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一、政府对农产品质量安全问题实施管制的前提
(一)市场通常不能提供质量安全属性符合社会需要的农产品
一般说来，市场有动力提供质量安全的农产品。因为生产经营者需要依靠其信誉来重复出售产品。然而，市场通常不能提供质量安全属性符合社会需要的农产品，其原因在于：
第一。在农产品市场上，质量安全信息是不对称的，生产者对此具有完全信息，而消费者具有部分信息或完全无信息，在没有外力干预的市场机制作用下，消费者仅凭借搜索和观察根本无法确定农产品的质量安全水平。农产品市场的这种质量安全信息不对称状况，使得市场效率降低，不能有效分辨农产品质量安全水平的高低。
第二，我国农产品生产的基本特征是生产规模小并且分散。这一模式，使得买卖双方不能进行重复博弈。从而陷入“囚徒困境”，信用机制对生产者的激励作用丧失。
第三，农产品生产者为了个人的利益最大化，必然会利用包括法律规范在内的一切可利用空间。实践表明，人既有可能是规范遵循者，又有可能是最大化利益者，何时遵循规范，何时最大化自身利益，主要取决于法律对入的利益改变程度。在法律的框架下，经济人会不断地在最大化自身利益和遵循法律之间做出选择。我国今天的法律法规。对制假售假等行为的打击制裁不到位，力度相当有限，客观上纵容了劣质、不安全农产品的生产者。
(二)市场不能自行解决质量安全问题
如果市场能够有效解决自身存在的缺陷问题，则应该发挥市场机制的作用。在质量安全信息不对称的农产品市场。对农产品生产经营者而言，他一般不会主动提供信息。因为这种信息的提供可能对其个人而言不仅无力可图，反而会使其丧失因信息优势而可能获取的超额利益：对农产品消费者而言，自行收集信息不仅会使其承受过多的信息成本，还会存在信息能力不足的问题。所以消费者自己收集质量安全信息的行为不可能普遍成功。为了促成交易的形成。生产经营者有可能会主动提供质量安全信息。消费者也有可能主动收集这些信息，但都是以促成交易为目的，如果交易一有可能达成，农产品经营者就可能会减少甚至停止信息提供，消费者由于受制于预算的约束也可能会停止进一步的信息收集行为。
二、政府实施管制的主要依据
第一，政府具有垄断性的强制力，它可借此强制性赋予市场主体说明义务。这种强制力的存在克服了农产品生产经营者和消费者之间不能达成信息提供协议的缺陷。此外，政府还能运用强制力限定信息优势者的利益获取范围，使其因信息优势而获利的空间缩小，
第二，政府是超越市场交易主体之上的公共组织。这种公共组织对农产品质量安全信息不对称的克服有两方面的优势：其一。政府的独特地位导致其综合信息能力要强于市场主体，这使由政府提供信息成为可能：其二，与市场主体时时追求利益最大化不同，政府可以不直接追求利润，而政府税收的存在使其理应以社会利益最大化为目标。信息的无偿提供成为可能。
第三，政府具有组织优势，可以更有效地降低信息成本。政府直接提供信息的行为使社会上广大民众无须再去收集、处理信息，这种信息成本的降低是相当显著的。
第四，政府权威的存在使其提供的信息具有公信力。政府因此对其提供的信息只须承担较轻的自我证实责任，自我证实的成本也很低，公众也较乐意接受这些信息。
三、政府对农产品质量安全问题实施管制的制度安排
由于制度变迁中的正式制度安排是由国家借助垄断性权利对经济主体行为的干预，政府欲使社会逐渐地实现帕累托改进，就应有意识地进行一些制度安排。制度安排的设立就在于为了建立交易秩序并减少交易中的不确定性，降低交易成本，一定程度上遏制机会主义行为。
(一)降低市场的信息不对称程度
1，强制性赋予食品生产者说明的义务
信息不对称越严重，交易费用就越高，信息劣势者自身获取信息的可能性就越小，对信息劣势者和社会整体的危害就越大，因此也就越需要制度，需要监管。强制性赋予农产品生产经营者说明的义务，是政府有效监管的主要手段之一。生产经营者只有进行充分、准确、及时、公平的信息披露，消费者才能了解农产品的真实质量，才会有消费的安全感，才会进行消费，从而促进农产品市场的稳定。强制性赋予农产品生产经营者说明的义务，就是要把游离于价格之外的垄断性信息进行均匀分配，使价格能够反映农产品的质量安全信息，并促使质量安全农产品的供给。
2，激励无利害关系的知情者提供信息
政府由于受人力、物力、财力的限制，不可能对所有生产经营者时时刻刻进行监督，所以政府应该进行监管制度创新，让无利害关系的知情者提供信息，这样不仅能够以最低成本获得最多的信息，而且还能获得在其他制度下所不能获得的信息，从而实行更有效的监管。对农产品消费者而言，消费者处于信息劣势，消费者在进行农产品消费时，很难知道所消费的产品是否安全、卫生，是否有过多的农药残留，是否有了污染等等，由于获取这种信息对消费者而言成本过高，过高的成本使消费者获取这种信息事实上成为不可能。在政府和消费者都不能获取充分信息的情形下，政府应该改变监管思路，采取激励措施让无利害关系的知情者说出真相。
(二)建立完善的农产品质量安全监管体系
针对农产品，政府应该从五个环节出发，建立起完善的质量安全监管体系。以达到降低信息不对称。保护消费者利益的目的。
1，农产品产地环境监管
要重点解决化肥、农药、兽药、饲料等农业投入品对农业生态环境和农产品的污染，抓紧制定相关农产品的产地环境标准。全面开展农产品重点生产基地环境监测，采取切实有效的农业生态环境净化措施。保证农产品的产地环境符合要求，从源头上把好农产品质量安全关。
2，农牧业投入品监管
建立健全农牧业投入品的市场准入制度，严格农牧业投入品的生产、经营许可和登记。通过市场准入管理。引导农牧业投人品的结构调整与优化，逐步淘汰高残毒农牧业投入品品种。加强对农牧业投入品市场的监督管理，会同有关部门，严厉打击制售和使用假冒伪劣农牧业投人品行为。尽快建立农牧业投入品的禁用、限用制度。及向社会公布禁用、限用的农牧业投入品品种。
3，生产过程监管
指导农产品生产经营者严格按照标准组织生产和加工，科学合理使用兽药、农药、饲料等畜牧业投入品和养殖用水。加快推广先进的动植物病虫害综合防治技术，推广高效低残毒农药、兽药、饲料添加剂品种，健全动物防疫和植物保护体系，加强动植物病虫害的检疫、防疫和防治工作。加快动物无规定疫病区建设，加大对动植物疫情的监督管理。
4，包装标识监管
要根据不同农产品的特点，逐步推行产品分级包装上市。对包装上市的农产品，要标明产地和生产单位。建立农产品质量安全追溯制度。
5，市场准入监管
在生产基地、批发市场，要逐步建立农产品自检制度。产品自检合格，方可投放市场或进入无公害农产品专营区销售。无论是生产基地，还是农产品批发市场、农贸市场，都要自觉接受和配合政府指定的检测机构的检测检验，接受执法单位对不合格产品依法做出的处理，
(三)以制度保障进入门槛的适当性
许多农产食品生产企业在成立之初，根本不具备应当具备的生产条件或(及)检测能力。甚至为降低投资成本减省工艺或设备，违法违规进行生产，逃避监管单位的监管。结果给消费者造成巨大的伤害，给社会财富造成巨大的损失。以乳品企业为例，2004年636家，其中大型企业只有8家，中型企业85家，而小型企业543家，占乳品企业总数的85.38％。从生产技术、经济规模、资本规模、资本投入等因素来看，我国乳品企业的市场准入门槛低。一些不具备生产条件企业的产品质量差，究其原因：一是技术水平、生产工艺落后，技术装备水平低，达不到生产合格乳品的要求，不具备生产乳制品的基本条件；二是唯利是图，质量意识、责任意识差，不按照国家标准和行业标准组织生产，粗制滥造，偷工减料，掺杂使假，盲目追求低成本，非法牟取暴利；三是管理混乱，缺乏必要的检验检测手段和生产过程监控：四是营养标识不清，产品标签不符合要求，消费者的购买知情权受到侵害。
由于农产食品对入的特殊重要性和必要性，其生产经营必然涉及到众多不特定的消费者的健康与安全。而且农产食品与其他消费品相比较。是一种典型的“经验品”和“信任品”。即只有在消费者购买并食用之后才能体验其效用，甚至微量有害物质只有在体内经过长期的蓄积才能暴露其危害性。所以。为保障食品的安全性，完全应当对农产食品加工经营企业设置比其他行业更高的进入门槛。在我国社会信用极度缺失的情况下，“门槛”的设置尤为必要。在具体制度构建上，应当增设相关制度予以完善，比如在农产食品企业的立项和审查阶段，应对企业的安全状况作严格的实质审查，增设对投资者和管理者强制性的培训和实质性的、不流于形式的考核，强化企业的社会责任感，以营利和安全为其双重目标。
(作者单位：北京物资学院经济学院中国农业大学经管学院)
(一)市场通常不能提供质量安全属性符合社会需要的农产品
一般说来，市场有动力提供质量安全的农产品。因为生产经营者需要依靠其信誉来重复出售产品。然而，市场通常不能提供质量安全属性符合社会需要的农产品，其原因在于：
第一。在农产品市场上，质量安全信息是不对称的，生产者对此具有完全信息，而消费者具有部分信息或完全无信息，在没有外力干预的市场机制作用下，消费者仅凭借搜索和观察根本无法确定农产品的质量安全水平。农产品市场的这种质量安全信息不对称状况，使得市场效率降低，不能有效分辨农产品质量安全水平的高低。
第二，我国农产品生产的基本特征是生产规模小并且分散。这一模式，使得买卖双方不能进行重复博弈。从而陷入“囚徒困境”，信用机制对生产者的激励作用丧失。
第三，农产品生产者为了个人的利益最大化，必然会利用包括法律规范在内的一切可利用空间。实践表明，人既有可能是规范遵循者，又有可能是最大化利益者，何时遵循规范，何时最大化自身利益，主要取决于法律对入的利益改变程度。在法律的框架下，经济人会不断地在最大化自身利益和遵循法律之间做出选择。我国今天的法律法规。对制假售假等行为的打击制裁不到位，力度相当有限，客观上纵容了劣质、不安全农产品的生产者。
(二)市场不能自行解决质量安全问题
如果市场能够有效解决自身存在的缺陷问题，则应该发挥市场机制的作用。在质量安全信息不对称的农产品市场。对农产品生产经营者而言，他一般不会主动提供信息。因为这种信息的提供可能对其个人而言不仅无力可图，反而会使其丧失因信息优势而可能获取的超额利益：对农产品消费者而言，自行收集信息不仅会使其承受过多的信息成本，还会存在信息能力不足的问题。所以消费者自己收集质量安全信息的行为不可能普遍成功。为了促成交易的形成。生产经营者有可能会主动提供质量安全信息。消费者也有可能主动收集这些信息，但都是以促成交易为目的，如果交易一有可能达成，农产品经营者就可能会减少甚至停止信息提供，消费者由于受制于预算的约束也可能会停止进一步的信息收集行为。
二、政府实施管制的主要依据
第一，政府具有垄断性的强制力，它可借此强制性赋予市场主体说明义务。这种强制力的存在克服了农产品生产经营者和消费者之间不能达成信息提供协议的缺陷。此外，政府还能运用强制力限定信息优势者的利益获取范围，使其因信息优势而获利的空间缩小，
第二，政府是超越市场交易主体之上的公共组织。这种公共组织对农产品质量安全信息不对称的克服有两方面的优势：其一。政府的独特地位导致其综合信息能力要强于市场主体，这使由政府提供信息成为可能：其二，与市场主体时时追求利益最大化不同，政府可以不直接追求利润，而政府税收的存在使其理应以社会利益最大化为目标。信息的无偿提供成为可能。
第三，政府具有组织优势，可以更有效地降低信息成本。政府直接提供信息的行为使社会上广大民众无须再去收集、处理信息，这种信息成本的降低是相当显著的。
第四，政府权威的存在使其提供的信息具有公信力。政府因此对其提供的信息只须承担较轻的自我证实责任，自我证实的成本也很低，公众也较乐意接受这些信息。
三、政府对农产品质量安全问题实施管制的制度安排
由于制度变迁中的正式制度安排是由国家借助垄断性权利对经济主体行为的干预，政府欲使社会逐渐地实现帕累托改进，就应有意识地进行一些制度安排。制度安排的设立就在于为了建立交易秩序并减少交易中的不确定性，降低交易成本，一定程度上遏制机会主义行为。
(一)降低市场的信息不对称程度
1，强制性赋予食品生产者说明的义务
信息不对称越严重，交易费用就越高，信息劣势者自身获取信息的可能性就越小，对信息劣势者和社会整体的危害就越大，因此也就越需要制度，需要监管。强制性赋予农产品生产经营者说明的义务，是政府有效监管的主要手段之一。生产经营者只有进行充分、准确、及时、公平的信息披露，消费者才能了解农产品的真实质量，才会有消费的安全感，才会进行消费，从而促进农产品市场的稳定。强制性赋予农产品生产经营者说明的义务，就是要把游离于价格之外的垄断性信息进行均匀分配，使价格能够反映农产品的质量安全信息，并促使质量安全农产品的供给。
2，激励无利害关系的知情者提供信息
政府由于受人力、物力、财力的限制，不可能对所有生产经营者时时刻刻进行监督，所以政府应该进行监管制度创新，让无利害关系的知情者提供信息，这样不仅能够以最低成本获得最多的信息，而且还能获得在其他制度下所不能获得的信息，从而实行更有效的监管。对农产品消费者而言，消费者处于信息劣势，消费者在进行农产品消费时，很难知道所消费的产品是否安全、卫生，是否有过多的农药残留，是否有了污染等等，由于获取这种信息对消费者而言成本过高，过高的成本使消费者获取这种信息事实上成为不可能。在政府和消费者都不能获取充分信息的情形下，政府应该改变监管思路，采取激励措施让无利害关系的知情者说出真相。
(二)建立完善的农产品质量安全监管体系
针对农产品，政府应该从五个环节出发，建立起完善的质量安全监管体系。以达到降低信息不对称。保护消费者利益的目的。
1，农产品产地环境监管
要重点解决化肥、农药、兽药、饲料等农业投入品对农业生态环境和农产品的污染，抓紧制定相关农产品的产地环境标准。全面开展农产品重点生产基地环境监测，采取切实有效的农业生态环境净化措施。保证农产品的产地环境符合要求，从源头上把好农产品质量安全关。
2，农牧业投入品监管
建立健全农牧业投入品的市场准入制度，严格农牧业投入品的生产、经营许可和登记。通过市场准入管理。引导农牧业投人品的结构调整与优化，逐步淘汰高残毒农牧业投入品品种。加强对农牧业投入品市场的监督管理，会同有关部门，严厉打击制售和使用假冒伪劣农牧业投人品行为。尽快建立农牧业投入品的禁用、限用制度。及向社会公布禁用、限用的农牧业投入品品种。
3，生产过程监管
指导农产品生产经营者严格按照标准组织生产和加工，科学合理使用兽药、农药、饲料等畜牧业投入品和养殖用水。加快推广先进的动植物病虫害综合防治技术，推广高效低残毒农药、兽药、饲料添加剂品种，健全动物防疫和植物保护体系，加强动植物病虫害的检疫、防疫和防治工作。加快动物无规定疫病区建设，加大对动植物疫情的监督管理。
4，包装标识监管
要根据不同农产品的特点，逐步推行产品分级包装上市。对包装上市的农产品，要标明产地和生产单位。建立农产品质量安全追溯制度。
5，市场准入监管
在生产基地、批发市场，要逐步建立农产品自检制度。产品自检合格，方可投放市场或进入无公害农产品专营区销售。无论是生产基地，还是农产品批发市场、农贸市场，都要自觉接受和配合政府指定的检测机构的检测检验，接受执法单位对不合格产品依法做出的处理，
(三)以制度保障进入门槛的适当性
许多农产食品生产企业在成立之初，根本不具备应当具备的生产条件或(及)检测能力。甚至为降低投资成本减省工艺或设备，违法违规进行生产，逃避监管单位的监管。结果给消费者造成巨大的伤害，给社会财富造成巨大的损失。以乳品企业为例，2004年636家，其中大型企业只有8家，中型企业85家，而小型企业543家，占乳品企业总数的85.38％。从生产技术、经济规模、资本规模、资本投入等因素来看，我国乳品企业的市场准入门槛低。一些不具备生产条件企业的产品质量差，究其原因：一是技术水平、生产工艺落后，技术装备水平低，达不到生产合格乳品的要求，不具备生产乳制品的基本条件；二是唯利是图，质量意识、责任意识差，不按照国家标准和行业标准组织生产，粗制滥造，偷工减料，掺杂使假，盲目追求低成本，非法牟取暴利；三是管理混乱，缺乏必要的检验检测手段和生产过程监控：四是营养标识不清，产品标签不符合要求，消费者的购买知情权受到侵害。
由于农产食品对入的特殊重要性和必要性，其生产经营必然涉及到众多不特定的消费者的健康与安全。而且农产食品与其他消费品相比较。是一种典型的“经验品”和“信任品”。即只有在消费者购买并食用之后才能体验其效用，甚至微量有害物质只有在体内经过长期的蓄积才能暴露其危害性。所以。为保障食品的安全性，完全应当对农产食品加工经营企业设置比其他行业更高的进入门槛。在我国社会信用极度缺失的情况下，“门槛”的设置尤为必要。在具体制度构建上，应当增设相关制度予以完善，比如在农产食品企业的立项和审查阶段，应对企业的安全状况作严格的实质审查，增设对投资者和管理者强制性的培训和实质性的、不流于形式的考核，强化企业的社会责任感，以营利和安全为其双重目标。
(作者单位：北京物资学院经济学院中国农业大学经管学院)