作项目中有关企业的社会责任感，借助国际上具有权威性的水利、环境等的评估机构来对湄公河流域的水利设施及其他方面的水利合作进行评估，以提升湄公河流域国家间的信任水平。
另外，随着“一带一路”战略的提出和实施，中国与东盟小多边安全机制建设可以依托这一平台，进一步完善中国与东盟已建立的小多边安全机制并促使更多小多边安全机制的建立。
（二） 提高供给意愿和能力
地区公共产品的提供旨在通过机制内各成员国的集体行动来共同解决地区内的跨国公共问题，因此，为保证公共产品的供给，同时避免机制内成员国的“搭便车”行为，提高成员国的供给意愿和能力十分必要。
功能性合作的扩展和加强有助于构建中国与东盟国家的身份认同，形成相互依赖感，进而规避“搭便车”的思想和行为，提高中国与东盟间小多边安全机制内成员国的供给意愿。 Lee McGowan， “Theorising European Integration：revisiting neo-functionalism and testing its suitability for explaining the development of EC competition policy？” European Integration Online Papers，2007，Vol.11，No.3，pp.5-7.中国与东盟国家间的区域合作具有新功能主义的特征，经济上中国—东盟自由贸易区的建立和发展，文化上东南亚国家普遍受儒家思想的影响，再加上中国与东盟所建立的“10+1”合作机制，有利于中国与东盟国家安全合作的加强，但这种外溢的扩展还很有限，白云真、贾启辰：《新功能主义视域下的东亚区域治理》，载《太平洋学报》2013年第2期，第40页。仍主要处于以经济合作为主的“低级政治”阶段，区域共同意识有待强化。这影响了地区公共产品的供给意愿。
就中国与东盟小多边安全机制内的成员国来说，供给能力不均。如缅甸、老挝和柬埔寨，纵然有供给意愿，但其经济水平低下，人民生活贫困，供给公共产品的能力比较低。而且，只要贫困问题一直存在，非传统安全的威胁就很难铲除。 刘瑞、金新：《大湄公河次区域非传统安全治理探析》，载《东南亚南亚研究》2013年第2期，第45页。因此，解决这些国家的贫困问题，发展其经济十分必要。经济是进行安全合作的动力。作为大湄公河次区域内的一个经济大国，中国应发挥优势，对大湄公河次区域的其他国家在经济发展方面予以必要支持和援助，并鼓励和引导这些国家努力发挥自身优势，制定正确的经济发展政策，摆脱贫困。
另外，一个完善的小多边安全机制也是提供公共产品的关键。在小多边安全机制内应多举行一些有针对性的会议或论坛，以明确对公共产品的需求；建立相关的监督机制，以使机制内各项目得到有效执行；以国家之间的双边合作来促进小多边合作，双边合作与小多边合作并不是对立的，明确而有效的双边合作有利于小多边合作的进行。
（三） 提升公共产品的标准并扩展其种类
中国与东盟小多边安全机制主要是围绕澜沧江—湄公河建立的，且多属于非传统安全领域的合作机制，真正属于传统安全领域的合作机制十分缺乏，而且整体的公共产品供给标准不高，种类不多。
为实现和平解决南中国海问题，共同开发南中国海资源，中国、菲律宾和越南的三家石油公司于2005年3月14日在马尼拉签署了《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》，通过这一协议，中、越、菲三边合作机制得以确立，但这一协议三年期限到期后并没有续约，而且由于菲律宾国内的法律障碍以及越南的消极态度，三国在共同开发上并没有实质性行动。因此，面对南中国海争端愈演愈烈的形势，为实现南中国海资源的和平开发与利用，除了在《南海各方行为宣言》的框架下合作外，南中国海主权声索国有必要建立一个有针对性的小多边安全机制。
大湄公河次区域内国家所建立的小多边安全机制提供公共产品的标准有待提高。如中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制，虽短期内可以保障湄公河航运的安全，维护湄公河流域的社会治安秩序，但从长期看，仍需改进其机制建设，可以将这一机制升级为更具长效性、稳定性且互信互惠的大湄公河次区域联合执法区。 王君祥：《关于建立大湄公河次区域联合执法区的设想》，载《刑法论丛》2012年第3期，第393—398页。
此外，中国与东盟小多边安全机制内公共产品的提供集中在非传统安全领域，主要围绕走私贩毒、水资源开发利用、生态环境等方面，在金融安全、恐怖主义、武器扩散、疾病蔓延等方面并没有专门的有针对性的小多边安全机制。已建立的小多边安全机制又大多并非仅仅围绕一个方面，而是覆盖范围比较广，虽然可以提供多个方面的公共产品，但每个方面都可能并不充足。
还有一点，小多边安全机制并不是孤立的，也需要增强其与区域性组织及区域外大国的合作。既然是中国东盟小多边安全机制，所以加强与东盟的合作十分必要，
同时也需要重视与东盟地区论坛、东亚峰会等亚太地区组织甚至一些国际性政府与非政府间组织的交流与合作。由于美、日、印等区域外大国在此一区域的影响力越来越大，且一些小多边安全机制的运行资金多来自于西方国家的援助，所以有必要与这些国家进行合作，充分利用其提供的人力、物力、财力资源。但与此同时，也不可过于依赖域外大国，以免成为他国实现自身利益的工具，使小多边安全机制也失去其存在意义。对中国来说，在加大对该区域战略投入力度的同时，也要增大对域外大国外交关系的经营力度。 四、 结 论
在中国与东盟国家的合作中，地区公共产品的提供可以弥补全球公共产品或国际公共产品的不足，并且可以满足地区内的个性需求。中国与东盟小多边安全机制在传统与非传统安全领域提供了多方面的地区公共产品，有利于满足地区内国家的发展需求，但这些小多边安全机制对地区公共产品的提供仍面临诸多问题。中国作为全球综合国力第二大国家，有能力进行地区公共产品的提供，理应在中国与东盟小多边安全机制内发挥主导国作用，但仅靠中国一国之力是无法满足需求的，机制内其他国家也需要提高供给意愿和能力，同时提升地区公共产品的标准，扩展其种类，使地区公共产品的提供多样化。总体来说，中国与东盟小多边安全机制虽取得不小成就，但仍存在很多不完善的地方，围绕传统安全问题，尤其是南中国海问题的小多边安全机制有待建立。同时，非传统安全领域的小多边安全机制也亟待健全。
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（责任编辑：崔建树）