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既得利益集团并非近年才出现的现象。事实上,在1978年改革开放之前,既得利益集团就已存在。有回忆文章表明,上世纪60年代初的大饥荒时期和物质资源极为短缺的“文革”时期,百姓的生活极为困苦,既得利益集团的成员依然衣食无忧、待遇不错,招待首长甚至能喝到茅台、吃上狗肉,某些部級官员还可以抽从国外用公款弄回来的“三五”牌香烟。只是限于那个时代的情势和条件,当时既得利益集团的权势一方面比较隐蔽,较少被披露,因而相对不如今天显赫;另一方面,在无产阶级革命的大气候下,这些人相对比较收敛,没有今天的既得利益集团成员那么张扬。尽管如此,作为执政党的领袖,毛泽东仍深感忧虑,在《政治经济学读书笔记》中曾指出:“有一个问题值得注意,这就是‘既得利益集团’的问题。”(《毛泽东读社会主义政治经济学批注和谈话》(清样本),中华人民共和国国史学会编印,1998年版)
当年这个既得利益集团的成员靠什么获取利益?简而言之,主要靠两点:一是历史的凭据,“江山”是他们或他们的父辈打下来的,“打江山、坐江山、吃江山”似乎是中国历史上不变的逻辑,吴思先生曾以“血酬定律”来解释;二是现实的凭据,他们在政党—国家的“江山”等级体系中占据了一定级别的优势位置,有其权势凭据,这一体系是这个既得利益集团的庇护系统,或者说既得利益集团的成员依附、寄生于这个体系。
经过30多年的改革开放,中国已发生巨大变化,但“江山依旧在”:政党—国家体系的制度根基没有变。不仅如此,由于改革尚未全面到位,旧的体系与随改革而来的新元素相互交织,使得既得利益集团的获利方式既有历史的延续,也有了新的变化。如果说,以往既得利益集团主要得益于它在体系中的层级和地位优势,那么今天,既得利益集团主要靠什么获利?大致而言,有三种形态的既得利益集团,它们有不同的获利途径和获利方式:
基于级别地位的既得利益集团。改革开放30多年了,壁垒森严、严密封闭的金字塔式的等级组织体系还没有发生结构性的变化,以致不仅大学有级别之分,甚至据说和尚都要定级。这只能有一种解释:级别与个人利益、个人待遇有极高的关联度。在这样的体系中,级别越高,占有的利益越丰厚、享受的待遇就越多。印证这点的一个简单事实是,无论小老百姓还是大学教授都为看病难、看病贵所烦扰,但是,在这个等级体系中到了相应级别的成员却不会碰到这些烦心事,因为医疗待遇与级别成正比。这个既得利益集团获利的途径或方式可简单地称为“吃”级别。
基于资源垄断的既得利益集团。改革开放30多年,随着国家全能主义的收缩,市场竞争机制已进入许多经济领域,然而,那些在电力、交通、电信、能源等垄断行业里占据垄断优势的国有企业依靠其身份,一方面从政府获取特权与资源,却既不承担经营责任,也不承担社会责任;另一方面,它们在市场中获利,却既不面临市场竞争,又不承担市场风险。凭借国企特权与市场利益双重的优势,这些在垄断行业里大行其道的国有企业不仅独占垄断利润,而且把应当归社会共享的成果变成其少数成员的私人利益,使这些垄断行业的一部分人享受过高的收入和过高的福利。这个既得利益集团获利的途径或方式是“吃”垄断的公共资源。
基于权力寻租的既得利益集团。一方面,公共权力事实上不仅为少数人所垄断,而且缺乏约束制衡机制,不受制约的垄断权力天然具有寻租获利的动力;另一方面,由于缺乏良好的法治环境,在市场机制中运作的资本不得不向权势集团寻求庇护。权力逻辑和资本逻辑交织的结果则是权力和资本的联姻,由此形成一个新的以官商勾结为显著特征、以权力寻租为获利手段的既得利益集团,其成员可以凭借手中掌握的公权力,以权谋私,权钱交易。这个既得利益集团的获利方式是“吃”公权力。
上述三大既得利益集团的获利方式有两大特点:一是新旧并存。基于级别地位的既得利益集团获取利益的方式依然沿袭了先前的套路,而基于资源垄断和权力寻租的既得利益集团的获利方式则有新的变化,它们主要从市场中捞取好处,故被目为“新的特殊利益集团”。二是相互交织。对三种既得利益集团而言,这些获取利益的方式相互间不仅不矛盾,而且并行不悖、相互贯通。如果考虑到一个家族的成员分别跻身这三个既得利益集团,那么,这一点就很容易理解:老一辈继续以级别稳稳当当地享受既得利益,后代或在国有垄断行业或在公共权力部门继续获取垄断资源和垄断权力给他们带来的巨大收益。
这些既得利益集团获利的方式虽有新旧之别,但本质并没有改变——正是封闭的等级结构、垄断的公共资源和不受限制的公共权力为它们提供了获利的条件和可能。尤其应当指出的是,30年来改革的不彻底、不全面所形成的格局为新的既得利益集团提供了巨大的获利空间。
因此,要破除既得利益集团,就必须对其寄生和依附的政党—国家体系进行彻底、全面的改革。首先,执政党自身要进行改革,以下三个方面虽远未穷尽改革的内容,但不失为一些值得重视的选择:
一是认真落实党员权利。根据执政党党章的规定,党员享有诸如表决权、选举权、被选举权、批评权、建议权等多项权利,必须采取切实的措施,通过有效的制度安排落实党员权利。如果执政党的普通党员不能享有党章规定的党员权利,那么,执政党就可能沦为被少数享有特权的既得利益分子操控的机器。
二是设定执政党的权力边界。改革开放前的共产党其实是革命党,它全面领导所有领域、所有事务,所谓“党政军民学、东西南北中,党领导一切”。但是,在改革开放30多年后,一方面,国家已经退出一些经济、社会领域,另一方面,共产党也正在从革命党向现代意义的执政党转型。在此背景下,执政党需要设定权力范围和权力边界,即规定究竟管什么、不管什么。如果权力没有清晰边界、什么都管,既执掌国家公权力,掌控各种公共资源,又全面领导并介入经济、社会事务,必然为内部的少数权势人物提供获取私人利益的巨大机会。
三是公开党务作业。目前执政党正力图推行基层党务公开,这是正确的选择。只有执政党的各级党组织把党务全面公开,少数握有实权的领导干部才难以擅自操控党务作业过程(例如干部选拔等),普通党员才有可能在获取信息的基础上行使党员的监督权利,这样,才能避免在执政党内部形成一些特殊的权势人物和权势部门,由此,才能从执政党内部瓦解既得利益集团形成的土壤和基础。顺便说一句,党费收支的公开可以是党务公开的一个直接突破口。执政党目前有近8000万党员,每年交纳的党费数额相当可观,不妨从公开每年党费的收入和支出入手,以点带面,推动党务公开。
除了对执政党自身进行改革外,执政党还需要着手对政党—国家体系进行全面的改革。限于问题的复杂性和文章篇幅,此处仅作简述。
直接从党政权力结构入手废除根深蒂固的等级体系,难度和阻力非常大,因为这会直接冲击核心既得利益集团。因此,可考虑从党政权力结构的外围进行改革。举例说,取消大学的行政级别就是一种从外围推进的选择。说得具体一点,首先要通过改革理顺大学与教育行政系统(如教育部)的关系,摆脱目前这种类似于“政企不分”的政府与大学的关系。只有大学与政党—国家体系分离,大学的行政级别才能真正取消,大学才能真正成为现代意义的大学。同样的逻辑是,只有随着政企分离甚至党企分离,亦即国有企业彻底与政党—国家体系脱钩,国有企业才能真正成为现代企业,才不致成为既得利益集团的寄生之地。显然,没有行政级别的现代大学、国有企业的成长将为最终改革政党—国家的等级体系从外围扫清道路。
以上只是从一个侧面简而言之。总的结论是,斩草必须除根:破除既得利益集团必须全面深入、由外而内地改革既得利益集团得以形成、繁殖、扩张的政党—国家体系。
当年这个既得利益集团的成员靠什么获取利益?简而言之,主要靠两点:一是历史的凭据,“江山”是他们或他们的父辈打下来的,“打江山、坐江山、吃江山”似乎是中国历史上不变的逻辑,吴思先生曾以“血酬定律”来解释;二是现实的凭据,他们在政党—国家的“江山”等级体系中占据了一定级别的优势位置,有其权势凭据,这一体系是这个既得利益集团的庇护系统,或者说既得利益集团的成员依附、寄生于这个体系。
经过30多年的改革开放,中国已发生巨大变化,但“江山依旧在”:政党—国家体系的制度根基没有变。不仅如此,由于改革尚未全面到位,旧的体系与随改革而来的新元素相互交织,使得既得利益集团的获利方式既有历史的延续,也有了新的变化。如果说,以往既得利益集团主要得益于它在体系中的层级和地位优势,那么今天,既得利益集团主要靠什么获利?大致而言,有三种形态的既得利益集团,它们有不同的获利途径和获利方式:
基于级别地位的既得利益集团。改革开放30多年了,壁垒森严、严密封闭的金字塔式的等级组织体系还没有发生结构性的变化,以致不仅大学有级别之分,甚至据说和尚都要定级。这只能有一种解释:级别与个人利益、个人待遇有极高的关联度。在这样的体系中,级别越高,占有的利益越丰厚、享受的待遇就越多。印证这点的一个简单事实是,无论小老百姓还是大学教授都为看病难、看病贵所烦扰,但是,在这个等级体系中到了相应级别的成员却不会碰到这些烦心事,因为医疗待遇与级别成正比。这个既得利益集团获利的途径或方式可简单地称为“吃”级别。
基于资源垄断的既得利益集团。改革开放30多年,随着国家全能主义的收缩,市场竞争机制已进入许多经济领域,然而,那些在电力、交通、电信、能源等垄断行业里占据垄断优势的国有企业依靠其身份,一方面从政府获取特权与资源,却既不承担经营责任,也不承担社会责任;另一方面,它们在市场中获利,却既不面临市场竞争,又不承担市场风险。凭借国企特权与市场利益双重的优势,这些在垄断行业里大行其道的国有企业不仅独占垄断利润,而且把应当归社会共享的成果变成其少数成员的私人利益,使这些垄断行业的一部分人享受过高的收入和过高的福利。这个既得利益集团获利的途径或方式是“吃”垄断的公共资源。
基于权力寻租的既得利益集团。一方面,公共权力事实上不仅为少数人所垄断,而且缺乏约束制衡机制,不受制约的垄断权力天然具有寻租获利的动力;另一方面,由于缺乏良好的法治环境,在市场机制中运作的资本不得不向权势集团寻求庇护。权力逻辑和资本逻辑交织的结果则是权力和资本的联姻,由此形成一个新的以官商勾结为显著特征、以权力寻租为获利手段的既得利益集团,其成员可以凭借手中掌握的公权力,以权谋私,权钱交易。这个既得利益集团的获利方式是“吃”公权力。
上述三大既得利益集团的获利方式有两大特点:一是新旧并存。基于级别地位的既得利益集团获取利益的方式依然沿袭了先前的套路,而基于资源垄断和权力寻租的既得利益集团的获利方式则有新的变化,它们主要从市场中捞取好处,故被目为“新的特殊利益集团”。二是相互交织。对三种既得利益集团而言,这些获取利益的方式相互间不仅不矛盾,而且并行不悖、相互贯通。如果考虑到一个家族的成员分别跻身这三个既得利益集团,那么,这一点就很容易理解:老一辈继续以级别稳稳当当地享受既得利益,后代或在国有垄断行业或在公共权力部门继续获取垄断资源和垄断权力给他们带来的巨大收益。
这些既得利益集团获利的方式虽有新旧之别,但本质并没有改变——正是封闭的等级结构、垄断的公共资源和不受限制的公共权力为它们提供了获利的条件和可能。尤其应当指出的是,30年来改革的不彻底、不全面所形成的格局为新的既得利益集团提供了巨大的获利空间。
因此,要破除既得利益集团,就必须对其寄生和依附的政党—国家体系进行彻底、全面的改革。首先,执政党自身要进行改革,以下三个方面虽远未穷尽改革的内容,但不失为一些值得重视的选择:
一是认真落实党员权利。根据执政党党章的规定,党员享有诸如表决权、选举权、被选举权、批评权、建议权等多项权利,必须采取切实的措施,通过有效的制度安排落实党员权利。如果执政党的普通党员不能享有党章规定的党员权利,那么,执政党就可能沦为被少数享有特权的既得利益分子操控的机器。
二是设定执政党的权力边界。改革开放前的共产党其实是革命党,它全面领导所有领域、所有事务,所谓“党政军民学、东西南北中,党领导一切”。但是,在改革开放30多年后,一方面,国家已经退出一些经济、社会领域,另一方面,共产党也正在从革命党向现代意义的执政党转型。在此背景下,执政党需要设定权力范围和权力边界,即规定究竟管什么、不管什么。如果权力没有清晰边界、什么都管,既执掌国家公权力,掌控各种公共资源,又全面领导并介入经济、社会事务,必然为内部的少数权势人物提供获取私人利益的巨大机会。
三是公开党务作业。目前执政党正力图推行基层党务公开,这是正确的选择。只有执政党的各级党组织把党务全面公开,少数握有实权的领导干部才难以擅自操控党务作业过程(例如干部选拔等),普通党员才有可能在获取信息的基础上行使党员的监督权利,这样,才能避免在执政党内部形成一些特殊的权势人物和权势部门,由此,才能从执政党内部瓦解既得利益集团形成的土壤和基础。顺便说一句,党费收支的公开可以是党务公开的一个直接突破口。执政党目前有近8000万党员,每年交纳的党费数额相当可观,不妨从公开每年党费的收入和支出入手,以点带面,推动党务公开。
除了对执政党自身进行改革外,执政党还需要着手对政党—国家体系进行全面的改革。限于问题的复杂性和文章篇幅,此处仅作简述。
直接从党政权力结构入手废除根深蒂固的等级体系,难度和阻力非常大,因为这会直接冲击核心既得利益集团。因此,可考虑从党政权力结构的外围进行改革。举例说,取消大学的行政级别就是一种从外围推进的选择。说得具体一点,首先要通过改革理顺大学与教育行政系统(如教育部)的关系,摆脱目前这种类似于“政企不分”的政府与大学的关系。只有大学与政党—国家体系分离,大学的行政级别才能真正取消,大学才能真正成为现代意义的大学。同样的逻辑是,只有随着政企分离甚至党企分离,亦即国有企业彻底与政党—国家体系脱钩,国有企业才能真正成为现代企业,才不致成为既得利益集团的寄生之地。显然,没有行政级别的现代大学、国有企业的成长将为最终改革政党—国家的等级体系从外围扫清道路。
以上只是从一个侧面简而言之。总的结论是,斩草必须除根:破除既得利益集团必须全面深入、由外而内地改革既得利益集团得以形成、繁殖、扩张的政党—国家体系。