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1.劳动力资源现状
（1）劳动力供给
从数量上来看，与全国相比，新疆劳动年龄人口增速较快、老龄化速度较慢、学龄人口减少较慢，因而新疆劳动力具有比较优势。2010年，新疆常住人口总量达到2185万人，少数民族占新疆全部常住人口的59.9%。由于少数民族执行更为宽松的计划生育政策，新疆的人口增长速度一直居于全国首位。2010年，新疆人口自然增长率达到10.56‰，远高于全国的4.79‰的水平。与此同时，新疆劳动年龄人口规模稳步增加，从2002年的1384.6万人增加到2010年的1593.2万人，年均增长幅度1.8%，全国的同期增长幅度仅为1.3%。0到14岁的人口规模略有减少，从2002年的496.8万人下降到2010年的453.1万人，年均下降速度为1.1%，而同一时期的全国下降速度为3.2%。所以新疆享受人口红利会比较长，但是在完善教育公共服务上，却面临更大的压力。
从质量上看，近年来新疆的劳动力素质在逐渐提高，但平均受教育程度仍低于全国。2009年，新疆主要劳动年龄人口的平均受教育年限为9年，全国平均水平为9.5年；新增劳动力平均受教育年限为10年，全国平均为12.4年；新增劳动力中受过高中及以上教育的劳动力比例为30%，远低于全国67%的平均水平。根据新疆中长期教育改革和发展规划纲要，从2009到2020年，新疆将不断缩小劳动力受教育水平与全国的差距，特别是大幅提高受高中及以上阶段教育人口的比例，见表1。所以从现在到2020年，新疆普通教育及职业教育尤其是职业教育必须更好更快发展才能使新疆劳动力素质的提高快于全国平均速度，才能实现新疆教育及人才培养的中长期发展目标。
（2）劳动力需求
近十年来，新疆经济发展对新增劳动力的需求主要来自第三产业，第三产业比第一、第二产业新增了更多的就业岗位。2001年新疆就业人口总量为685.38万人，2010年增加到894.65万人，增幅为30.5%。按照三次产业划分，新疆第一产业吸纳的劳动力比例从2001年的56.6%下降到2010年的49.0%；第二产业从2001年的13.5%增加到2010年的14.8%；第三产业劳动力的就业比例则稳步增加，2001年为29.9%，2010年增加到36.2%。
从行业分布来看，各行业发展速度不同，吸纳就业人员的能力有很大差异，其中公共服务类吸纳能力在上升而传统服务在下降，特色产业吸纳能力尤其是对高技能人才需求在上升。过去5年间，新疆第三产业就业人数增加最快的行业包括居民服务和其他服务业、卫生、社会保障和社会福利业等，创造的就业岗位年均增长3%以上；与此同时，住宿和餐饮业、批发和零售业等传统服务业就业岗位数在下降。从未来5年看，以新疆煤炭工业为例，根据新疆《2009-2015年煤炭煤电煤化工人才发展规划》预测，到2015年新疆煤炭工业的发展会带来新增就业岗位近30万个，其中主要为煤炭煤化工专业相关技术岗位。
2.经济社会发展对劳动力资源开发提出的挑战
新疆发展战略的实现需要跨越式发展，尤其是教育的跨越式发展。新疆是土地、能源、矿产资源大省，劳动力资源在数量上也具有相对优势，但由于产业结构及行业分布不合理、劳动力素质不高，经济发展水平较为滞后。近10年来，新疆整体经济发展很快，但人均GDP目前仍然低于全国平均水平，差距达到5000元。新疆“十二五”发展规划提出了 “到2015年人均地区生产总值达到全国平均水平， 城乡居民收入和基本公共服务能力达到西部地区平均水平”的发展目标，要实现这一目标，新疆需要跨越式发展。要实现新型工业化、农牧业现代化、新型城镇化，新疆经济增长需要调整产业结构和行业分布，一产要创新技术、转移剩余劳动力；二产要形成特色支柱产业、由资金密集型转向技术密集型；三产要从传统服务业转向技术含量高的特色现代服务业。实现这些变革的基础是高素质劳动力，只有通过职业教育与培训提升劳动力技能水平，才能使新疆人力资源在数量上的优势得到发挥，使新疆土地、能源和矿产等资源得到充分利用，最终实现新疆经济社会的整体跨越式发展。
技能劳动力供需不匹配制约了新疆经济发展，因此促进劳动力技能开发的职业教育成为新疆实施教育强区战略的重要举措。新疆技术工人供不应求、技能人才储备不足的现象非常明显。2011年，新疆企业用工调查显示（新疆企业用工需求与劳动力供给问题调查研究，王贵荣、蒋岳衡、庞岩、黄涛等，2011），71.8%的企业认为当前招工困难，69.0%的企业存在招工难现象，23.9%的企业认为技术工人难招，30.1%的企业认为专业技术人员难招。以煤炭行业为例，新疆现有煤矿从业人员中专业技术和管理人才所占比例远低于全国规模以上煤矿的平均水平，远不能满足2015年煤炭工业发展的要求（新疆《2009-2015年煤炭煤电煤化工人才发展规划》）。
为了提供更加适应经济发展需求的劳动力，新疆职业技术教育与培训受到自治区政府高度重视。《新疆自治区教育事业“十二五”发展规划》明确提出，要以中等职业教育为突破口，大力发展职业教育，增强职业教育吸引力，使高中阶段普职比大体相当，同时要改革新疆职业技术教育，建立适应产业发展需要的职业教育体系。
3. 职业教育与培训体系现状
（1）职业教育与培训体系概述
新疆中等及高等职业教育已形成较完整的系统，政策体系也已经建立。但与普通教育相比，职业技术教育的规模、管理和资源保障都相对滞后。非学历的短期培训更为薄弱。
新疆自治区正规教育体系与全国和其他省市一样在学前教育（3-6岁）、九年义务教育（六年小学、三年初中）之后，分为普通教育与职业教育两类。初中后普通教育有三年制普通高中，普通高等教育（含三年制大专和四年制大学）。职业教育包括中等职业教育（含职业高中、中等专业学校、技工学校、成人中专）和高等职业教育（高职院校）。这些学校主要分属教育部门和人力资源与社会保障部门管理。中等及高等职业教育也同时提供非学历的短期培训。但非学历的短期培训还主要是由正规职业教育体系之外的职业技术培训机构提供。相关统计数据较少，仅有培训机构总数及培训人员总数。 新疆职业教育恢复于20世纪80年代即改革开放后， 90年代颁布的《中华人民共和国职业教育法》（1996年）和《中华人民共和国高等教育法》（1998年）明确了职业教育法律地位。之后新疆职业教育开始进行调整，进入21世纪后，职业教育尤其高职教育开始快速发展。
在中央政策指导下，新疆自治区人民政府相继出台一系列教育政策文件，健全政策体系，确立职业教育与培训的重要地位。例如，2001年《关于加快发展职业培训全面提高劳动者素质的意见》、2003年《关于全面推行职业资格证书制度和就业准入制度的通知》、2003年《贯彻国务院关于大力推进职业教育改革与发展决定的意见》、2005《关于大力发展职业技术教育与职业技能培训工作的意见》等。 职业教育改革与发展也列入了《新疆中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》、《新疆维吾尔自治区中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》、《新疆维吾尔自治区教育事业“十二五”发展规划》。
新疆职业教育规模在过去10年有了较快发展， 从2001年到2010年，中职在校生数从16万人增加到26万人，高职在校生规模达到 11.2万人。然而，与同级普通教育相比，职业教育在规模和质量上仍比较薄弱。从数量上来看，2010年，新疆职业教育学校数、招生数、在校生数、毕业生数都少于相应阶段的普通教育。按在校生数计算，中等和高等教育的普职比分别为62∶38和55∶45。从学校管理来看，职业教育教师合格率低于普通教育，且教师负担偏重，生师比略高于普通教育。从投入来看，国家财政性教育经费在全部教育经费收入中的比例，职业教育明显低于普通教育；生均公共财政预算教育经费，职业高中和高职高专均低于普通高中和普通高等学校。
（2）职业教育的提供与劳动力资源开发的需求不匹配
新疆当前的职业教育的提供还不能满足义务教育后学生接受职业教育的需求。新疆九年义务教育已基本普及（小学和初中净入学率分别为99.73%、97.26%），但是高中和大学阶段教育的学位数还远不能满足适龄学生接受高一级教育的需求。
我们分析了2010年初中后教育毕业升学率（高中阶段教育招生数除以初中毕业生数），发现新疆初中毕业升学率为84.5%，低于全国90.9%的水平；新疆普通高中毕业升学率（普通高等学校及高职高专招生数除以当年高中和中等职业学校毕业生数）仅为54.2%，远低于全国83.3%的水平。这表明新疆有15.5%的初中毕业生、46.1%的普通高中毕业生（除去少量进入中等职业学校的）未接受正规职业教育就直接进入了劳动力市场。
鉴于普通教育的教学内容和方法基于升学导向而不提供就业导向的培训（杨爱玲：《基础教育课程改革存在缺憾的原因反思》，《教育学报》2007年第1期），义务教育及普通高中毕业生缺乏职业培训和对职业的了解，使得普通教育与就业岗位之间缺少过渡，这对劳动生产率的提高显然不利。
从职业教育对技能劳动力的供给来看，新疆职业教育在新增劳动力资源供给中所发挥的作用在加大但仍需加强。
国家统计局和人力资源与社会保障部将我国各省份每年城镇地区单位新增就业人数按照来源划分为“从农村招收”、“从城镇招收”、“录用的复员转业军人”、“录用的大中专技工学校毕业生”、“调入”和“其他”（在每年新增就业人员来源中，“从农村招收”和“从城镇招收”的人员主要是普通教育应届毕业生）。如图7所示，5年来，新疆职业教育毕业生在城镇单位新增就业人员中的比例有较快提高，从2006年的7.6%上升至2010年的14.2%，但与全国平均水平仍有差距。这反映出与其他省份相比，新疆职业教育体系没有向劳动力市场提供充足的技能劳动力，新疆职业教育与培训系统需要给更多新增劳动力即初高中毕业生提供正规的职业教育和短期岗前培训。
尽管新疆职业教育与培训在过去10年里规模有了较大发展，仍远远不能满足劳动力市场的需求，无法为新疆经济社会发展提供充足的技能劳动力资源。
新疆自治区政府在各项规划中已明确职业教育与培训的发展目标：数量上到2015年使普职比大体相当，质量上到2020年达到全国平均水平，位居西部前列。要实现此目标，当前有必要对新疆职业教育与培训体系做一系统梳理，对照国际先进经验，找出新疆职业教育与培训体系的长项与弱点，然后制定出有针对性的扬长避短的措施。
（1）劳动力供给
从数量上来看，与全国相比，新疆劳动年龄人口增速较快、老龄化速度较慢、学龄人口减少较慢，因而新疆劳动力具有比较优势。2010年，新疆常住人口总量达到2185万人，少数民族占新疆全部常住人口的59.9%。由于少数民族执行更为宽松的计划生育政策，新疆的人口增长速度一直居于全国首位。2010年，新疆人口自然增长率达到10.56‰，远高于全国的4.79‰的水平。与此同时，新疆劳动年龄人口规模稳步增加，从2002年的1384.6万人增加到2010年的1593.2万人，年均增长幅度1.8%，全国的同期增长幅度仅为1.3%。0到14岁的人口规模略有减少，从2002年的496.8万人下降到2010年的453.1万人，年均下降速度为1.1%，而同一时期的全国下降速度为3.2%。所以新疆享受人口红利会比较长，但是在完善教育公共服务上，却面临更大的压力。
从质量上看，近年来新疆的劳动力素质在逐渐提高，但平均受教育程度仍低于全国。2009年，新疆主要劳动年龄人口的平均受教育年限为9年，全国平均水平为9.5年；新增劳动力平均受教育年限为10年，全国平均为12.4年；新增劳动力中受过高中及以上教育的劳动力比例为30%，远低于全国67%的平均水平。根据新疆中长期教育改革和发展规划纲要，从2009到2020年，新疆将不断缩小劳动力受教育水平与全国的差距，特别是大幅提高受高中及以上阶段教育人口的比例，见表1。所以从现在到2020年，新疆普通教育及职业教育尤其是职业教育必须更好更快发展才能使新疆劳动力素质的提高快于全国平均速度，才能实现新疆教育及人才培养的中长期发展目标。
（2）劳动力需求
近十年来，新疆经济发展对新增劳动力的需求主要来自第三产业，第三产业比第一、第二产业新增了更多的就业岗位。2001年新疆就业人口总量为685.38万人，2010年增加到894.65万人，增幅为30.5%。按照三次产业划分，新疆第一产业吸纳的劳动力比例从2001年的56.6%下降到2010年的49.0%；第二产业从2001年的13.5%增加到2010年的14.8%；第三产业劳动力的就业比例则稳步增加，2001年为29.9%，2010年增加到36.2%。
从行业分布来看，各行业发展速度不同，吸纳就业人员的能力有很大差异，其中公共服务类吸纳能力在上升而传统服务在下降，特色产业吸纳能力尤其是对高技能人才需求在上升。过去5年间，新疆第三产业就业人数增加最快的行业包括居民服务和其他服务业、卫生、社会保障和社会福利业等，创造的就业岗位年均增长3%以上；与此同时，住宿和餐饮业、批发和零售业等传统服务业就业岗位数在下降。从未来5年看，以新疆煤炭工业为例，根据新疆《2009-2015年煤炭煤电煤化工人才发展规划》预测，到2015年新疆煤炭工业的发展会带来新增就业岗位近30万个，其中主要为煤炭煤化工专业相关技术岗位。
2.经济社会发展对劳动力资源开发提出的挑战
新疆发展战略的实现需要跨越式发展，尤其是教育的跨越式发展。新疆是土地、能源、矿产资源大省，劳动力资源在数量上也具有相对优势，但由于产业结构及行业分布不合理、劳动力素质不高，经济发展水平较为滞后。近10年来，新疆整体经济发展很快，但人均GDP目前仍然低于全国平均水平，差距达到5000元。新疆“十二五”发展规划提出了 “到2015年人均地区生产总值达到全国平均水平， 城乡居民收入和基本公共服务能力达到西部地区平均水平”的发展目标，要实现这一目标，新疆需要跨越式发展。要实现新型工业化、农牧业现代化、新型城镇化，新疆经济增长需要调整产业结构和行业分布，一产要创新技术、转移剩余劳动力；二产要形成特色支柱产业、由资金密集型转向技术密集型；三产要从传统服务业转向技术含量高的特色现代服务业。实现这些变革的基础是高素质劳动力，只有通过职业教育与培训提升劳动力技能水平，才能使新疆人力资源在数量上的优势得到发挥，使新疆土地、能源和矿产等资源得到充分利用，最终实现新疆经济社会的整体跨越式发展。
技能劳动力供需不匹配制约了新疆经济发展，因此促进劳动力技能开发的职业教育成为新疆实施教育强区战略的重要举措。新疆技术工人供不应求、技能人才储备不足的现象非常明显。2011年，新疆企业用工调查显示（新疆企业用工需求与劳动力供给问题调查研究，王贵荣、蒋岳衡、庞岩、黄涛等，2011），71.8%的企业认为当前招工困难，69.0%的企业存在招工难现象，23.9%的企业认为技术工人难招，30.1%的企业认为专业技术人员难招。以煤炭行业为例，新疆现有煤矿从业人员中专业技术和管理人才所占比例远低于全国规模以上煤矿的平均水平，远不能满足2015年煤炭工业发展的要求（新疆《2009-2015年煤炭煤电煤化工人才发展规划》）。
为了提供更加适应经济发展需求的劳动力，新疆职业技术教育与培训受到自治区政府高度重视。《新疆自治区教育事业“十二五”发展规划》明确提出，要以中等职业教育为突破口，大力发展职业教育，增强职业教育吸引力，使高中阶段普职比大体相当，同时要改革新疆职业技术教育，建立适应产业发展需要的职业教育体系。
3. 职业教育与培训体系现状
（1）职业教育与培训体系概述
新疆中等及高等职业教育已形成较完整的系统，政策体系也已经建立。但与普通教育相比，职业技术教育的规模、管理和资源保障都相对滞后。非学历的短期培训更为薄弱。
新疆自治区正规教育体系与全国和其他省市一样在学前教育（3-6岁）、九年义务教育（六年小学、三年初中）之后，分为普通教育与职业教育两类。初中后普通教育有三年制普通高中，普通高等教育（含三年制大专和四年制大学）。职业教育包括中等职业教育（含职业高中、中等专业学校、技工学校、成人中专）和高等职业教育（高职院校）。这些学校主要分属教育部门和人力资源与社会保障部门管理。中等及高等职业教育也同时提供非学历的短期培训。但非学历的短期培训还主要是由正规职业教育体系之外的职业技术培训机构提供。相关统计数据较少，仅有培训机构总数及培训人员总数。 新疆职业教育恢复于20世纪80年代即改革开放后， 90年代颁布的《中华人民共和国职业教育法》（1996年）和《中华人民共和国高等教育法》（1998年）明确了职业教育法律地位。之后新疆职业教育开始进行调整，进入21世纪后，职业教育尤其高职教育开始快速发展。
在中央政策指导下，新疆自治区人民政府相继出台一系列教育政策文件，健全政策体系，确立职业教育与培训的重要地位。例如，2001年《关于加快发展职业培训全面提高劳动者素质的意见》、2003年《关于全面推行职业资格证书制度和就业准入制度的通知》、2003年《贯彻国务院关于大力推进职业教育改革与发展决定的意见》、2005《关于大力发展职业技术教育与职业技能培训工作的意见》等。 职业教育改革与发展也列入了《新疆中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》、《新疆维吾尔自治区中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》、《新疆维吾尔自治区教育事业“十二五”发展规划》。
新疆职业教育规模在过去10年有了较快发展， 从2001年到2010年，中职在校生数从16万人增加到26万人，高职在校生规模达到 11.2万人。然而，与同级普通教育相比，职业教育在规模和质量上仍比较薄弱。从数量上来看，2010年，新疆职业教育学校数、招生数、在校生数、毕业生数都少于相应阶段的普通教育。按在校生数计算，中等和高等教育的普职比分别为62∶38和55∶45。从学校管理来看，职业教育教师合格率低于普通教育，且教师负担偏重，生师比略高于普通教育。从投入来看，国家财政性教育经费在全部教育经费收入中的比例，职业教育明显低于普通教育；生均公共财政预算教育经费，职业高中和高职高专均低于普通高中和普通高等学校。
（2）职业教育的提供与劳动力资源开发的需求不匹配
新疆当前的职业教育的提供还不能满足义务教育后学生接受职业教育的需求。新疆九年义务教育已基本普及（小学和初中净入学率分别为99.73%、97.26%），但是高中和大学阶段教育的学位数还远不能满足适龄学生接受高一级教育的需求。
我们分析了2010年初中后教育毕业升学率（高中阶段教育招生数除以初中毕业生数），发现新疆初中毕业升学率为84.5%，低于全国90.9%的水平；新疆普通高中毕业升学率（普通高等学校及高职高专招生数除以当年高中和中等职业学校毕业生数）仅为54.2%，远低于全国83.3%的水平。这表明新疆有15.5%的初中毕业生、46.1%的普通高中毕业生（除去少量进入中等职业学校的）未接受正规职业教育就直接进入了劳动力市场。
鉴于普通教育的教学内容和方法基于升学导向而不提供就业导向的培训（杨爱玲：《基础教育课程改革存在缺憾的原因反思》，《教育学报》2007年第1期），义务教育及普通高中毕业生缺乏职业培训和对职业的了解，使得普通教育与就业岗位之间缺少过渡，这对劳动生产率的提高显然不利。
从职业教育对技能劳动力的供给来看，新疆职业教育在新增劳动力资源供给中所发挥的作用在加大但仍需加强。
国家统计局和人力资源与社会保障部将我国各省份每年城镇地区单位新增就业人数按照来源划分为“从农村招收”、“从城镇招收”、“录用的复员转业军人”、“录用的大中专技工学校毕业生”、“调入”和“其他”（在每年新增就业人员来源中，“从农村招收”和“从城镇招收”的人员主要是普通教育应届毕业生）。如图7所示，5年来，新疆职业教育毕业生在城镇单位新增就业人员中的比例有较快提高，从2006年的7.6%上升至2010年的14.2%，但与全国平均水平仍有差距。这反映出与其他省份相比，新疆职业教育体系没有向劳动力市场提供充足的技能劳动力，新疆职业教育与培训系统需要给更多新增劳动力即初高中毕业生提供正规的职业教育和短期岗前培训。
尽管新疆职业教育与培训在过去10年里规模有了较大发展，仍远远不能满足劳动力市场的需求，无法为新疆经济社会发展提供充足的技能劳动力资源。
新疆自治区政府在各项规划中已明确职业教育与培训的发展目标：数量上到2015年使普职比大体相当，质量上到2020年达到全国平均水平，位居西部前列。要实现此目标，当前有必要对新疆职业教育与培训体系做一系统梳理，对照国际先进经验，找出新疆职业教育与培训体系的长项与弱点，然后制定出有针对性的扬长避短的措施。