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〔摘要〕 编制管理以及编外人员“隐性膨胀”一直是基层政府人事管理中的重要问题。本文从“不完全契约”理论出发，针对中国基层治理中编内人员与编制外人员相结合的现象，提出“不完全编制”概念。基于A区政府雇员的数据与案例，分析并探讨在编制刚性约束下，公务员编制管理的不足以及作为编制外人员的政府雇员在基层治理中的重要作用，进而阐述“不完全编制”的形成逻辑。编制刚性约束与编外人员不断扩张，实际上反映了“一统体制”与基层“有效治理”之间的张力所在。在基层治理任务并未显著减少和规模并未减小的情况下，政府雇员管理刚性约束增强会导致基层政府以更隐蔽的方式实现用人规模的扩张。
〔关键词〕 不完全编制;编外人员;政府雇员;有效治理
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2021）02-0024-15
〔基金项目〕国家社会科学基金重大项目“新时代县域社会治理能力建设研究”（18ZDA108）
〔作者简介〕陈那波，中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师;
黄伟民，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生，广东广州 510275。
一、问题的提出
编制管理以及编外人员“隐性膨胀”①一直是基层人事管理的重要问题。目前对于编外人员主要存在两种差异化的认识：一种认识是基于政府规模扩大②、政府行政支出不断增加③、用人规范性不足④、编制管理不科学⑤、编外人员扩张的风险⑥等角度出发，对编外人员扩张提出批判性的解读，进而提出改进的对策建议;另一种认识，虽然也发现了编外人员扩张所带来的问题，但是同时肯定了编外人员在基层治理中的角色与作用⑦，将编外人员与基层治理灵活性与适应性结合起来，重新审视基层人事管理制度，对于我们认识中国公共部门人事管理制度无疑是重要的推进。
这两种差异化的认识促使我们去进一步厘清编制与编外人员的关系，也引起我们进一步反思，为何编外人员扩张现象在不同时空间反复出现，基层政府人员数量陷入“人员膨胀-精简-再膨胀-再精简”的周期性循环而得不到有效解决？这一现象产生的内在机制是什么？尽管已有研究从不同角度对该问题做出过解读，但仍然缺乏合适的理论和分析概念去进一步解释基层人事运作的内在逻辑。而且在分析层次和单位上，已有研究多是针对乡镇（街道）一级的政府⑧或某一政府部门（如公安）⑨的编外用人情况进行考察，较少从县域政府整体层面去考察编制与编外用人问题。在各级地方政府中，省市一级政府对于辖区内编制资源调配空间较大，可以进行一定腾挪，然而县区一级政府能够调配的编制资源却十分有限。县区政府面对着复杂的治理环境和不断增加的治理任务，导致编制数量与治理负荷之间存在较为严重的冲突。而且，从县域政府层面出发，有助于我们认识不同层级政府（县与乡镇）之间编外用人的差异和基层人事管理的内在逻辑。因此，县区构成了我们认识基层人事管理的绝佳场所。
在本文中，我们以广东省A市A区⑩的政府雇员管理为中心，研究编制管理存在的问题以及编外人员在基层治理中的作用，分析在人事管理“刚性约束”增强的情境下A区是如何应对人力资源困境的。本研究希望对以编制和编外人员为核心的基层人事管理进行分析和讨论，试图提出一个具有分析性的概念，用于描述中国特色人事管理制度，并就这一制度安排进行理论解释。
二、文献综述
编制是指对各种机构内人员数量的定额、结构和职务做出规定B11，是机构录用、聘用、调配工作人员、配备领导成员和核拨经费的依据。B12编制并非中国独有的现象，例如，日本政府机构也存在编制的设定。B13但是，中国的编制设定具有其特殊性。在中国，编制可以划分为行政编制和事业编制，实行的是“中央统一领导，地方分级管理”制度B14，各级政府的编制数量实行总额控制。本文主要对以中国的基层政府人事管理为对象的相关研究文献进行梳理。
（一）历史上的基层政府人事管理
在民国以前，中国的基层政府是典型的“一人政府”，主要由“州县官”领导书吏、衙役，以及具有私人性质的长随、幕友等四类人员维持运转。B15除州县官由中央政府委任之外，中央政府并不直接委任聘用四类人员。按照要求，书吏、衙役、长随等均具有规定名额，不能擅自在名额之外增雇，但是名额限制并未得到严格执行。B16实际情况是，通常州县官任用远超过规定数量的胥吏，而且正式的胥吏也往往私下雇佣辅助人员，这些“超编”的人员被学者吴思统一称作是“白员”。B17可见，清代地方基层政府内就出现了编制管理和编外人员的“影子”。
编制管理最早出现在政府组织内应该是在民国之后。民国初期，北洋政府即开始改革县级政府的组织结构，分设各科办理行政事务，各科人员编制中，科员为2—4人，技士不超过3人，均属于公职人员。B18“分科治事”后办事人员偏少，不能正常履行县政职能，阻碍了县政改革。B19南京国民政府统治时期，进一步对县政进行改革，县级政府的行政内容超越传统意义的“税收”和“治安”，开始着眼于“民生”和“建设”。B20县级政府组织结构也发生变化，以科、局等科层组织和国家供给薪水的正式行政人员取代差役制度B21，建立起“细密行政网”。B22值得注意的是，国民政府时期的行政机构也出现了正式人员少、雇佣大量非正式人员的现象。B23
新中国成立之后的基层政权建设覆盖面之广、改革之彻底远超过之前的政权。这一时期的国家政权建设很关键的一部分内容是建立并完善理性化的现代国家官僚组织体系，国家在“条”“块”上不断延伸，将社会经济生活的各个方面都纳入管辖范围内。B24建立“全能型国家”的结果之一是官僚机构的不断扩张，政府的机构与编制数量大规模增加，大量超编人员进入国家编制。B25
改革开放后，中国开启了一系列分权改革，政府的行政管理体制也发生重大變革，逐渐走向行政科层化。B26理性化的官僚体系逐步确立的同时，却未能解决长期大量存在的编外人员问题。由此可以猜测，历史上绵延不绝的“编外人员”现象有其内在机理，而这一机理构成我们理解中国国家治理逻辑的重要切入点。 （二）编制约束与编外人员产生的原因：已有文献的分析与讨论
“编制就是法律”B27，编制具有很强的刚性约束B28，集中表现为以下几点：首先，各行政区域内的编制总量上基本固定B29，且人口数量和经济发展水平不同、行政级别相同的行政单元的编制数量差别不大B30;其次，某行政单元内各行政机关单位的编制数量是固定的，且单位本身不能随意调减，需要得到上级或本级人事主管部门的批准，并在区域内单位之间进行调配B31;最后，出于减少国家财政支出的目的，基层政府的编制数量需要进行控制。B32在刚性约束下，基层政府人事管理中的编制内正式人员数量基本上是一个“常量”。B33
但是，编制未有效约束编制外人员数量的增长，编外人员扩张长期存在，不少研究均注意到这一现象，并将编外人员称作是“临时工”B34“影子雇员”B35“非正式官僚”B36“非正式雇员”B37，等等。许多研究寻求阐释编外人员不断扩张的原因。归纳而言，有以下几方面原因：
第一，从基层工作任务与质量要求来看，目前的编制设置以及严格控制编制数量导致难以应对工作任务量的增加以及工作质量要求的提升，促成政府编外人员“隐形膨胀”。B38而且，在政府层级关系中，上、下级政府职责存在差异，上级政府主要提供“资本密集型”或“技术密集型”服务，下级政府提供“劳动密集型”服务。因此，下级政府对于编制需求更高。B39在一些研究者看来，编外人员的快速扩张是“压力型体制”之下处于行政末端的基层政府为应对繁重任务的“无奈之举”。B40
第二，从编制设置本身来说，编制制度存在的问题，包括编制设置不科学不合理B41、监督管理缺位B42是导致编外人员膨胀的制度原因。各地方基层政府通过超编、混编、借编、雇用“影子雇员”等方式突破核定编制约束，由此产生普遍存在的“软编制约束”B43现象。
第三，“软财政约束”B44也为编外人员的扩张提供极大空间。编外人员的扩张与财政不受财政部门和人大立法部門控制、主要受经费使用部门和地方主要负责人影响密切相关。
“软编制约束”与“软财政约束”解释各有根据，但是，这两种解释都有不足之处，例如，“软编制约束”实际上反映出编制刚性约束之强，导致基层政府不得不通过“非正式”方式绕过编制约束，从而产生与制度设计目的相背离的结果;“软财政约束”难以解释不同经济发展水平地区和同一地区不同部门的编外人员规模不同。进一步分析可以发现，“软编制约束”与“软财政约束”存在互为因果的关系，“软编制约束”，即编外人员扩张，造成了地方财政支出的增长，而“软财政约束”则为编外人员扩张提供了条件。如此而言，“软编制约束”或“软财政约束”都可能只是提供了部分解释，很难完全解读编外人员扩张的真正原因。
针对上述研究阐释的不足，研究者们发展出第四种解释路径。这部分研究试图超越治理任务工作量增加、“软编制约束”和“软财政约束”解释路径，提出更具有整合性的理论解释，将编外人员与基层政府治理的灵活性B45、基层政府自主性B46、“混合型”科层组织的行政调适性B47等相结合，从而解释编外人员存在的合理性和必要性。这启发我们将考察视角聚焦到中国国家治理制度模式上。
多样化的解释体现出编制与编外人员研究的深入发展，同时也反映出当前研究解释的分散性。这些解释相互勾连、纠缠不清，在某些分散“点”上的解释是有说服力的，例如，治理任务量的大小、编制刚性约束、财政软约束等解释联系密切，相互影响，都具有一定解释力，但是，缺乏有效的逻辑线条将这些分散的“点”串联起来，形成整体“面”上的认识。因此，亟需提出有分析性的概念和理论框架推动研究发展。已有的相关研究为本研究奠定了基础，为我们进一步深入分析国家体制特征与基层治理有效性之间的关系提供了可能。
三、不完全编制：一个概念的提出
（一）从“不完全契约”到“不完全编制”
“不完全契约”理论是从现代企业理论和产权制度的基础上发展起来的，其思想源起于科斯发表于1937年的经典论文《企业的性质》B48，之后发展出两个重要的分支B49：以威廉姆森为代表的交易费用经济学（TCE）和以哈特等人为代表的产权理论（PRT）。B50“不完全契约”超越了经典委托代理理论关于存在“最佳完全合同”（Optimal complete contract）设想，即完全契约不可能实现，契约具有不完全性。B51梯若尔指出契约的“不完全性”是由于“无法预料的突发事件”（Unforeseen contingencies）、“缔约成本” （Cost of writing contracts）、“合同执行成本” （Cost of enforcing contracts）等因素导致交易成本（Transaction costs）高昂所致。B52其中，根本原因在于签订契约时面临的“不可预见的不确定性”，或者可以预见，但是无法加以描述，即存在“不可描述的不确定性”。B53
不完全契约理论对于我们认识制度B54、权威分配B55、治理结构B56等具有重要的启发意义。广义上看，正式制度也可以看作是关系双方签订的一份稳定的、长期的“契约”。B57同理，正式制度也具有不完全性，事先难以建立完备的应对不确定性的机制。例如，清代以前的赋税政策制度被称作是“不完全财政”B58，即“不能因事设费在制度上即存在支出缺口的财政”。B59财政支出数额和范围并不能为中央和地方各项事务的经常性用度提供充足保障，许多经常性开支都被排除在外。而为了满足基层治理的实际需要，基层政府在实践中发展出一套具有补充作用、灵活的“非正式经费体系”B60，包括加派、陋规、捐献等内容。易言之，在制度供给不足的情况下，基层政府不得不寻求非正式经费。中国的人事管理制度同样存在着相类似的现象与问题。
基层治理处于一个高度不确定性的环境中，治理对象多种多样、数量庞大同时又处于动态变化中，包括人口、企业、市场、社会组织、自然环境等等。治理环境的复杂性与治理对象的规模密切相关，治理对象规模越大，治理环境越复杂。治理环境的复杂性还与各治理主体之间形成的复杂结构有关。在社会经济高度融合，经济、社会因素相互叠加，各种主体相互嵌入，政府实施治理中涉及到各方关系和利益。尤其在风险社会日益发展的背景下，各种矛盾点都极易被放大，增加政府应对的困难。 一直到录取，我们才知道这个人是高矮肥瘦、是男是女。（访谈资料DZ20170731A）
由于用人单位缺乏招聘公务员的话语权，难以招聘到合适的人才。
准入这一块有很多的限制，并不是我们说想招人才就能招的。因为公开招公务员，不能说你要个土木注册工程师。而且有些硬性要求分配给我们，像一定要招大学生村官啊，很多这些情况。所以我们调配的空间非常非常有限，甚至未来三年五年公务员编制怎么用我们都已经规划出来了。你没办法，每年就一个、两个。怎么用？怎么搞？我们也都很严肃地去使用。（访谈资料ZJ20170730B）
第三，对于公务员的使用进行严格约束，必须按要求配备人员。基层治理任务完成具有规范性，导致编制内人员具有“高人力资产专用性”特征。随着基层治理的法治规范程度的提高，很多工作业务要求必须配备具有合法行政权力的正式人员。
在人才配备上，上级发文说必须要配几个人，包括纪委和安监。我想重點说说纪委，要求配11个人，6个以上公务员，35岁以下的，我怎么配给它？这几年招的公务员都是“专性”比较强的，包括国土局、城建局、财政局、安监局，这些都是偏向招的几类人。一定要配备上，就很困难。（访谈资料ZJ20170730B）
例如，行政执法查处工作必须要由具有执法权的公务员才能开展，而编外人员不具有资格考取执法证，这也就对公务员数量和使用提出硬性要求。
第四，对于公务员流动进行严格限制，公务员缺乏流动性。基层政府主要通过选调、商调、借调等方式促使人员流动，但是这三种方式均存在约束和不足。选调和商调都受到编制数量限制，2014—2016年三年调入A区的公务员分别为71、63、45人，数量在下降。
借调、商调、选调主要是上级单位向下级单位调人。例如借调，在A区主要表现为区属机关向镇街部门借调人员。在2019年7—8月，笔者曾在A区区委区政府办公室调研信息科开展实习和调研，就发现该科室长期向镇街派出所借调负责政工宣传的警务人员，并且每半年轮换一人。借调属于一种临时的方式，人员流动，但编制未流动，还占用着原单位的编制。由于编制本身无法交流，借调是一种短期的人员流动机制，借调期满之后被借调人员一般会回到原单位。商调也有相类似的问题。不同单位之间商调公务员也存在困难，尤其是下级部门向上级部门调任。
总体要求是说调走一个公务员，一定要调动一个公务员（进来），确保下放的公务员队伍人数不减少，这造成我们轮岗的一些困扰。（访谈资料ZJ20170730A）
第五，公务员退出机制效果不明显，人员流出少。由于编制的存在，单位内部形成一种较为封闭的劳动力市场，退出机制很难发挥作用。单位正式的公务员退出机制包括退休、辞职离职、调任升职以及开除公职等四种方式。A区公务员主要退出机制是退休，近几年，A区每年办理退休的公务员数量较多，2015年为329人，2016年为355人，2017年为513人（见表2）。公务员辞职很少，表2数据显示，2009—2017年间A区辞职的公务员总计196人，每年辞职人员数量在10—30人之间。由于转任需要在编制之内和职位空缺的情况下展开，不同单位之间的公务员转任困难，较少发生。从表2数据看，2009—2017年间，A区办理公务员转任数量年均为227人，在总公务员数量中占比较低。开除公职的退出机制也很难发挥作用。尽管目前的制度规定公务员两年考核获评“不合格”等次就可以辞退，但是调研中发现这其实很少发生。在机关单位公务员考核中，很少会对公务员考核评定为“不合格”。
只要不是什么重大错误或违法违纪，也不好评他两年不称职。（访谈资料DZ20170731A）
需要强调的是，编制刚性约束具有层级性差异特征，即政府层级越低，面临的刚性约束越强。主要由于：首先，不同层级政府部门之间基层公务员数量呈“倒金字塔”分布（见表2）。在“压力型体制”之下，镇街政府部门直接面向普通群众和社会，是处理公共事务的一线部门，事务繁重，镇街对于人员数量的需求更高。其次，基层公务员趋于向上流动，下级政府部门很难通过正式机制调配人员。区属机关单位还可以向下级部门借调人员，但是镇街却很少有这个途径，只能向辖区内的社区或村自治组织借调人员，因而受到的编制约束更刚性。
在严格的、程序化的编制管理之下，基层政府公务员数量与流动受到很强的刚性约束。政府层级越低，受到的刚性约束越强。在编制刚性约束下，基层政府公务员管理缺乏自主性和灵活性。
（三）政府雇员管理的灵活性与作用
在总量控制的原则下，县区基层政府在编制设置权限上是十分有限的，并不能随意增加机构编制。编制刚性约束，使得编制内人员管理缺乏灵活性，难以满足基层政府对于人力资源的实际需求。基于治理实际需要，基层政府需要突破编制约束，增强基层政府治理灵活性。在这种情况下，产生了基层政府通过雇用编制外人员来应对人手不足的行为。在A区，政府雇员是政府行政力量的重要组成部分。
1.政府雇员管理的灵活性
自由裁量权是基层政府实现有效治理的重要保障，可以提升政府应对复杂治理环境的适应性和治理能力。B69A区“政府雇员”管理实行“区”与“镇街”相分开的分级管理，“一级管一级”，各级基层政府享有高度自由裁量权。区属机关的政府雇员管理由区委组织部负责招聘，由各机关单位负责本单位雇员的直接管理。各镇街根据各自实际情况，都制定了相应的管理办法和薪资标准。各镇街负责各自所需政府雇员招聘，并决定政府雇员招聘数量，区对于镇街招聘政府雇员干预很少。
与公务员相比，政府与政府雇员之间签订的是短期的“弹性契约”，基层政府是委托人，政府雇员管理相对自由灵活（见表4）。政府雇员主要通过考试的方式招录，另外也可以定向招录、直接选聘。区一级机关普通政府雇员招录，首先由用人单位拟定招考方案，再报组织部核准，一年统一招聘两次;高级政府雇员招录由用人单位拟定招考方案报组织部与区政府核定审批，与组织部共同组织实施。高级雇员采用“一人一策”的方式，根据用人单位实际需求而定，并采用协议工资制或年薪制等较为灵活的薪酬方式。镇街的政府雇员招录由镇街单独组织实施。在《暂行办法》中还有针对特殊人才招聘的规定，经区委组织部批准后可以定向招考或直接选聘的方式招录。在招聘政府雇员过程中，A区用人单位有较高的话语权，各单位可以在招聘中实现“精准招聘”，招聘合意的人选。虽然各单位招聘政府雇员受到员额数量的限制，但是员额较容易调整，主要与单位行政经费挂钩，相较于公务员来说，数量约束相对较弱。 职务（职级）与晋升领导职务层次从乡科级副职到国家级正职共10级;综合管理类公务员职级从科员到巡视员共12级。逐级晋升缺乏职位晋升通道，普通雇员设主任和助理两个等级，主任分为专业技术类和管理类主任，专业技术类针对技术性人才，管理类需单位雇员数量达到一定要求才能设置，数量稀少
可见，区属机关单位和镇街部门在政府雇员招聘上具有人事自主性和灵活性。通过政府雇员及相关管理制度，A区各机关单位可以通过使用编外人员实现人事管理自由裁量权的再分配。
2.政府雇员的作用
仅从数据上（表2）看，政府雇员的加入改变了政府人员结构分布，并起到优化作用，更能适应基层治理实际需求。当前A区政府雇员的总体情况是，与公务员相比，年龄结构更为年轻化;在层级分布上，镇街政府雇员远超过区属机关单位，这与公务员“倒金字塔”型结构分布截然相反。可见，加入政府雇员之后，A区政府部门尤其是镇街人员结构得到调整和优化。
更为重要的是，政府雇员是完成治理任务的重要力量。首先，政府招聘雇员的主要原因是为应对不断增加的治理任务。例如，为解决部门职能增加导致的“用人紧张”，2019年6月A区发改局就曾向区编办申请使用5名雇员员额，在请示函中写道：
机构改革后，我局增加了能源管理、物资储备等职能，加挂了A区粤港澳大湾区建设领导小组办公室、A区粮食和物资储备局等牌子，负责区援藏援疆等工作，对口市发改、市政务数据局两个独立部门，每年对企业扶持资金、新能源等补贴资金约 2.63 亿元，工作任务不断增加，履职风险不断增高，用人紧张程度矛盾突出。（《A区发展和改革局关于申请使用政府雇员员额的请示》）
从调研结果看，政府雇员在基层治理中发挥了重要作用，承担了大部分工作（访谈资料ZJ20170730A）。对于工作事务多、管理负荷大的政府部门来说，政府雇员发挥的作用更大。
其次，政府雇员有助于处理解决工作事务，适应基层治理任务目标多样性需要。对A区组织部提供的《镇（街道）政府雇员（聘员）需求情况表》（共计146项）进行分析发现，目前镇街急需的政府雇员主要集中在以下几个领域：（1）政府行政管理工作，包括文秘、宣传、国土管理、危房管理等（62项）;（2）专业性、技术性较强的工作，包括会计、审计、环保、建筑工程技术、工程安全技术与管理、水土保持、动物检验检疫等（37项）;（3）监管执法工作，包括卫生执法、文体市场监管执法、信访执法等（36项）;（4）为民众提供公共服务的岗位，包括社会救助、社会福利事务工作等（11项）。由此看出，目前政府内部既需要掌握专业技术的人员，也需要从事一般性行政辅助工作的人员。
在A区，政府雇员的确能够有效满足基层政府部门的用人需求。已有研究表明，基层政府部门多承担“劳动密集型”工作，工作业务量大，仅靠编制内人员是无法完成的。B70在A区亦是如此，政府部门，尤其是社会管理部门雇用了大量政府雇员来辅助处理事务。根据数据显示，区属机关雇员依次排序为社会管理部门560人（41.95%）、综合行政部门282人（21.12%）、公共服务部门249人（18.65%）、经济管理部门244人（18.28%）。其中，在所有单位中，公安局最多，為425人（31.84%），其次是区人社局和区人民法院，分别为230人（17.23%）和119人（8.91%）。
最后，在基层治理压力分布上，处于越低层级政府，面临的治理压力越大，编制内人员少，对政府雇员的需求则更多。表2显示出镇街政府雇员数量远多于区属机关单位。由于A区县域经济发达，城市发展很快，镇街的经济管理负担尤为沉重，大量政府雇员集中在经济管理部门。镇街机关雇员依次排序为经济管理部门2020人（52.74%）、社会管理部门961人（25.09%）、综合行政部门571人（14.91%）和公共服务部门278人（7.26%）。在所有镇街部门中，区国土城建和水利局政府雇员最多，为1102人（28.77%），其次是城管分局和市场监督管理局，分别为539人（14.07%）和446人（11.64%）。
（四）政策调整下的基层人事管理的困境及其应对
前面论述了编制的刚性约束、政府雇员及其管理等内容，可见编外人员在基层治理中的重要作用。但这并不意味着，政府雇员制度本身是毫无弱点，其本身也存在很多缺陷。在中央的严格控制编制数量、限制编外人员扩张的政策之下，政府雇员及其管理变得更为刚性。在治理任务工作量没有减少的情况下，基层政府为了实现有效治理，需要利用已有方式或者启动新的方式绕过编制管理的刚性约束。
1.政府雇员制度的缺陷
政府雇员管理本身也存在着许多问题。由于编制存在，公务员与政府雇员界限分明、相互依存、并行不悖，呈“双轨并行”B71的形态。作为编制之外的政府雇员难以与公务员体系有效衔接，缺乏相应的晋升渠道。“职业天花板”导致政府雇员工作积极性不足。在当前正式制度规定趋于收紧的情况下，这一问题表现得更为突出。
聘员（政府雇员）承担了大部分的业务，如果不给他们晋升的空间就没有积极性，另外，这部分人本身薪酬提高、职务晋升和公务员差不多，但是聘员（政府雇员）那边竞争比较强烈，有能力就流出来……我们管理方法和区里面不一样，我们就一类人没有分两类，以前聘员（政府雇员）可以升副职、副局长、副主任，等等，还有竞争的空间。但现在每个镇街都说不能晋升了，积极性又下降了。涉及混岗问题，聘员（政府雇员）按照上级的口径，聘员（政府雇员）不能担任公务员的职务。（访谈资料ZJ20170730B）
为了解决政府雇员职位晋升问题，提升政府雇员的积极性，镇街只能通过设置主管、副主管、副主任、副总监、常务副总监等非正式的职位来实现，并对应相应的行政职务，通过非正式授权并避开正式人事管理制度的限制。
像我们城建局的副局长，你聘员（政府雇员）就不能任这个职，你可以给他改个名字，什么项目负责人、经理、主管等，就是不能叫副局长。一个是工资的自然晋升，分1-18级，每两年晋升1级，年度考核称职就往上走。另一个是职务的晋升，副主管、主管、副主任雇员三个级别……就相当于管理岗位……反正就是绞尽脑汁想了这个名字，副总监就等于副局长、副主任，常务副总监就等于常务副局长那一级。（访谈资料ZJ20170730B） 政府雇员数量受到基层财政收入的限制。由于政府雇员的薪酬支出主要由基层财政承担，因此，镇街政府招聘的政府雇员数量与经济发展水平、政府财政总收入存在密切关系（见图2）。从图2我们可以看到，各镇街财政收入、GDP总量与雇员数量之间存在较为一致的变化趋势，可见三者之间存在较显著的正相关。
在2010年A区实施“简政强镇”后，镇街雇员人数不断增加，导致雇员行政成本增加，形成较大的财政压力。同时在岗位设置上，还出现了专职消防员、专职安全员等“上级点菜、镇街买单”现象，加剧镇街财政压力。2015年A区组织部实施调研显示，当年区镇两级政府雇员数量已经达到10634人，成为镇街日常业务主要力量的同时，政府雇员薪酬支出占财政的比重也不断提高。由于财政负担重，A区政府雇员薪酬待遇处于相对较低水平（访谈资料DZ20170712）。2014年区属机关新入职的应届本科毕业生年薪是51501元，当年A区城镇非私营单位在岗职工平均工资是56198元。各镇街政府雇员收入相对高一些，新入职应届本科生年薪在5.6—8.1万元之间，并且政府雇员工资档差小。一方面，政府雇员收入较低、工作压力大，市场吸引力有限;另一方面，职业前景有限，没有完善的晋升空间。由此导致政府雇员任职的短期性，政府雇员进入流出频率高。这实际上反映了短期“弹性”契约下政府雇员的弱点，不利于政府进行人力资本投资，交易频率高，也增加了政府不断招聘政府雇员的“交易费用”。
2.“编外管理编制化”：政策调整下的政府雇员制度
在2012年之后，中央多次强调“财政供养的人员只减不增”。B72不仅基层政府公务员编制数量受到严格限制，而且政府雇员数量也在减少，采取员额控制和员额使用审核办法，管理趋于严格，呈现出“编外管理编制化”。B73
党的十八大以来，A区政府雇员数量总体呈下降趋势。根据A区组织部于2013年12月、2015年8月开展的两次调查 ，以及我们在2017年7月份于A区调查获取的数据（见表2），三次调查显示A区政府雇员数量依次为10499人、10634人、5165人，其中镇街“政府雇员”数量下降明显，2013年12月为9145人、2015年8月为9343人、2017年7月为3830人。这也与我们在访谈中所了解的情况相印证。近年来A区许多镇街减少政府雇员招聘数量，以2013年的规模为控制数，“只出不进”，直接导致政府雇员数量大量减少。
因为我们目前雇员的管理采取一个数量上的控制，“只出不进”。我数了一下，从2014年来，近三年我们雇员逐年减少，中间（仅）招了一次安全员，一共21个人。“只出不进”这个原则会导致我们数量上面萎缩。（访谈资料ZJ20170730B）
在政府雇员数量严格限制下，单位对于表现不优秀的政府雇员处理也极为审慎，压缩了各单位对政府雇员管理的灵活性。即便政府雇员的考核评价“不及格”，也不太愿意开除他。
比如对于一些工作表现不太满意的雇员，如果开除他就少了一个人，开除一个少一个。在用人单位，少一人不如多一人，因此，虽然他不及格，但我还得勉强用着，又不用我掏錢养。（访谈资料DZ20170731A）
同样的情况也出现在2018年A区发改局的报告中：
对于平时工作不努力表现不佳的雇员，除与其进行训勉谈话，或进行轮岗之外，年度考核轻易不敢做出不合格的鉴定，合同到期即使不胜任，亦只能硬着头皮续签。（《A区发展规划和统计局关于政府普通雇员薪酬有关问题的报告》）
这就限制了各单位的人事管理以及考核权，考核淘汰机制不能发挥作用。概括来说，在“财政供养人员只减不增”政策下，编外人员管理同样受到冲击，管理上复制了编制内人员管理思路，导致灵活性下降、刚性增强。
3.应对机制：寻求新的编外人员
当前A区政府面临的治理负荷并未明显减少，甚至在经济结构转型的大背景下，A区政府面临的治理负荷在进一步增加。在中央严格控制财政供养人员增长的政策下，基层政府如何应对人事管理刚性增强？调研发现，目前A区政府部门开始利用已有手段和发展出新的手段来应对工作中人手不足，提升人事管理灵活性。主要方法有以下几种：
方法之一：政府雇员的借调。借调原先只限于编制内人员，但却发展到对于编制外人员的借调，而且数量在增长。例如，2017年，A区C镇组织办有2位雇员被借调到镇法庭当文秘。这主要是受到单位政府雇员员额控制导致单位政府雇员不足的影响而产生的结果。
方法之二：劳务派遣的增加。在劳务市场发展下，A区不少政府部门和街道均出现向劳务派遣公司购买人力资源服务的情况。劳务人员与人力资源公司签订劳动合同，但为A区的机关单位提供服务。在2014年10月21日，A区共33家单位符合经营劳务派遣业务的法定条件，准予经营劳务派遣业务。2017年8月，A区G街道经济和科技促进局发布“A区国家税务局G税务分局劳务派遣项目”，由成交供应商派遣20名劳务人员至G税务分局担任协税工作。服务内容包括协助税务部门开展税费征收管理、核查生产经营情况、清理漏征漏管户、核查停（歇）业户、送达税务文书等。调研发现，劳务派遣在A区多个部门出现，且存在增长趋势。
方法之三：以政府购买服务的方式“买人、买岗位”。根据2015年广东省财政厅发布的《政府向社会力量购买指导服务目录》将购买服务内容分为基本公共服务事项、社会事务服务事项、行业管理与协调事项、技术服务事项、政府履职所需辅助性和技术性事务等5项，其中政府履职所需辅助性和技术性事务的相关规定并不明确。基层政府利用规定的模糊性，通过购买政府服务的方式变相购买劳务派遣服务。将劳务服务等内容打包进研究项目或工作项目中。笔者在A区实习期间了解到所在科室与某新媒体公司合作运营政务微博，要求对方派人过来“坐班”，协助处理其他行政事务。不仅是在A区，目前全国很多省份出现这种情况。许多省份也已经发布相关文件进行治理，例如，2019年11月内蒙古自治区明确提出“严禁以政府购买服务名义变相‘买人、买岗位’，更不得以政府购买服务名义通过劳务派遣公司‘买人、买岗位’”。B74 由于人事管理改革并不是以治理任务减少和规模减小为前提条件，因而基层政府的人力资源需求并未减少。基层政府为实现基层有效治理，必然要寻求新的方式实现对编制刚性约束的突围。在政府雇员管理刚性约束增强的情况下，基层政府将以更隐蔽的方式应对，导致政府用人规模更为隐性地扩张。
五、结论与讨论：不完全编制与基层有效治理
本文从“不完全契约”理论出发，针对中国基层治理中编内人员与编制外人员相结合的现象，提出“不完全编制”概念。基于A区政府雇员的数据与案例，分析并探讨在编制刚性约束下，公务员管理的不足以及政府雇员在基层治理中的重要作用，进而阐述了“不完全编制”的形成逻辑。
长期以来我国的编制管理遵循“精简、统一和效能”的原则，试图将编制数量压缩在相对较低的水平上。在基层治理实践中，编制内人员（本文主要是指公务员）数量存在“先天不足”，不足以满足基层治理所需人力。并且公务员的选拔是在中央和省级政府的统一规定下进行，虽然能有效地保证公平和程序规范性，却导致基层政府人事管理的灵活性不足，难以适应基层有效治理的需要。而政府雇员则不同，管理权限归于基层政府，基层政府能够灵活自主地决定对政府雇员的招聘和管理。政府雇员也在基层治理中发挥了积极作用。
党的十八大之后，中央政府多次强调“财政供养人员只减不增”，强化编制的刚性约束。受此影响，A区政府及下属镇街不仅严格控制编制内人员数量，同时也在缩减政府雇员数量，政府雇员管理也更具有“编制化”管理的色彩，管理模式也更刚性，政府雇员招聘和使用的灵活性在下降。
政府雇员数量减少并不意味着基层治理负荷的减少，甚至基层治理负荷反而在增长。在这种情况下，基层政府利用已有的方式和发展出新的方式来应对，很多原先作为补充编外人员的次要方式变得更为重要，包括各部门之间政府雇员的借调;采取市场化手段，购买劳务派遣人员;利用政府购买公共服务变相“买人、买岗位”，实现编制外人员的“隐形增长”，等等。由此可见，中央严格“控编”行动可能会导致“非预期性后果”，促使基层政府寻求新的编制外人员扩张，以实现有效治理。
在长期的国家治理实践中，政府编制管理采取的是“中央统一领导，地方分级管理”模式，這是一种高度集权的人员管理模式。编制管理最大的挑战在于无法有效应对复杂的基层治理环境和沉重的治理负荷。作为广土众民的“大一统”国家，中国面临的治理负荷极其沉重、治理环境复杂多变。不同地区、不同时间节点内面临的治理环境千差万别，信息不对称以及“数目字管理”B75的困难，导致中央难以构建起完全的动态编制以应对不断变化的基层治理人力资源需求，而基层政府只能寻求编制外人员作为补充，“正式名额不足，只能另雇人手;即使有硬性规定，也只能束之高阁”。B76已有许多研究也表明在中央的制度设计与政策推行过程中，常常会遇到基层政府的“变通”B77“共谋”B78与“应对”B79等等。基层政府是具有能动性和自主性的治理主体，并不仅仅是被动的政策执行者，这是编外人员不断扩张的根源所在。这构成中国政府人事管理的一个大的图景，即在编制内人员之外，还在各地区、不同层级的地方政府之间存在着大量的编外人员，我们将这一套体制称作是“不完全编制”。“不完全编制”是兼具中央权威与地方自主、刚性与灵活性的人事管理制度。
“不完全编制”下编制与编外人员之间的关系，实际上内含于“一统体制”与“有效治理”B80这一对关系中。“一统体制”强调中央政府的统辖权和权威，优势在于能够保障政策统一性和连续性，能够随时对基层政府行为进行约束和干预，例如，对基层政府的过度编外用人进行控制，防止地方各自为政。但是，“一统体制”也与基层“有效治理”之间存在着张力，中央统辖权越是集中、约束越刚性，基层治理权就相应萎缩，降低了基层有效治理能力。因此，基层人事管理陷入“人员膨胀-精简-再膨胀-再精简”的周期性循环而得不到有效解决。
为优化基层人事管理、提高基层治理能力，应该在强化编制管理刚性约束的同时完善编制内人员动态调整机制，以符合基层治理的实际需求。此外，应适当赋予基层政府招聘和管理编外人员的权限，鼓励基层建立起规范的编外人员管理制度。进而，进一步完善以编制内人员为核心、编外人员为重要补充，刚性与弹性相结合的基层人事管理制度。
① 周敏、赵子建：《基层政府人员编制隐性膨胀问题研究——以A省YZH市CHD区乡镇街道机关为例》，《中国行政管理》2010年第12期;吕芳：《“软编制约束”：对地方财政供养规模隐性增长的一种解释》，《北京行政学院学报》2016年第5期;胡晓东：《我国政府“编外人员”隐形膨胀研究——一个基于我国地方政府的案例调查》，《甘肃行政学院学报》2017年第2期。
② 陆敏：《强压力-强激励-弱惩罚：编外人员规模膨胀的内在逻辑研究》，硕士学位论文，浙江大学，2019年，第Ⅲ页。
③ 平新乔：《中国地方政府支出规模的膨胀趋势》，《经济社会体制比较》2007年第1期。
④ 刘尔铎：《从协管员现象看中国临时工制度》，《人民论坛》2007年第22期。
⑤ B30 B42 周敏、赵子建：《基层政府人员编制隐性膨胀问题研究——以A省YZH市CHD区乡镇街道机关为例》，《中国行政管理》2010年第12期。
⑥ 胡晓东： 《我国政府“编外人员”隐形膨胀研究——一个基于我国地方政府的案例调查》，《甘肃行政学院学报》2017年第2期。
⑦ 杨志云、陈小华：《编制管理软约束抑或体制灵活性：基于四个城市辅警扩张的实证研究》，《政治学研究》2019年第2期;颜昌武：《刚性约束与自主性扩张——乡镇政府编外用工的一个解释性框架》，《中国行政管理》2019年第4期;吕德文：《“混合型”科层组织的运作机制——临时工现象的制度解释》，《开放时代》2019年第6期。
⑧ 周敏、赵子建：《基层政府人员编制隐性膨胀问题研究——以A省YZH市CHD区乡镇街道机关为例》，《中国行政管理》2010年第12期;吕芳：《中国地方政府的“影子雇员”与“同心圆”结构——基于街道办事处的实证分析》，《管理世界》2015年第10期;吕芳：《“软编制约束”：对地方财政供养规模隐性增长的一种解释》，《北京行政学院学报》2016年第5期;颜昌武：《刚性约束与自主性扩张——乡镇政府编外用工的一个解释性框架》，《中国行政管理》2019年第4期。 ⑨ 杨志云、陈小华：《编制管理软约束抑或体制灵活性：基于四个城市辅警扩张的实证研究》，《政治学研究》2019年第2期;叶静：《地方软财政支出与基层治理——以编外人员扩张为例》，《社会学研究》2016年第1期;吕德文：《“混合型”科层组织的运作机制——临时工现象的制度解释》，《开放时代》2019年第6期。
⑩ 依据学术惯例，本文所涉及的人名、地名均进行匿名处理。
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B12 《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，2007年3月5日，http：//www.gov.cn/zwgk/2007-03/05/content_542531.htm，2020年7月19日。
B13 程四林、李宝芝等编译：《日本国家机构编制管理和公务员制度》，北京：能源出版社， 1988年，第53页。
B14 曹康泰主编： 《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例解读》，北京：中国法制出版社，2008年，第9页。
B15 B16 瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信、晏锋译，北京：法律出版社，2003年，第28、334，68、97-98、128页。
B17 吴思：《血酬定律：中国历史中的生存游戏》，北京：中国工人出版社，2003年，第199页。
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B20 B22 渠桂萍：《“一人政府”的终结及其困顿——以20世纪20年代阎锡山的县政革新为例》，《史林》2017年第4期。
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B24 黄冬娅：《财政供给与国家政权建设——广州市基层市场管理机构研究（1949-1978）》，《公共行政评论》2008年第2期。
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B27 《邓小平文选（一九七五—一九八二年）》，北京：人民出版社，1983年，第20页。
B28 B40 B46 B73 颜昌武：《刚性约束与自主性扩张——乡镇政府编外用工的一个解释性框架》，《中国行政管理》2019年第4期。
B32 Kjeld Erik Brdsgaard，“Institutional Reform and the Bianzhi System in China，”The China Quarterly， vol.170， 2002，p.362.
B33 刘建军、马彦银：《从“官吏分途”到“群体三分”：中国地方治理的人事结构转换及其政治效应》，《社会》2016年第1期。
B34 刘尔铎：《从协管员现象看中国临时工制度》，《人民论坛》2007年第22期;吕德文：《“混合型”科层组织的运作机制——临时工现象的制度解释》，《开放时代》2019年第6期。
B35 吕芳：《中国地方政府的“影子雇员”与“同心圆”结构——基于街道办事处的实证分析》，《管理世界》2015年第10期。
B36 倪星、郑崇明：《非正式官僚、不完全行政外包与地方治理的混合模式》，《行政论坛》2017年第2期;王泉伟、张晓：《中国基层政府中的非正式官僚：历史与现实》，《山东行政学院学报》2020年第1期。
B37 陈那波、卢施羽：《场域转换中的默契互动——中国“城管”的自由裁量行为及其逻辑》，《管理世界》2013年第10期。
B38 Kjeld Erik Brdsgaard，“Institutional Reform and the Bianzhi System in China，”The China Quarterly， vol.170， 2002，p.369;胡晓东： 《我国政府“编外人员”隐形膨胀研究——一个基于我国地方政府的案例调查》，《甘肃行政学院学报》2017年第2期。
B39 B43 吕芳：《“软编制约束”：对地方财政供养规模隐性增长的一种解释》，《北京行政学院学报》2016年第5期。
B41 翟校义：《地方政府编外用人现象探析》，《新视野》2010年第3期。
B44 叶静：《地方软财政支出与基层治理——以编外人员扩张为例》，《社会学研究》2016年第1期。
B45 杨志云、陈小华：《编制管理软约束抑或体制灵活性：基于四个城市辅警扩张的实证研究》，《政治学研究》2019年第2期。
B47 吕德文：《“混合型”科层组织的运作机制——临时工现象的制度解释》，《开放时代》2019年第6期。
B48 R. H. Coase， “The Nature of the Firm，” Economica，vol.4，no.16，1937， pp.386-405.
B49 聂辉华：《新制度经济学中不完全契约理论的分歧与融合——以威廉姆森和哈特为代表的两种进路》，《中国人民大学学报》2005年第1期。
B50 Sanford J. Grossman and Oliver D. Hart，“The Costs and Benefits of Ownership： A Theory of Vertical and Lateral Integration，” Journal of Political Economy， vol.94， no.4，1986，pp.691-719;Oliver Hart and John Moore，“Property Rights and the Nature of the Firm，” Journal of Political Economy， vol.98， no.6， 1990，pp.1119-1158.上述两篇论文可参见中文译本：哈特等：《不完全合同、产权和企业理论》，上海：格致出版社，2011年，第3-44、45-102页。 B51 杨其静：《从完全合同理论到不完全合同理论》，《教学与研究》2003年第7期。
B52 Jean Tirole，“Incomplete Contracts： Where Do We Stand？”Econometrica， vol.67，no.4，1999，pp.743-744.
B53 陈志俊：《不完全契约理论前沿述评》，《经济学动态》2000年第12期;杨瑞龙、聂辉华：《不完全契约理论：一个综述》，《经济研究》2006年第2期;杨其静：《从完全合同理论到不完全合同理论》，《教学与研究》2003年第7期。
B54 蒋海：《不对称信息、不完全契约与中国的信用制度建设》，《财经研究》2002年第2期。
B55 周雪光、练宏：《中国政府的治理模式：一个“控制权”理论》，《社会学研究》2012年第5期;黄凯南：《不完全合同理论的新视角——基于演化经济学的分析》，《经济研究》2012年第2期。
B56 聂辉华：《交易费用经济学：过去、现在和未来——兼评威廉姆森〈资本主义经济制度〉》，《管理世界》2004年第12期。
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B58 B59 何平：《清代赋税政策研究：1644-1840年》，北京：中国社会科学出版社，1998年，第108-135、109页。
B60 曾小萍：《州县官的银两：18世纪中国的合理化财政改革》，董建中译，北京：中国人民大学出版社，2005年，第44页。
B61 《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第十六条规定：“地方各级人民政府的行政编制总额，由省、自治区、直辖市人民政府提出，经国务院机构编制管理机关审核后，报国务院批准。”参见《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，北京：中国法制出版社，2007年，第5页。
B62 杨瑞龙、杨其静：《专用性、专有性与企业制度》，《经济研究》2001年第3期。
B63 吕芳：《中国地方政府的“影子雇员”与“同心圆”结构——基于街道办事处的实证分析》，《管理世界》2015第10期;刘建军、马彦银：《从“官吏分途”到“群体三分”：中国地方治理的人事结构转换及其政治效应》，《社会》2016年第1期。
B64 周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，上海：格致出版社，2017年，第161-185页;周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。
B65 B69 B80 周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期;周雪光：《中国国家治理的制度逻辑》，北京：生活·读书·新知三联书店，2017年，第7-14页。
B66 陈那波、李伟：《把“管理”带回政治——任务、资源与街道办网格化政策推行的案例比较》，《社会学研究》2020年第4期。
B67 来源于A区组织部《2015年A区政府雇员管理调研报告》。
B68 来源于A区发展改革局文件《A区发展和改革局关于申请使用政府雇员员额的请示》。
B70 吕芳：《“软编制约束”：对地方财政供养规模隐性增长的一种解释》，《北京行政学院学报》2016年第5期。
B71 周雪光：《论中国官僚体制中的非正式制度》，应星主编：《清华社会科学》第1卷第1辑，北京：商务印书馆，2019年，第41页。
B72 2013年3月，国务院总理李克强提出本届政府任期内“财政供养的人员只减不增”;在同年11月1日的“地方职能转变和机构改革工作电视电话会议”上，李克强总理提出地方机构改革要着力搞好“控、调、改”，再次强调要严控地方政府机构编制总量，确保“财政供养人员只减不增”;11月12日，党的十八届三中全会提出要“严格控制机構编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量”。2018年2月，十九届三中全会提出，“机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障”“强化机构编制管理刚性约束”“加大机构编制违纪违法行为查处力度”。2019年8月，中央印发了《中国共产党机构编制工作条例》，强化党对机构编制工作的集中统一领导，推进党和国家机构职能优化协同高效，坚持机构编制刚性约束;同年10月，十九届四中全会提出“严格机构编制管理，统筹利用行政管理资源，节约行政成本”。
B74 《关于禁止机关事业单位以政府购买服务名义使用劳务派遣工的通知》，2019年12月18日，http：//www.wsq.gov.cn/zw/tzggx/201912/t20191218_2555497.html，2020年7月19日。
B75 黄仁宇：《中国大历史》，北京：生活·读书·新知三联书店， 2019年，第313-315页。
B76 周雪光：《从“官吏分途”到“层级分流”：帝国逻辑下的中国官僚人事制度》，《社会》2016年第1期。
B77 王汉生、刘世定、孙立平：《作为制度运作和制度变迁方式的变通》，《中国社会科学季刊》（香港）1997年第5期。
B78 周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》2008年第6期。
B79 艾云：《上下级政府间“考核检查”与“应对”过程的组织学分析：以A县“计划生育”年终考核为例》，《社会》2011年第3期。
（责任编辑：何 频）
〔关键词〕 不完全编制;编外人员;政府雇员;有效治理
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2021）02-0024-15
〔基金项目〕国家社会科学基金重大项目“新时代县域社会治理能力建设研究”（18ZDA108）
〔作者简介〕陈那波，中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师;
黄伟民，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生，广东广州 510275。
一、问题的提出
编制管理以及编外人员“隐性膨胀”①一直是基层人事管理的重要问题。目前对于编外人员主要存在两种差异化的认识：一种认识是基于政府规模扩大②、政府行政支出不断增加③、用人规范性不足④、编制管理不科学⑤、编外人员扩张的风险⑥等角度出发，对编外人员扩张提出批判性的解读，进而提出改进的对策建议;另一种认识，虽然也发现了编外人员扩张所带来的问题，但是同时肯定了编外人员在基层治理中的角色与作用⑦，将编外人员与基层治理灵活性与适应性结合起来，重新审视基层人事管理制度，对于我们认识中国公共部门人事管理制度无疑是重要的推进。
这两种差异化的认识促使我们去进一步厘清编制与编外人员的关系，也引起我们进一步反思，为何编外人员扩张现象在不同时空间反复出现，基层政府人员数量陷入“人员膨胀-精简-再膨胀-再精简”的周期性循环而得不到有效解决？这一现象产生的内在机制是什么？尽管已有研究从不同角度对该问题做出过解读，但仍然缺乏合适的理论和分析概念去进一步解释基层人事运作的内在逻辑。而且在分析层次和单位上，已有研究多是针对乡镇（街道）一级的政府⑧或某一政府部门（如公安）⑨的编外用人情况进行考察，较少从县域政府整体层面去考察编制与编外用人问题。在各级地方政府中，省市一级政府对于辖区内编制资源调配空间较大，可以进行一定腾挪，然而县区一级政府能够调配的编制资源却十分有限。县区政府面对着复杂的治理环境和不断增加的治理任务，导致编制数量与治理负荷之间存在较为严重的冲突。而且，从县域政府层面出发，有助于我们认识不同层级政府（县与乡镇）之间编外用人的差异和基层人事管理的内在逻辑。因此，县区构成了我们认识基层人事管理的绝佳场所。
在本文中，我们以广东省A市A区⑩的政府雇员管理为中心，研究编制管理存在的问题以及编外人员在基层治理中的作用，分析在人事管理“刚性约束”增强的情境下A区是如何应对人力资源困境的。本研究希望对以编制和编外人员为核心的基层人事管理进行分析和讨论，试图提出一个具有分析性的概念，用于描述中国特色人事管理制度，并就这一制度安排进行理论解释。
二、文献综述
编制是指对各种机构内人员数量的定额、结构和职务做出规定B11，是机构录用、聘用、调配工作人员、配备领导成员和核拨经费的依据。B12编制并非中国独有的现象，例如，日本政府机构也存在编制的设定。B13但是，中国的编制设定具有其特殊性。在中国，编制可以划分为行政编制和事业编制，实行的是“中央统一领导，地方分级管理”制度B14，各级政府的编制数量实行总额控制。本文主要对以中国的基层政府人事管理为对象的相关研究文献进行梳理。
（一）历史上的基层政府人事管理
在民国以前，中国的基层政府是典型的“一人政府”，主要由“州县官”领导书吏、衙役，以及具有私人性质的长随、幕友等四类人员维持运转。B15除州县官由中央政府委任之外，中央政府并不直接委任聘用四类人员。按照要求，书吏、衙役、长随等均具有规定名额，不能擅自在名额之外增雇，但是名额限制并未得到严格执行。B16实际情况是，通常州县官任用远超过规定数量的胥吏，而且正式的胥吏也往往私下雇佣辅助人员，这些“超编”的人员被学者吴思统一称作是“白员”。B17可见，清代地方基层政府内就出现了编制管理和编外人员的“影子”。
编制管理最早出现在政府组织内应该是在民国之后。民国初期，北洋政府即开始改革县级政府的组织结构，分设各科办理行政事务，各科人员编制中，科员为2—4人，技士不超过3人，均属于公职人员。B18“分科治事”后办事人员偏少，不能正常履行县政职能，阻碍了县政改革。B19南京国民政府统治时期，进一步对县政进行改革，县级政府的行政内容超越传统意义的“税收”和“治安”，开始着眼于“民生”和“建设”。B20县级政府组织结构也发生变化，以科、局等科层组织和国家供给薪水的正式行政人员取代差役制度B21，建立起“细密行政网”。B22值得注意的是，国民政府时期的行政机构也出现了正式人员少、雇佣大量非正式人员的现象。B23
新中国成立之后的基层政权建设覆盖面之广、改革之彻底远超过之前的政权。这一时期的国家政权建设很关键的一部分内容是建立并完善理性化的现代国家官僚组织体系，国家在“条”“块”上不断延伸，将社会经济生活的各个方面都纳入管辖范围内。B24建立“全能型国家”的结果之一是官僚机构的不断扩张，政府的机构与编制数量大规模增加，大量超编人员进入国家编制。B25
改革开放后，中国开启了一系列分权改革，政府的行政管理体制也发生重大變革，逐渐走向行政科层化。B26理性化的官僚体系逐步确立的同时，却未能解决长期大量存在的编外人员问题。由此可以猜测，历史上绵延不绝的“编外人员”现象有其内在机理，而这一机理构成我们理解中国国家治理逻辑的重要切入点。 （二）编制约束与编外人员产生的原因：已有文献的分析与讨论
“编制就是法律”B27，编制具有很强的刚性约束B28，集中表现为以下几点：首先，各行政区域内的编制总量上基本固定B29，且人口数量和经济发展水平不同、行政级别相同的行政单元的编制数量差别不大B30;其次，某行政单元内各行政机关单位的编制数量是固定的，且单位本身不能随意调减，需要得到上级或本级人事主管部门的批准，并在区域内单位之间进行调配B31;最后，出于减少国家财政支出的目的，基层政府的编制数量需要进行控制。B32在刚性约束下，基层政府人事管理中的编制内正式人员数量基本上是一个“常量”。B33
但是，编制未有效约束编制外人员数量的增长，编外人员扩张长期存在，不少研究均注意到这一现象，并将编外人员称作是“临时工”B34“影子雇员”B35“非正式官僚”B36“非正式雇员”B37，等等。许多研究寻求阐释编外人员不断扩张的原因。归纳而言，有以下几方面原因：
第一，从基层工作任务与质量要求来看，目前的编制设置以及严格控制编制数量导致难以应对工作任务量的增加以及工作质量要求的提升，促成政府编外人员“隐形膨胀”。B38而且，在政府层级关系中，上、下级政府职责存在差异，上级政府主要提供“资本密集型”或“技术密集型”服务，下级政府提供“劳动密集型”服务。因此，下级政府对于编制需求更高。B39在一些研究者看来，编外人员的快速扩张是“压力型体制”之下处于行政末端的基层政府为应对繁重任务的“无奈之举”。B40
第二，从编制设置本身来说，编制制度存在的问题，包括编制设置不科学不合理B41、监督管理缺位B42是导致编外人员膨胀的制度原因。各地方基层政府通过超编、混编、借编、雇用“影子雇员”等方式突破核定编制约束，由此产生普遍存在的“软编制约束”B43现象。
第三，“软财政约束”B44也为编外人员的扩张提供极大空间。编外人员的扩张与财政不受财政部门和人大立法部門控制、主要受经费使用部门和地方主要负责人影响密切相关。
“软编制约束”与“软财政约束”解释各有根据，但是，这两种解释都有不足之处，例如，“软编制约束”实际上反映出编制刚性约束之强，导致基层政府不得不通过“非正式”方式绕过编制约束，从而产生与制度设计目的相背离的结果;“软财政约束”难以解释不同经济发展水平地区和同一地区不同部门的编外人员规模不同。进一步分析可以发现，“软编制约束”与“软财政约束”存在互为因果的关系，“软编制约束”，即编外人员扩张，造成了地方财政支出的增长，而“软财政约束”则为编外人员扩张提供了条件。如此而言，“软编制约束”或“软财政约束”都可能只是提供了部分解释，很难完全解读编外人员扩张的真正原因。
针对上述研究阐释的不足，研究者们发展出第四种解释路径。这部分研究试图超越治理任务工作量增加、“软编制约束”和“软财政约束”解释路径，提出更具有整合性的理论解释，将编外人员与基层政府治理的灵活性B45、基层政府自主性B46、“混合型”科层组织的行政调适性B47等相结合，从而解释编外人员存在的合理性和必要性。这启发我们将考察视角聚焦到中国国家治理制度模式上。
多样化的解释体现出编制与编外人员研究的深入发展，同时也反映出当前研究解释的分散性。这些解释相互勾连、纠缠不清，在某些分散“点”上的解释是有说服力的，例如，治理任务量的大小、编制刚性约束、财政软约束等解释联系密切，相互影响，都具有一定解释力，但是，缺乏有效的逻辑线条将这些分散的“点”串联起来，形成整体“面”上的认识。因此，亟需提出有分析性的概念和理论框架推动研究发展。已有的相关研究为本研究奠定了基础，为我们进一步深入分析国家体制特征与基层治理有效性之间的关系提供了可能。
三、不完全编制：一个概念的提出
（一）从“不完全契约”到“不完全编制”
“不完全契约”理论是从现代企业理论和产权制度的基础上发展起来的，其思想源起于科斯发表于1937年的经典论文《企业的性质》B48，之后发展出两个重要的分支B49：以威廉姆森为代表的交易费用经济学（TCE）和以哈特等人为代表的产权理论（PRT）。B50“不完全契约”超越了经典委托代理理论关于存在“最佳完全合同”（Optimal complete contract）设想，即完全契约不可能实现，契约具有不完全性。B51梯若尔指出契约的“不完全性”是由于“无法预料的突发事件”（Unforeseen contingencies）、“缔约成本” （Cost of writing contracts）、“合同执行成本” （Cost of enforcing contracts）等因素导致交易成本（Transaction costs）高昂所致。B52其中，根本原因在于签订契约时面临的“不可预见的不确定性”，或者可以预见，但是无法加以描述，即存在“不可描述的不确定性”。B53
不完全契约理论对于我们认识制度B54、权威分配B55、治理结构B56等具有重要的启发意义。广义上看，正式制度也可以看作是关系双方签订的一份稳定的、长期的“契约”。B57同理，正式制度也具有不完全性，事先难以建立完备的应对不确定性的机制。例如，清代以前的赋税政策制度被称作是“不完全财政”B58，即“不能因事设费在制度上即存在支出缺口的财政”。B59财政支出数额和范围并不能为中央和地方各项事务的经常性用度提供充足保障，许多经常性开支都被排除在外。而为了满足基层治理的实际需要，基层政府在实践中发展出一套具有补充作用、灵活的“非正式经费体系”B60，包括加派、陋规、捐献等内容。易言之，在制度供给不足的情况下，基层政府不得不寻求非正式经费。中国的人事管理制度同样存在着相类似的现象与问题。
基层治理处于一个高度不确定性的环境中，治理对象多种多样、数量庞大同时又处于动态变化中，包括人口、企业、市场、社会组织、自然环境等等。治理环境的复杂性与治理对象的规模密切相关，治理对象规模越大，治理环境越复杂。治理环境的复杂性还与各治理主体之间形成的复杂结构有关。在社会经济高度融合，经济、社会因素相互叠加，各种主体相互嵌入，政府实施治理中涉及到各方关系和利益。尤其在风险社会日益发展的背景下，各种矛盾点都极易被放大，增加政府应对的困难。 一直到录取，我们才知道这个人是高矮肥瘦、是男是女。（访谈资料DZ20170731A）
由于用人单位缺乏招聘公务员的话语权，难以招聘到合适的人才。
准入这一块有很多的限制，并不是我们说想招人才就能招的。因为公开招公务员，不能说你要个土木注册工程师。而且有些硬性要求分配给我们，像一定要招大学生村官啊，很多这些情况。所以我们调配的空间非常非常有限，甚至未来三年五年公务员编制怎么用我们都已经规划出来了。你没办法，每年就一个、两个。怎么用？怎么搞？我们也都很严肃地去使用。（访谈资料ZJ20170730B）
第三，对于公务员的使用进行严格约束，必须按要求配备人员。基层治理任务完成具有规范性，导致编制内人员具有“高人力资产专用性”特征。随着基层治理的法治规范程度的提高，很多工作业务要求必须配备具有合法行政权力的正式人员。
在人才配备上，上级发文说必须要配几个人，包括纪委和安监。我想重點说说纪委，要求配11个人，6个以上公务员，35岁以下的，我怎么配给它？这几年招的公务员都是“专性”比较强的，包括国土局、城建局、财政局、安监局，这些都是偏向招的几类人。一定要配备上，就很困难。（访谈资料ZJ20170730B）
例如，行政执法查处工作必须要由具有执法权的公务员才能开展，而编外人员不具有资格考取执法证，这也就对公务员数量和使用提出硬性要求。
第四，对于公务员流动进行严格限制，公务员缺乏流动性。基层政府主要通过选调、商调、借调等方式促使人员流动，但是这三种方式均存在约束和不足。选调和商调都受到编制数量限制，2014—2016年三年调入A区的公务员分别为71、63、45人，数量在下降。
借调、商调、选调主要是上级单位向下级单位调人。例如借调，在A区主要表现为区属机关向镇街部门借调人员。在2019年7—8月，笔者曾在A区区委区政府办公室调研信息科开展实习和调研，就发现该科室长期向镇街派出所借调负责政工宣传的警务人员，并且每半年轮换一人。借调属于一种临时的方式，人员流动，但编制未流动，还占用着原单位的编制。由于编制本身无法交流，借调是一种短期的人员流动机制，借调期满之后被借调人员一般会回到原单位。商调也有相类似的问题。不同单位之间商调公务员也存在困难，尤其是下级部门向上级部门调任。
总体要求是说调走一个公务员，一定要调动一个公务员（进来），确保下放的公务员队伍人数不减少，这造成我们轮岗的一些困扰。（访谈资料ZJ20170730A）
第五，公务员退出机制效果不明显，人员流出少。由于编制的存在，单位内部形成一种较为封闭的劳动力市场，退出机制很难发挥作用。单位正式的公务员退出机制包括退休、辞职离职、调任升职以及开除公职等四种方式。A区公务员主要退出机制是退休，近几年，A区每年办理退休的公务员数量较多，2015年为329人，2016年为355人，2017年为513人（见表2）。公务员辞职很少，表2数据显示，2009—2017年间A区辞职的公务员总计196人，每年辞职人员数量在10—30人之间。由于转任需要在编制之内和职位空缺的情况下展开，不同单位之间的公务员转任困难，较少发生。从表2数据看，2009—2017年间，A区办理公务员转任数量年均为227人，在总公务员数量中占比较低。开除公职的退出机制也很难发挥作用。尽管目前的制度规定公务员两年考核获评“不合格”等次就可以辞退，但是调研中发现这其实很少发生。在机关单位公务员考核中，很少会对公务员考核评定为“不合格”。
只要不是什么重大错误或违法违纪，也不好评他两年不称职。（访谈资料DZ20170731A）
需要强调的是，编制刚性约束具有层级性差异特征，即政府层级越低，面临的刚性约束越强。主要由于：首先，不同层级政府部门之间基层公务员数量呈“倒金字塔”分布（见表2）。在“压力型体制”之下，镇街政府部门直接面向普通群众和社会，是处理公共事务的一线部门，事务繁重，镇街对于人员数量的需求更高。其次，基层公务员趋于向上流动，下级政府部门很难通过正式机制调配人员。区属机关单位还可以向下级部门借调人员，但是镇街却很少有这个途径，只能向辖区内的社区或村自治组织借调人员，因而受到的编制约束更刚性。
在严格的、程序化的编制管理之下，基层政府公务员数量与流动受到很强的刚性约束。政府层级越低，受到的刚性约束越强。在编制刚性约束下，基层政府公务员管理缺乏自主性和灵活性。
（三）政府雇员管理的灵活性与作用
在总量控制的原则下，县区基层政府在编制设置权限上是十分有限的，并不能随意增加机构编制。编制刚性约束，使得编制内人员管理缺乏灵活性，难以满足基层政府对于人力资源的实际需求。基于治理实际需要，基层政府需要突破编制约束，增强基层政府治理灵活性。在这种情况下，产生了基层政府通过雇用编制外人员来应对人手不足的行为。在A区，政府雇员是政府行政力量的重要组成部分。
1.政府雇员管理的灵活性
自由裁量权是基层政府实现有效治理的重要保障，可以提升政府应对复杂治理环境的适应性和治理能力。B69A区“政府雇员”管理实行“区”与“镇街”相分开的分级管理，“一级管一级”，各级基层政府享有高度自由裁量权。区属机关的政府雇员管理由区委组织部负责招聘，由各机关单位负责本单位雇员的直接管理。各镇街根据各自实际情况，都制定了相应的管理办法和薪资标准。各镇街负责各自所需政府雇员招聘，并决定政府雇员招聘数量，区对于镇街招聘政府雇员干预很少。
与公务员相比，政府与政府雇员之间签订的是短期的“弹性契约”，基层政府是委托人，政府雇员管理相对自由灵活（见表4）。政府雇员主要通过考试的方式招录，另外也可以定向招录、直接选聘。区一级机关普通政府雇员招录，首先由用人单位拟定招考方案，再报组织部核准，一年统一招聘两次;高级政府雇员招录由用人单位拟定招考方案报组织部与区政府核定审批，与组织部共同组织实施。高级雇员采用“一人一策”的方式，根据用人单位实际需求而定，并采用协议工资制或年薪制等较为灵活的薪酬方式。镇街的政府雇员招录由镇街单独组织实施。在《暂行办法》中还有针对特殊人才招聘的规定，经区委组织部批准后可以定向招考或直接选聘的方式招录。在招聘政府雇员过程中，A区用人单位有较高的话语权，各单位可以在招聘中实现“精准招聘”，招聘合意的人选。虽然各单位招聘政府雇员受到员额数量的限制，但是员额较容易调整，主要与单位行政经费挂钩，相较于公务员来说，数量约束相对较弱。 职务（职级）与晋升领导职务层次从乡科级副职到国家级正职共10级;综合管理类公务员职级从科员到巡视员共12级。逐级晋升缺乏职位晋升通道，普通雇员设主任和助理两个等级，主任分为专业技术类和管理类主任，专业技术类针对技术性人才，管理类需单位雇员数量达到一定要求才能设置，数量稀少
可见，区属机关单位和镇街部门在政府雇员招聘上具有人事自主性和灵活性。通过政府雇员及相关管理制度，A区各机关单位可以通过使用编外人员实现人事管理自由裁量权的再分配。
2.政府雇员的作用
仅从数据上（表2）看，政府雇员的加入改变了政府人员结构分布，并起到优化作用，更能适应基层治理实际需求。当前A区政府雇员的总体情况是，与公务员相比，年龄结构更为年轻化;在层级分布上，镇街政府雇员远超过区属机关单位，这与公务员“倒金字塔”型结构分布截然相反。可见，加入政府雇员之后，A区政府部门尤其是镇街人员结构得到调整和优化。
更为重要的是，政府雇员是完成治理任务的重要力量。首先，政府招聘雇员的主要原因是为应对不断增加的治理任务。例如，为解决部门职能增加导致的“用人紧张”，2019年6月A区发改局就曾向区编办申请使用5名雇员员额，在请示函中写道：
机构改革后，我局增加了能源管理、物资储备等职能，加挂了A区粤港澳大湾区建设领导小组办公室、A区粮食和物资储备局等牌子，负责区援藏援疆等工作，对口市发改、市政务数据局两个独立部门，每年对企业扶持资金、新能源等补贴资金约 2.63 亿元，工作任务不断增加，履职风险不断增高，用人紧张程度矛盾突出。（《A区发展和改革局关于申请使用政府雇员员额的请示》）
从调研结果看，政府雇员在基层治理中发挥了重要作用，承担了大部分工作（访谈资料ZJ20170730A）。对于工作事务多、管理负荷大的政府部门来说，政府雇员发挥的作用更大。
其次，政府雇员有助于处理解决工作事务，适应基层治理任务目标多样性需要。对A区组织部提供的《镇（街道）政府雇员（聘员）需求情况表》（共计146项）进行分析发现，目前镇街急需的政府雇员主要集中在以下几个领域：（1）政府行政管理工作，包括文秘、宣传、国土管理、危房管理等（62项）;（2）专业性、技术性较强的工作，包括会计、审计、环保、建筑工程技术、工程安全技术与管理、水土保持、动物检验检疫等（37项）;（3）监管执法工作，包括卫生执法、文体市场监管执法、信访执法等（36项）;（4）为民众提供公共服务的岗位，包括社会救助、社会福利事务工作等（11项）。由此看出，目前政府内部既需要掌握专业技术的人员，也需要从事一般性行政辅助工作的人员。
在A区，政府雇员的确能够有效满足基层政府部门的用人需求。已有研究表明，基层政府部门多承担“劳动密集型”工作，工作业务量大，仅靠编制内人员是无法完成的。B70在A区亦是如此，政府部门，尤其是社会管理部门雇用了大量政府雇员来辅助处理事务。根据数据显示，区属机关雇员依次排序为社会管理部门560人（41.95%）、综合行政部门282人（21.12%）、公共服务部门249人（18.65%）、经济管理部门244人（18.28%）。其中，在所有单位中，公安局最多，為425人（31.84%），其次是区人社局和区人民法院，分别为230人（17.23%）和119人（8.91%）。
最后，在基层治理压力分布上，处于越低层级政府，面临的治理压力越大，编制内人员少，对政府雇员的需求则更多。表2显示出镇街政府雇员数量远多于区属机关单位。由于A区县域经济发达，城市发展很快，镇街的经济管理负担尤为沉重，大量政府雇员集中在经济管理部门。镇街机关雇员依次排序为经济管理部门2020人（52.74%）、社会管理部门961人（25.09%）、综合行政部门571人（14.91%）和公共服务部门278人（7.26%）。在所有镇街部门中，区国土城建和水利局政府雇员最多，为1102人（28.77%），其次是城管分局和市场监督管理局，分别为539人（14.07%）和446人（11.64%）。
（四）政策调整下的基层人事管理的困境及其应对
前面论述了编制的刚性约束、政府雇员及其管理等内容，可见编外人员在基层治理中的重要作用。但这并不意味着，政府雇员制度本身是毫无弱点，其本身也存在很多缺陷。在中央的严格控制编制数量、限制编外人员扩张的政策之下，政府雇员及其管理变得更为刚性。在治理任务工作量没有减少的情况下，基层政府为了实现有效治理，需要利用已有方式或者启动新的方式绕过编制管理的刚性约束。
1.政府雇员制度的缺陷
政府雇员管理本身也存在着许多问题。由于编制存在，公务员与政府雇员界限分明、相互依存、并行不悖，呈“双轨并行”B71的形态。作为编制之外的政府雇员难以与公务员体系有效衔接，缺乏相应的晋升渠道。“职业天花板”导致政府雇员工作积极性不足。在当前正式制度规定趋于收紧的情况下，这一问题表现得更为突出。
聘员（政府雇员）承担了大部分的业务，如果不给他们晋升的空间就没有积极性，另外，这部分人本身薪酬提高、职务晋升和公务员差不多，但是聘员（政府雇员）那边竞争比较强烈，有能力就流出来……我们管理方法和区里面不一样，我们就一类人没有分两类，以前聘员（政府雇员）可以升副职、副局长、副主任，等等，还有竞争的空间。但现在每个镇街都说不能晋升了，积极性又下降了。涉及混岗问题，聘员（政府雇员）按照上级的口径，聘员（政府雇员）不能担任公务员的职务。（访谈资料ZJ20170730B）
为了解决政府雇员职位晋升问题，提升政府雇员的积极性，镇街只能通过设置主管、副主管、副主任、副总监、常务副总监等非正式的职位来实现，并对应相应的行政职务，通过非正式授权并避开正式人事管理制度的限制。
像我们城建局的副局长，你聘员（政府雇员）就不能任这个职，你可以给他改个名字，什么项目负责人、经理、主管等，就是不能叫副局长。一个是工资的自然晋升，分1-18级，每两年晋升1级，年度考核称职就往上走。另一个是职务的晋升，副主管、主管、副主任雇员三个级别……就相当于管理岗位……反正就是绞尽脑汁想了这个名字，副总监就等于副局长、副主任，常务副总监就等于常务副局长那一级。（访谈资料ZJ20170730B） 政府雇员数量受到基层财政收入的限制。由于政府雇员的薪酬支出主要由基层财政承担，因此，镇街政府招聘的政府雇员数量与经济发展水平、政府财政总收入存在密切关系（见图2）。从图2我们可以看到，各镇街财政收入、GDP总量与雇员数量之间存在较为一致的变化趋势，可见三者之间存在较显著的正相关。
在2010年A区实施“简政强镇”后，镇街雇员人数不断增加，导致雇员行政成本增加，形成较大的财政压力。同时在岗位设置上，还出现了专职消防员、专职安全员等“上级点菜、镇街买单”现象，加剧镇街财政压力。2015年A区组织部实施调研显示，当年区镇两级政府雇员数量已经达到10634人，成为镇街日常业务主要力量的同时，政府雇员薪酬支出占财政的比重也不断提高。由于财政负担重，A区政府雇员薪酬待遇处于相对较低水平（访谈资料DZ20170712）。2014年区属机关新入职的应届本科毕业生年薪是51501元，当年A区城镇非私营单位在岗职工平均工资是56198元。各镇街政府雇员收入相对高一些，新入职应届本科生年薪在5.6—8.1万元之间，并且政府雇员工资档差小。一方面，政府雇员收入较低、工作压力大，市场吸引力有限;另一方面，职业前景有限，没有完善的晋升空间。由此导致政府雇员任职的短期性，政府雇员进入流出频率高。这实际上反映了短期“弹性”契约下政府雇员的弱点，不利于政府进行人力资本投资，交易频率高，也增加了政府不断招聘政府雇员的“交易费用”。
2.“编外管理编制化”：政策调整下的政府雇员制度
在2012年之后，中央多次强调“财政供养的人员只减不增”。B72不仅基层政府公务员编制数量受到严格限制，而且政府雇员数量也在减少，采取员额控制和员额使用审核办法，管理趋于严格，呈现出“编外管理编制化”。B73
党的十八大以来，A区政府雇员数量总体呈下降趋势。根据A区组织部于2013年12月、2015年8月开展的两次调查 ，以及我们在2017年7月份于A区调查获取的数据（见表2），三次调查显示A区政府雇员数量依次为10499人、10634人、5165人，其中镇街“政府雇员”数量下降明显，2013年12月为9145人、2015年8月为9343人、2017年7月为3830人。这也与我们在访谈中所了解的情况相印证。近年来A区许多镇街减少政府雇员招聘数量，以2013年的规模为控制数，“只出不进”，直接导致政府雇员数量大量减少。
因为我们目前雇员的管理采取一个数量上的控制，“只出不进”。我数了一下，从2014年来，近三年我们雇员逐年减少，中间（仅）招了一次安全员，一共21个人。“只出不进”这个原则会导致我们数量上面萎缩。（访谈资料ZJ20170730B）
在政府雇员数量严格限制下，单位对于表现不优秀的政府雇员处理也极为审慎，压缩了各单位对政府雇员管理的灵活性。即便政府雇员的考核评价“不及格”，也不太愿意开除他。
比如对于一些工作表现不太满意的雇员，如果开除他就少了一个人，开除一个少一个。在用人单位，少一人不如多一人，因此，虽然他不及格，但我还得勉强用着，又不用我掏錢养。（访谈资料DZ20170731A）
同样的情况也出现在2018年A区发改局的报告中：
对于平时工作不努力表现不佳的雇员，除与其进行训勉谈话，或进行轮岗之外，年度考核轻易不敢做出不合格的鉴定，合同到期即使不胜任，亦只能硬着头皮续签。（《A区发展规划和统计局关于政府普通雇员薪酬有关问题的报告》）
这就限制了各单位的人事管理以及考核权，考核淘汰机制不能发挥作用。概括来说，在“财政供养人员只减不增”政策下，编外人员管理同样受到冲击，管理上复制了编制内人员管理思路，导致灵活性下降、刚性增强。
3.应对机制：寻求新的编外人员
当前A区政府面临的治理负荷并未明显减少，甚至在经济结构转型的大背景下，A区政府面临的治理负荷在进一步增加。在中央严格控制财政供养人员增长的政策下，基层政府如何应对人事管理刚性增强？调研发现，目前A区政府部门开始利用已有手段和发展出新的手段来应对工作中人手不足，提升人事管理灵活性。主要方法有以下几种：
方法之一：政府雇员的借调。借调原先只限于编制内人员，但却发展到对于编制外人员的借调，而且数量在增长。例如，2017年，A区C镇组织办有2位雇员被借调到镇法庭当文秘。这主要是受到单位政府雇员员额控制导致单位政府雇员不足的影响而产生的结果。
方法之二：劳务派遣的增加。在劳务市场发展下，A区不少政府部门和街道均出现向劳务派遣公司购买人力资源服务的情况。劳务人员与人力资源公司签订劳动合同，但为A区的机关单位提供服务。在2014年10月21日，A区共33家单位符合经营劳务派遣业务的法定条件，准予经营劳务派遣业务。2017年8月，A区G街道经济和科技促进局发布“A区国家税务局G税务分局劳务派遣项目”，由成交供应商派遣20名劳务人员至G税务分局担任协税工作。服务内容包括协助税务部门开展税费征收管理、核查生产经营情况、清理漏征漏管户、核查停（歇）业户、送达税务文书等。调研发现，劳务派遣在A区多个部门出现，且存在增长趋势。
方法之三：以政府购买服务的方式“买人、买岗位”。根据2015年广东省财政厅发布的《政府向社会力量购买指导服务目录》将购买服务内容分为基本公共服务事项、社会事务服务事项、行业管理与协调事项、技术服务事项、政府履职所需辅助性和技术性事务等5项，其中政府履职所需辅助性和技术性事务的相关规定并不明确。基层政府利用规定的模糊性，通过购买政府服务的方式变相购买劳务派遣服务。将劳务服务等内容打包进研究项目或工作项目中。笔者在A区实习期间了解到所在科室与某新媒体公司合作运营政务微博，要求对方派人过来“坐班”，协助处理其他行政事务。不仅是在A区，目前全国很多省份出现这种情况。许多省份也已经发布相关文件进行治理，例如，2019年11月内蒙古自治区明确提出“严禁以政府购买服务名义变相‘买人、买岗位’，更不得以政府购买服务名义通过劳务派遣公司‘买人、买岗位’”。B74 由于人事管理改革并不是以治理任务减少和规模减小为前提条件，因而基层政府的人力资源需求并未减少。基层政府为实现基层有效治理，必然要寻求新的方式实现对编制刚性约束的突围。在政府雇员管理刚性约束增强的情况下，基层政府将以更隐蔽的方式应对，导致政府用人规模更为隐性地扩张。
五、结论与讨论：不完全编制与基层有效治理
本文从“不完全契约”理论出发，针对中国基层治理中编内人员与编制外人员相结合的现象，提出“不完全编制”概念。基于A区政府雇员的数据与案例，分析并探讨在编制刚性约束下，公务员管理的不足以及政府雇员在基层治理中的重要作用，进而阐述了“不完全编制”的形成逻辑。
长期以来我国的编制管理遵循“精简、统一和效能”的原则，试图将编制数量压缩在相对较低的水平上。在基层治理实践中，编制内人员（本文主要是指公务员）数量存在“先天不足”，不足以满足基层治理所需人力。并且公务员的选拔是在中央和省级政府的统一规定下进行，虽然能有效地保证公平和程序规范性，却导致基层政府人事管理的灵活性不足，难以适应基层有效治理的需要。而政府雇员则不同，管理权限归于基层政府，基层政府能够灵活自主地决定对政府雇员的招聘和管理。政府雇员也在基层治理中发挥了积极作用。
党的十八大之后，中央政府多次强调“财政供养人员只减不增”，强化编制的刚性约束。受此影响，A区政府及下属镇街不仅严格控制编制内人员数量，同时也在缩减政府雇员数量，政府雇员管理也更具有“编制化”管理的色彩，管理模式也更刚性，政府雇员招聘和使用的灵活性在下降。
政府雇员数量减少并不意味着基层治理负荷的减少，甚至基层治理负荷反而在增长。在这种情况下，基层政府利用已有的方式和发展出新的方式来应对，很多原先作为补充编外人员的次要方式变得更为重要，包括各部门之间政府雇员的借调;采取市场化手段，购买劳务派遣人员;利用政府购买公共服务变相“买人、买岗位”，实现编制外人员的“隐形增长”，等等。由此可见，中央严格“控编”行动可能会导致“非预期性后果”，促使基层政府寻求新的编制外人员扩张，以实现有效治理。
在长期的国家治理实践中，政府编制管理采取的是“中央统一领导，地方分级管理”模式，這是一种高度集权的人员管理模式。编制管理最大的挑战在于无法有效应对复杂的基层治理环境和沉重的治理负荷。作为广土众民的“大一统”国家，中国面临的治理负荷极其沉重、治理环境复杂多变。不同地区、不同时间节点内面临的治理环境千差万别，信息不对称以及“数目字管理”B75的困难，导致中央难以构建起完全的动态编制以应对不断变化的基层治理人力资源需求，而基层政府只能寻求编制外人员作为补充，“正式名额不足，只能另雇人手;即使有硬性规定，也只能束之高阁”。B76已有许多研究也表明在中央的制度设计与政策推行过程中，常常会遇到基层政府的“变通”B77“共谋”B78与“应对”B79等等。基层政府是具有能动性和自主性的治理主体，并不仅仅是被动的政策执行者，这是编外人员不断扩张的根源所在。这构成中国政府人事管理的一个大的图景，即在编制内人员之外，还在各地区、不同层级的地方政府之间存在着大量的编外人员，我们将这一套体制称作是“不完全编制”。“不完全编制”是兼具中央权威与地方自主、刚性与灵活性的人事管理制度。
“不完全编制”下编制与编外人员之间的关系，实际上内含于“一统体制”与“有效治理”B80这一对关系中。“一统体制”强调中央政府的统辖权和权威，优势在于能够保障政策统一性和连续性，能够随时对基层政府行为进行约束和干预，例如，对基层政府的过度编外用人进行控制，防止地方各自为政。但是，“一统体制”也与基层“有效治理”之间存在着张力，中央统辖权越是集中、约束越刚性，基层治理权就相应萎缩，降低了基层有效治理能力。因此，基层人事管理陷入“人员膨胀-精简-再膨胀-再精简”的周期性循环而得不到有效解决。
为优化基层人事管理、提高基层治理能力，应该在强化编制管理刚性约束的同时完善编制内人员动态调整机制，以符合基层治理的实际需求。此外，应适当赋予基层政府招聘和管理编外人员的权限，鼓励基层建立起规范的编外人员管理制度。进而，进一步完善以编制内人员为核心、编外人员为重要补充，刚性与弹性相结合的基层人事管理制度。
① 周敏、赵子建：《基层政府人员编制隐性膨胀问题研究——以A省YZH市CHD区乡镇街道机关为例》，《中国行政管理》2010年第12期;吕芳：《“软编制约束”：对地方财政供养规模隐性增长的一种解释》，《北京行政学院学报》2016年第5期;胡晓东：《我国政府“编外人员”隐形膨胀研究——一个基于我国地方政府的案例调查》，《甘肃行政学院学报》2017年第2期。
② 陆敏：《强压力-强激励-弱惩罚：编外人员规模膨胀的内在逻辑研究》，硕士学位论文，浙江大学，2019年，第Ⅲ页。
③ 平新乔：《中国地方政府支出规模的膨胀趋势》，《经济社会体制比较》2007年第1期。
④ 刘尔铎：《从协管员现象看中国临时工制度》，《人民论坛》2007年第22期。
⑤ B30 B42 周敏、赵子建：《基层政府人员编制隐性膨胀问题研究——以A省YZH市CHD区乡镇街道机关为例》，《中国行政管理》2010年第12期。
⑥ 胡晓东： 《我国政府“编外人员”隐形膨胀研究——一个基于我国地方政府的案例调查》，《甘肃行政学院学报》2017年第2期。
⑦ 杨志云、陈小华：《编制管理软约束抑或体制灵活性：基于四个城市辅警扩张的实证研究》，《政治学研究》2019年第2期;颜昌武：《刚性约束与自主性扩张——乡镇政府编外用工的一个解释性框架》，《中国行政管理》2019年第4期;吕德文：《“混合型”科层组织的运作机制——临时工现象的制度解释》，《开放时代》2019年第6期。
⑧ 周敏、赵子建：《基层政府人员编制隐性膨胀问题研究——以A省YZH市CHD区乡镇街道机关为例》，《中国行政管理》2010年第12期;吕芳：《中国地方政府的“影子雇员”与“同心圆”结构——基于街道办事处的实证分析》，《管理世界》2015年第10期;吕芳：《“软编制约束”：对地方财政供养规模隐性增长的一种解释》，《北京行政学院学报》2016年第5期;颜昌武：《刚性约束与自主性扩张——乡镇政府编外用工的一个解释性框架》，《中国行政管理》2019年第4期。 ⑨ 杨志云、陈小华：《编制管理软约束抑或体制灵活性：基于四个城市辅警扩张的实证研究》，《政治学研究》2019年第2期;叶静：《地方软财政支出与基层治理——以编外人员扩张为例》，《社会学研究》2016年第1期;吕德文：《“混合型”科层组织的运作机制——临时工现象的制度解释》，《开放时代》2019年第6期。
⑩ 依据学术惯例，本文所涉及的人名、地名均进行匿名处理。
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B32 Kjeld Erik Brdsgaard，“Institutional Reform and the Bianzhi System in China，”The China Quarterly， vol.170， 2002，p.362.
B33 刘建军、马彦银：《从“官吏分途”到“群体三分”：中国地方治理的人事结构转换及其政治效应》，《社会》2016年第1期。
B34 刘尔铎：《从协管员现象看中国临时工制度》，《人民论坛》2007年第22期;吕德文：《“混合型”科层组织的运作机制——临时工现象的制度解释》，《开放时代》2019年第6期。
B35 吕芳：《中国地方政府的“影子雇员”与“同心圆”结构——基于街道办事处的实证分析》，《管理世界》2015年第10期。
B36 倪星、郑崇明：《非正式官僚、不完全行政外包与地方治理的混合模式》，《行政论坛》2017年第2期;王泉伟、张晓：《中国基层政府中的非正式官僚：历史与现实》，《山东行政学院学报》2020年第1期。
B37 陈那波、卢施羽：《场域转换中的默契互动——中国“城管”的自由裁量行为及其逻辑》，《管理世界》2013年第10期。
B38 Kjeld Erik Brdsgaard，“Institutional Reform and the Bianzhi System in China，”The China Quarterly， vol.170， 2002，p.369;胡晓东： 《我国政府“编外人员”隐形膨胀研究——一个基于我国地方政府的案例调查》，《甘肃行政学院学报》2017年第2期。
B39 B43 吕芳：《“软编制约束”：对地方财政供养规模隐性增长的一种解释》，《北京行政学院学报》2016年第5期。
B41 翟校义：《地方政府编外用人现象探析》，《新视野》2010年第3期。
B44 叶静：《地方软财政支出与基层治理——以编外人员扩张为例》，《社会学研究》2016年第1期。
B45 杨志云、陈小华：《编制管理软约束抑或体制灵活性：基于四个城市辅警扩张的实证研究》，《政治学研究》2019年第2期。
B47 吕德文：《“混合型”科层组织的运作机制——临时工现象的制度解释》，《开放时代》2019年第6期。
B48 R. H. Coase， “The Nature of the Firm，” Economica，vol.4，no.16，1937， pp.386-405.
B49 聂辉华：《新制度经济学中不完全契约理论的分歧与融合——以威廉姆森和哈特为代表的两种进路》，《中国人民大学学报》2005年第1期。
B50 Sanford J. Grossman and Oliver D. Hart，“The Costs and Benefits of Ownership： A Theory of Vertical and Lateral Integration，” Journal of Political Economy， vol.94， no.4，1986，pp.691-719;Oliver Hart and John Moore，“Property Rights and the Nature of the Firm，” Journal of Political Economy， vol.98， no.6， 1990，pp.1119-1158.上述两篇论文可参见中文译本：哈特等：《不完全合同、产权和企业理论》，上海：格致出版社，2011年，第3-44、45-102页。 B51 杨其静：《从完全合同理论到不完全合同理论》，《教学与研究》2003年第7期。
B52 Jean Tirole，“Incomplete Contracts： Where Do We Stand？”Econometrica， vol.67，no.4，1999，pp.743-744.
B53 陈志俊：《不完全契约理论前沿述评》，《经济学动态》2000年第12期;杨瑞龙、聂辉华：《不完全契约理论：一个综述》，《经济研究》2006年第2期;杨其静：《从完全合同理论到不完全合同理论》，《教学与研究》2003年第7期。
B54 蒋海：《不对称信息、不完全契约与中国的信用制度建设》，《财经研究》2002年第2期。
B55 周雪光、练宏：《中国政府的治理模式：一个“控制权”理论》，《社会学研究》2012年第5期;黄凯南：《不完全合同理论的新视角——基于演化经济学的分析》，《经济研究》2012年第2期。
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B60 曾小萍：《州县官的银两：18世纪中国的合理化财政改革》，董建中译，北京：中国人民大学出版社，2005年，第44页。
B61 《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第十六条规定：“地方各级人民政府的行政编制总额，由省、自治区、直辖市人民政府提出，经国务院机构编制管理机关审核后，报国务院批准。”参见《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，北京：中国法制出版社，2007年，第5页。
B62 杨瑞龙、杨其静：《专用性、专有性与企业制度》，《经济研究》2001年第3期。
B63 吕芳：《中国地方政府的“影子雇员”与“同心圆”结构——基于街道办事处的实证分析》，《管理世界》2015第10期;刘建军、马彦银：《从“官吏分途”到“群体三分”：中国地方治理的人事结构转换及其政治效应》，《社会》2016年第1期。
B64 周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，上海：格致出版社，2017年，第161-185页;周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。
B65 B69 B80 周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期;周雪光：《中国国家治理的制度逻辑》，北京：生活·读书·新知三联书店，2017年，第7-14页。
B66 陈那波、李伟：《把“管理”带回政治——任务、资源与街道办网格化政策推行的案例比较》，《社会学研究》2020年第4期。
B67 来源于A区组织部《2015年A区政府雇员管理调研报告》。
B68 来源于A区发展改革局文件《A区发展和改革局关于申请使用政府雇员员额的请示》。
B70 吕芳：《“软编制约束”：对地方财政供养规模隐性增长的一种解释》，《北京行政学院学报》2016年第5期。
B71 周雪光：《论中国官僚体制中的非正式制度》，应星主编：《清华社会科学》第1卷第1辑，北京：商务印书馆，2019年，第41页。
B72 2013年3月，国务院总理李克强提出本届政府任期内“财政供养的人员只减不增”;在同年11月1日的“地方职能转变和机构改革工作电视电话会议”上，李克强总理提出地方机构改革要着力搞好“控、调、改”，再次强调要严控地方政府机构编制总量，确保“财政供养人员只减不增”;11月12日，党的十八届三中全会提出要“严格控制机構编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量”。2018年2月，十九届三中全会提出，“机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障”“强化机构编制管理刚性约束”“加大机构编制违纪违法行为查处力度”。2019年8月，中央印发了《中国共产党机构编制工作条例》，强化党对机构编制工作的集中统一领导，推进党和国家机构职能优化协同高效，坚持机构编制刚性约束;同年10月，十九届四中全会提出“严格机构编制管理，统筹利用行政管理资源，节约行政成本”。
B74 《关于禁止机关事业单位以政府购买服务名义使用劳务派遣工的通知》，2019年12月18日，http：//www.wsq.gov.cn/zw/tzggx/201912/t20191218_2555497.html，2020年7月19日。
B75 黄仁宇：《中国大历史》，北京：生活·读书·新知三联书店， 2019年，第313-315页。
B76 周雪光：《从“官吏分途”到“层级分流”：帝国逻辑下的中国官僚人事制度》，《社会》2016年第1期。
B77 王汉生、刘世定、孙立平：《作为制度运作和制度变迁方式的变通》，《中国社会科学季刊》（香港）1997年第5期。
B78 周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》2008年第6期。
B79 艾云：《上下级政府间“考核检查”与“应对”过程的组织学分析：以A县“计划生育”年终考核为例》，《社会》2011年第3期。
（责任编辑：何 频）