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摘要：法律的局限性、行政执法的复杂性和合目的性要求行政执法具有裁量性，但是，实践中的行政执法自由裁量权不断扩大，出现权力滥用、权力腐败等情形，不得不对其进行规制。从立法上来看，主要就是完善法律规定以严格控制裁量范围和裁量程序，以及制定严格的裁量基准。
关键词：自由裁量；立法规制
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）08-0090-01
一、完善法律规定
（一）严格控制自由裁量权的范围。
为了避免立法、执法合一的局面，必须从立法角度明确行政自由裁量的标准，尽可能地缩小行政裁量的范围，从源头上杜绝自由裁量权滥用现象的产生。首先要完善立法，立法机关一方面对某些必须授予的行政自由裁量权要适度地授予，另一方面对某些已从实践中表现出严重问题的行政自由裁量权也应通过修改法律，及时地取消或者限制。其次要提高立法质量，通过立法对自由裁量权的范围、幅度等作出科学的规定。立法者对法律法规的制定应当更为细致、严谨，在法律规范条文中应当尽量避免弹性化和模棱两可化的情况出现，对现行法律法规中过于概括性的规定应当通过立法程序进行必要的修改和补充，使之具体化、明细化。对赋予自然人、法人或者其他组织权益的行为，可以多赋予自由裁量权；对限定或者剥夺自然人、法人或其他组织权利，增加自然人、法人或者其他组织义务的行为，则可以多以行致羁束的方式规定，限制自由裁量权。同时，立法者还应当科学划定自由裁量权的权限范围，如对行政处罚等行政执法行为应当根据不同的情节、后果、主观恶性等因素来限定自由裁量权的范围。授权要适度，自由裁量权过窄，则行政主体不足以应对纷繁变化的现实社会；过宽，则给控制行政权带来很大难度，也使权力被滥用的可能大为增加。立法者要在两者之间寻求一种平衡，寻求一个相对适宜的“度”。做到权力授予与权力控制相适应，以实现行政自由裁量权的“授而不滥”和“控而不死”。①
（二）规范行使自由裁量权的程序。
在实践中，仅有实体法上的规定还不足以对行政执法中自由裁量权的行使进行有效地管制和约束，往往还需要通过制定具体化的操作程序来规制行政自由裁量的权力。首先，可以规定回避原则，以实现行政权力行使的公正性。行政执法主体在行使自由裁量权时，应当保持中立的立场，在其自由裁量权行使过程中，如果存在与行政相对人或者相关人具有某种直接或间接的利益关系等可能影响结果公正的情形，执法者就应当主动回避。作为行政相对人，如果发现行政执法者存在可能影响结果公正的情形也可以申请回避，并应当具有一定的申诉权。其次，可以规定行政执法的时效制度以提高行政执法的时效性。时效性在如今的快节奏社会中已經成为一种必然要求，通过时效制度的控制，既可以在自由裁量的过程中提高行政效率，也可以杜绝行政执法者故意迟延履行职责的情形。②我国的行政程序立法滞后，没有统一的行政程序法典，关于行政程序的规定都散见于其他的法律、法规和规范性文件中。而且，我国现行的程序制度内容过于概括、简单，在许多方面更是侧重于赋予行政主体权力，而缺乏行政义务与法律责任的规定，非常不利于自由裁量权的控制。因此，我们要加快《行政程序法》的立法速度，尽快颁行统一的行政程序法典，全面系统地规范行政程序，从方式、期限和步骤等方面对自由裁量权进行有效控制。
二、制定严格的行政裁量基准
对自由裁量权的限制不能仅仅依赖于立法，还要依靠行政机关的自我控制。行政自我控制的方式应该多种多样，包括行政裁量基准的制定、内部行政责任的追究和行政执法业绩的考核等，其中最重要的就是行政裁量基准的制定。我们之前提出的行政法律原则的强化和行政法律规范的强化尽管都可以提高规范行政中自由裁量权的力度，但仍不能收尽行政裁量的空间。立法留下的行政裁量空间，本身就意味着行政机关有“第二次立法”的权力，即制定行政裁量基准的权力。如果“仅允许行政机关在个案中使用自由裁量权，而不允许行政机关为了一般性正义制定统一的裁量基准，显然不是立法的本意”。③可以说，既然立法机关无奈地留出了行政裁量空间，那么由更为专业的行政机关通过制定行政裁量基准来消解立法机关的这种无奈或许是一种较优的立法策略选择。
“所谓行政裁量基准，是指行政机关在法律规定的裁量空间内，依据立法者意图以及比例原则等的要求并结合执法经验的总结，按照裁量涉及的各种不同事实情节，将法律规范预先规定的裁量范围加以细化，并设以相对固定的具体判断标准。”④如对商业贿赂罚款，法律规定的罚款幅度是“1万元以上20万元以下”⑤，由于立法保留给行政执法者的自由裁量空间过大，在实务中相似个案的处理结果就出现了较大的偏差，难以体现行政的公正原则，也很难实现个案正义。因此，行政机关可以在法律规定的浮动范围内进行等级的划分，收缩行政执法机关在个案处理上的自由裁量空间，这就是行政裁量基准的设定意义。可见，行政裁量相对于法律规范而言，缩小了自由裁量的空间，同时也保留了个案处理过程中权衡各种因素的空间。
行政机关在制定裁量基准时首先还是应当遵循法律保留原则，将裁量基准严格限制于法律规定范围内，确保裁量基准不会超出法定的权限范围，不会违反法定的程序。除此之外，还应当遵循比例原则，全面考虑各种因素，综合衡量各种利益关系，以保障其内容上的客观、公平、公正，使最后采取的执法措施与追求的行政目的相适应。在这两个原则的指导下，将法定的裁量幅度划分为若干个层次并预设每一层次的裁量标准，同时赋予这个基准以拘束效力，要求行政机关的行政执法行为应当受到该基准的约束。由此才能缩小行政执法主体的裁量余地，弥补法律不足的同时缩小相似个案的处理差异，实现行政目的的同时实现个案正义。
注释：
①王德玲：《论行政自由裁量权》，山东大学硕士学位论文。
②郑明明：《试论行政自由裁量权异化及其法律监控》，福建师范大学硕士学位论文。
③章剑生：《现代行政法总论》，法律出版社2014年版，第107页。
④周佑勇：《裁量基准的正当性问题研究》，载《中国法学》2007年第6期。
⑤参见《关于禁止商业贿赂行为的暂行条例》第9条。
参考文献：
[1]王德玲：《论行政自由裁量权》，山东大学硕士学位论文。
[2]郑明明：《试论行政自由裁量权异化及其法律监控》，福建师范大学硕士学位论文。
[3]章剑生：《现代行政法总论》，法律出版社2014年版，第107页。
[4]周佑勇：《裁量基准的正当性问题研究》，载《中国法学》2007年第6期。
关键词：自由裁量；立法规制
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）08-0090-01
一、完善法律规定
（一）严格控制自由裁量权的范围。
为了避免立法、执法合一的局面，必须从立法角度明确行政自由裁量的标准，尽可能地缩小行政裁量的范围，从源头上杜绝自由裁量权滥用现象的产生。首先要完善立法，立法机关一方面对某些必须授予的行政自由裁量权要适度地授予，另一方面对某些已从实践中表现出严重问题的行政自由裁量权也应通过修改法律，及时地取消或者限制。其次要提高立法质量，通过立法对自由裁量权的范围、幅度等作出科学的规定。立法者对法律法规的制定应当更为细致、严谨，在法律规范条文中应当尽量避免弹性化和模棱两可化的情况出现，对现行法律法规中过于概括性的规定应当通过立法程序进行必要的修改和补充，使之具体化、明细化。对赋予自然人、法人或者其他组织权益的行为，可以多赋予自由裁量权；对限定或者剥夺自然人、法人或其他组织权利，增加自然人、法人或者其他组织义务的行为，则可以多以行致羁束的方式规定，限制自由裁量权。同时，立法者还应当科学划定自由裁量权的权限范围，如对行政处罚等行政执法行为应当根据不同的情节、后果、主观恶性等因素来限定自由裁量权的范围。授权要适度，自由裁量权过窄，则行政主体不足以应对纷繁变化的现实社会；过宽，则给控制行政权带来很大难度，也使权力被滥用的可能大为增加。立法者要在两者之间寻求一种平衡，寻求一个相对适宜的“度”。做到权力授予与权力控制相适应，以实现行政自由裁量权的“授而不滥”和“控而不死”。①
（二）规范行使自由裁量权的程序。
在实践中，仅有实体法上的规定还不足以对行政执法中自由裁量权的行使进行有效地管制和约束，往往还需要通过制定具体化的操作程序来规制行政自由裁量的权力。首先，可以规定回避原则，以实现行政权力行使的公正性。行政执法主体在行使自由裁量权时，应当保持中立的立场，在其自由裁量权行使过程中，如果存在与行政相对人或者相关人具有某种直接或间接的利益关系等可能影响结果公正的情形，执法者就应当主动回避。作为行政相对人，如果发现行政执法者存在可能影响结果公正的情形也可以申请回避，并应当具有一定的申诉权。其次，可以规定行政执法的时效制度以提高行政执法的时效性。时效性在如今的快节奏社会中已經成为一种必然要求，通过时效制度的控制，既可以在自由裁量的过程中提高行政效率，也可以杜绝行政执法者故意迟延履行职责的情形。②我国的行政程序立法滞后，没有统一的行政程序法典，关于行政程序的规定都散见于其他的法律、法规和规范性文件中。而且，我国现行的程序制度内容过于概括、简单，在许多方面更是侧重于赋予行政主体权力，而缺乏行政义务与法律责任的规定，非常不利于自由裁量权的控制。因此，我们要加快《行政程序法》的立法速度，尽快颁行统一的行政程序法典，全面系统地规范行政程序，从方式、期限和步骤等方面对自由裁量权进行有效控制。
二、制定严格的行政裁量基准
对自由裁量权的限制不能仅仅依赖于立法，还要依靠行政机关的自我控制。行政自我控制的方式应该多种多样，包括行政裁量基准的制定、内部行政责任的追究和行政执法业绩的考核等，其中最重要的就是行政裁量基准的制定。我们之前提出的行政法律原则的强化和行政法律规范的强化尽管都可以提高规范行政中自由裁量权的力度，但仍不能收尽行政裁量的空间。立法留下的行政裁量空间，本身就意味着行政机关有“第二次立法”的权力，即制定行政裁量基准的权力。如果“仅允许行政机关在个案中使用自由裁量权，而不允许行政机关为了一般性正义制定统一的裁量基准，显然不是立法的本意”。③可以说，既然立法机关无奈地留出了行政裁量空间，那么由更为专业的行政机关通过制定行政裁量基准来消解立法机关的这种无奈或许是一种较优的立法策略选择。
“所谓行政裁量基准，是指行政机关在法律规定的裁量空间内，依据立法者意图以及比例原则等的要求并结合执法经验的总结，按照裁量涉及的各种不同事实情节，将法律规范预先规定的裁量范围加以细化，并设以相对固定的具体判断标准。”④如对商业贿赂罚款，法律规定的罚款幅度是“1万元以上20万元以下”⑤，由于立法保留给行政执法者的自由裁量空间过大，在实务中相似个案的处理结果就出现了较大的偏差，难以体现行政的公正原则，也很难实现个案正义。因此，行政机关可以在法律规定的浮动范围内进行等级的划分，收缩行政执法机关在个案处理上的自由裁量空间，这就是行政裁量基准的设定意义。可见，行政裁量相对于法律规范而言，缩小了自由裁量的空间，同时也保留了个案处理过程中权衡各种因素的空间。
行政机关在制定裁量基准时首先还是应当遵循法律保留原则，将裁量基准严格限制于法律规定范围内，确保裁量基准不会超出法定的权限范围，不会违反法定的程序。除此之外，还应当遵循比例原则，全面考虑各种因素，综合衡量各种利益关系，以保障其内容上的客观、公平、公正，使最后采取的执法措施与追求的行政目的相适应。在这两个原则的指导下，将法定的裁量幅度划分为若干个层次并预设每一层次的裁量标准，同时赋予这个基准以拘束效力，要求行政机关的行政执法行为应当受到该基准的约束。由此才能缩小行政执法主体的裁量余地，弥补法律不足的同时缩小相似个案的处理差异，实现行政目的的同时实现个案正义。
注释：
①王德玲：《论行政自由裁量权》，山东大学硕士学位论文。
②郑明明：《试论行政自由裁量权异化及其法律监控》，福建师范大学硕士学位论文。
③章剑生：《现代行政法总论》，法律出版社2014年版，第107页。
④周佑勇：《裁量基准的正当性问题研究》，载《中国法学》2007年第6期。
⑤参见《关于禁止商业贿赂行为的暂行条例》第9条。
参考文献：
[1]王德玲：《论行政自由裁量权》，山东大学硕士学位论文。
[2]郑明明：《试论行政自由裁量权异化及其法律监控》，福建师范大学硕士学位论文。
[3]章剑生：《现代行政法总论》，法律出版社2014年版，第107页。
[4]周佑勇：《裁量基准的正当性问题研究》，载《中国法学》2007年第6期。