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摘 要：过去的一年是生态文明法制建设成绩斐然的一年，在去年四月由十二届全国人民代表大会常务委员会表决通过了《环保法修订案》（以下简称为《新环保法》），五月二十八日环保部又出台了《关于推进环境保护公众参与的指导意见》（以下简称《指导意见》）。该《指导意见》是继《新环保法》颁布以来第一个国家层面关于环境保护的文件，其中对《新环保法》中公众参与和信息公开部分做了进一步的解释，可见公众参与制度在环境保护工作中的重要地位。
关键词：生态文明；公众参与；主体限定；政府购买公众参与服务
一、生态文明建设与公众参与制度的概述
1.生态文明与公众参与制度的内涵
生态文明建设，是中共中央本着最广大人民根本利益做出的战略的选择，也是新时期中国经济发展与建设的方式。十八大报告中提到建设生态文明，就是在经济发展和建设的过程中，应当以资源和环境的承载能力为标准、遵循客观规律和自然法则、以可持续发展观为指导协调人与自然关系的发展方式。
环境与资源保护法中的公众参与制度是依靠公众的力量保护环境和建设生态文明的制度，也有学者将其称为环境民主制度。环境与资源保护法中的公众参与制度是国家依据宪法中规定的环境权依法赋予公众参与到环境保护和环境保护重大事件的决议过程中，从而实现生态文明建设制度的总和。
2.生态文明建设与公众参与制度的关系
十八大四次会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提到要加强重点领域立法和用更加严格的法律制度保护生态环境。建设生态文明与构建社会主义法制并不是相互独立的，建设生态文明建设应当借助法律，应当依靠公众的参与，以法律的方式激励公众主动的参与到生态文明建设之中。
首先，建设生态文明与完善公众参与制度是目的与手段的关系。建设生态文明是资源节约型和环境友好型的发展方式，是实现经济发展和环境保护的统一，而建设生态文明绝不能离开公众的参与。公众参与制度是建设生态文明的重要手段，這一制度很好的将建设生态文明与相信依靠公众联系了起来，实现了建设生态文明与依靠公众参与的有机统一。
其次，建设生态文明与公众参与制度根本目的是一致的，建设生态文明和公众参与制度都是为了实现最广大人民群众的根本利益。建设生态文明是通过保护生态、保障人民群众的环境权益和生命财产安全而实现最广大人民群众的根本利益的；而公众参与制度则是通过直接赋予广大人民群众参与环境保护、环境管理和环境政策制定的权利，通过公众与有权机关的交换意见从而从制度和政策的层面上保障人民群众的根本利益。可见，建设生态文明与公众参与制度的根本目的都是保障人民群众的切身利益，二者在根本目的上是一致的。
二、公众参与制度的现状和问题
过去的一年是生态文明法制建设成绩斐然的一年。去年四月，全国人大常务委员决定通过了《新环保法》，五月由环保部颁布了首个指导《新环保法》公众参与工作的《指导意见》。《新环保法》中设立专章对公众参与和信息公开做出具体的规定，可以说公众参与制度实现了从过去的法学理念向具体的、可执行的制度的转变。但应当注意的是，虽然《新环保法》公众参与制度的可行性有了质的飞跃，但这一制度依然有下列不足之处：
1.公众参与制度的主体资格依然不够明确
环境与资源保护法的公众参与制度，是国家通过一系列环境立法建立的一种制度体系，主要是确保公众有权参与到环境保护的各项活动中，并在这个过程当中充分行使自己的权利，监督行政部门以及环保部门的工作，以便于更有效的保护环境，维护广大公众的环境权益。目前大部分公众参与制度的研究并没有将公众参与的主体作为研究的重点，多数专家对主体的研究只是一带而过，也有一部分专家做了进一步说明，将公众细化为公民和社会组织。但这样是远远不够的，将公众参与的主体限定到这一层级依然会导致公众参与环保活动和生态文明建设时由于主体没有足够明确的标准而吃闭门羹，打击公众参与环保活动和生态文明建设的热情。
首先，公众参与制度应当对公民的主体资格做出更加细化的规定，而不应当将全体公众全部纳入某个具体环境事件公众参与的范围，在公众参与的范围上也应当有所区别和取舍，否则必然会冲淡直接关系人在具体环境事件的发言权，也会让公众参与制度施行的难度和成本大幅提高。所以，应当对于公众参与制度的公民主体资格应当做出更加细化的规定，但做出更为细化规定的目的并不是剥夺公众参与环境事务的权利，而是为了公众能够更好地参与到环保活动和生态文明建设之中，提高公众参与的效率。
其次，公众参与制度应当对社会组织的主体资质做出更加细化的规定，而不应当笼统规定所有的社会组织都有资格参与。由于环境问题直接关系着人民群众的身体健康和生命安全，而社会组织在环境事务和建设生态文明扮演重要的角色，所以对社会组织参与环境事务的资质也应当严格审查。
2.公众参与中主体意见冲突的处理方式
根据公众参与制度主体的研究与分析，公众参与的主体大致可以分为公民和社会组织两个部分，公民又可以细化为具有环境保护专业知识的公民和一般的公民。这就延伸出了一个的问题，如何处理公民之间、公民与社会组织、社会组织与社会组织之间的意见冲突。一些研究公众参与制度的专家认为这个问题可以在具体的案例中得到解决，但将这个问题完全转嫁到实务过程中可能会造成实务过程中的混乱，这是一种不够严谨的做法，法律是规范主体行为的规则，应当体现足够的可预测性，让社会主体能够根据现有的法律做出合理的预测，更加合理的安排自己的事务。
3.公众参与制度缺乏法定的参与程序
虽然在过去的一年里是生态文明法制建设成绩斐然，环境与资源保护法的可执行性有了显著的提高，但《新环保法》作为环境保护与资源利用的纲领性法律，在具体法定程序上依然不够详细，这就让公众参与环境保护和生态文明建设的过程中缺乏足够明确而具体的程序，这就让公众参与环境保护和生态文明建设面临着一些困难。由于环保部的指导意见没有全面地跟进，缺乏具体而明确法定程序的指导，公众在参与环境保护事务时不知道如何正确而有序的参与到环境事务之中，有时由于不知道如何正确保护自己的权利有些人可能就会采取一些极端的手段寻求环境权利的保护，这就让初衷是推进生态文明建设的公众参与制度带有了一丝的盲目性和无序性，这样的参与是不利于推进生态文明建设的。（下转第64页） （上接第61页）
三、从完善环境与资源保护法公众参与的角度推进生态文明建设
1.完善公众参与制度的资格审查程序
完善公众参与的资格审查并不是对人民群众参与环境保护和生态文明建设权利的否定，而是为了通过资格审查，遴选出与环境事务联系最为密切的群体和符合参与资质的社会组织。如果不在主体资格上做出详细而具体的规定，势必冲淡利益直接受到影响这部分群体参与环境事务过程中的发言权；而如果放任没有参与资质的社会组织参与进来，可能增加公众参与的盲目性，降低公众参与制度的社会价值。
主体资格限定可以分为两个方面，即对公民的主体资格限定和社会组织的资质认定两个部分。首先，在公民主体资格限定上，应当优先在环境保护、政策决定等事务中利益直接受到影响的群体参与环境事务，在保证了这部分群体的发言权后再从愿意参与环境保护、政策决定等事务中的人中随机选取，为了保证公正参与的科学性，可以随机选取部分专家。这样既能兼顾利益相关人的话语权，也能保证公众参与的公正性，还能保证公众参与的科学性。其次，在社会组织的参与资质审查上，国家机关应定期公开有参与资质的社会组织名录，定期将丧失参与资质的社会组织清理出名录，遴选新的具有参与资质的社会组织进入名录。
2.出台指导意见细化公众参与制度的程序
生态文明建设离不开公众参与，公众参与是赋予公民在生态文明建设中话语权的重要手段，也是增强公众在生态文明意识的重要举措。常言道：无规矩不成方圆，虽然二〇一四年相继出台了《新环保法》和公众参与的《指导意见》，但在公众参与的具体程序上依然比较模糊。所以，环保部应当尽快全面跟进《新环保法》，依照《新环保法》出台可以具体而明确指导公众参与环境事务的具体程序。环保部出台的《指导意见》中虽然规定了环境行政部门的主要任务和工作的重点领域，但在公民资格、社会组织资质并没有十分明确的规定，在公民和社会组织实际参与环境保护和推进生态文明建设的过程中可能会遭遇无从下手的境地。
3.出台专门的指导意见解决各参与主体意见冲突问题
公众参与涉及到国家利益、集体利益和个人利益，如何调整各方主体之间的利益冲突，是构建和谐社会和推进生态文明建设的重要问题。在社会组织面前，个人的力量是微不足道的，如何防止公众参与过程中权利的滥用也是推进生态文明建设的重要环节。这一问题虽然是公众参与过程中的具体问题，但也应当做出具体的规定。注重公众参与中弱势群权益的保护，制裁通过公众参与制度滥用权利的行为，这就需要我国的环保部门适时跟进《新环保法》指导，出台指导《新环保法》专门领域的《指导意见》，通过法定程序实现公众参与的合理有序进行，这也是推进中国特色生态文明建设的必然要求。
参考文献：
[1]王树义.论生态文明建设与环境司法改革[J].中国法学，2014.（3）：54-71
[2]李迅.论环境法公众参与制度[D].中国地质大学硕士学位论文，2012.5
[3]刘林山.论环境法公众参与制度及其完善[D].西北民族大学硕士学位论文，2007.4
[4]张高丽.大力推进生态文明努力建设美好中国[J].求是杂志，2013.（24）：3-11
[5]范端迪.论我国环境法公众参与制度的缺陷及其完善[J].环球论坛
[6]李明.浅谈环境法的公众参与制度[J].法制与社会，2014.（3）：51-52
[7]邢嘉.我国环境保护中的公众参与制度研究[D].吉林大学硕士学位论文，2011.5
[8]刘惠贤.我国环境法公众参与制度之研究[D].汕头大学硕士学位论文，2010.6
[9]陳洪波潘家华.我国生态文明建设理论与实践[J].中国地质大学学报，2012.9（5）：13-18
关键词：生态文明；公众参与；主体限定；政府购买公众参与服务
一、生态文明建设与公众参与制度的概述
1.生态文明与公众参与制度的内涵
生态文明建设，是中共中央本着最广大人民根本利益做出的战略的选择，也是新时期中国经济发展与建设的方式。十八大报告中提到建设生态文明，就是在经济发展和建设的过程中，应当以资源和环境的承载能力为标准、遵循客观规律和自然法则、以可持续发展观为指导协调人与自然关系的发展方式。
环境与资源保护法中的公众参与制度是依靠公众的力量保护环境和建设生态文明的制度，也有学者将其称为环境民主制度。环境与资源保护法中的公众参与制度是国家依据宪法中规定的环境权依法赋予公众参与到环境保护和环境保护重大事件的决议过程中，从而实现生态文明建设制度的总和。
2.生态文明建设与公众参与制度的关系
十八大四次会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提到要加强重点领域立法和用更加严格的法律制度保护生态环境。建设生态文明与构建社会主义法制并不是相互独立的，建设生态文明建设应当借助法律，应当依靠公众的参与，以法律的方式激励公众主动的参与到生态文明建设之中。
首先，建设生态文明与完善公众参与制度是目的与手段的关系。建设生态文明是资源节约型和环境友好型的发展方式，是实现经济发展和环境保护的统一，而建设生态文明绝不能离开公众的参与。公众参与制度是建设生态文明的重要手段，這一制度很好的将建设生态文明与相信依靠公众联系了起来，实现了建设生态文明与依靠公众参与的有机统一。
其次，建设生态文明与公众参与制度根本目的是一致的，建设生态文明和公众参与制度都是为了实现最广大人民群众的根本利益。建设生态文明是通过保护生态、保障人民群众的环境权益和生命财产安全而实现最广大人民群众的根本利益的；而公众参与制度则是通过直接赋予广大人民群众参与环境保护、环境管理和环境政策制定的权利，通过公众与有权机关的交换意见从而从制度和政策的层面上保障人民群众的根本利益。可见，建设生态文明与公众参与制度的根本目的都是保障人民群众的切身利益，二者在根本目的上是一致的。
二、公众参与制度的现状和问题
过去的一年是生态文明法制建设成绩斐然的一年。去年四月，全国人大常务委员决定通过了《新环保法》，五月由环保部颁布了首个指导《新环保法》公众参与工作的《指导意见》。《新环保法》中设立专章对公众参与和信息公开做出具体的规定，可以说公众参与制度实现了从过去的法学理念向具体的、可执行的制度的转变。但应当注意的是，虽然《新环保法》公众参与制度的可行性有了质的飞跃，但这一制度依然有下列不足之处：
1.公众参与制度的主体资格依然不够明确
环境与资源保护法的公众参与制度，是国家通过一系列环境立法建立的一种制度体系，主要是确保公众有权参与到环境保护的各项活动中，并在这个过程当中充分行使自己的权利，监督行政部门以及环保部门的工作，以便于更有效的保护环境，维护广大公众的环境权益。目前大部分公众参与制度的研究并没有将公众参与的主体作为研究的重点，多数专家对主体的研究只是一带而过，也有一部分专家做了进一步说明，将公众细化为公民和社会组织。但这样是远远不够的，将公众参与的主体限定到这一层级依然会导致公众参与环保活动和生态文明建设时由于主体没有足够明确的标准而吃闭门羹，打击公众参与环保活动和生态文明建设的热情。
首先，公众参与制度应当对公民的主体资格做出更加细化的规定，而不应当将全体公众全部纳入某个具体环境事件公众参与的范围，在公众参与的范围上也应当有所区别和取舍，否则必然会冲淡直接关系人在具体环境事件的发言权，也会让公众参与制度施行的难度和成本大幅提高。所以，应当对于公众参与制度的公民主体资格应当做出更加细化的规定，但做出更为细化规定的目的并不是剥夺公众参与环境事务的权利，而是为了公众能够更好地参与到环保活动和生态文明建设之中，提高公众参与的效率。
其次，公众参与制度应当对社会组织的主体资质做出更加细化的规定，而不应当笼统规定所有的社会组织都有资格参与。由于环境问题直接关系着人民群众的身体健康和生命安全，而社会组织在环境事务和建设生态文明扮演重要的角色，所以对社会组织参与环境事务的资质也应当严格审查。
2.公众参与中主体意见冲突的处理方式
根据公众参与制度主体的研究与分析，公众参与的主体大致可以分为公民和社会组织两个部分，公民又可以细化为具有环境保护专业知识的公民和一般的公民。这就延伸出了一个的问题，如何处理公民之间、公民与社会组织、社会组织与社会组织之间的意见冲突。一些研究公众参与制度的专家认为这个问题可以在具体的案例中得到解决，但将这个问题完全转嫁到实务过程中可能会造成实务过程中的混乱，这是一种不够严谨的做法，法律是规范主体行为的规则，应当体现足够的可预测性，让社会主体能够根据现有的法律做出合理的预测，更加合理的安排自己的事务。
3.公众参与制度缺乏法定的参与程序
虽然在过去的一年里是生态文明法制建设成绩斐然，环境与资源保护法的可执行性有了显著的提高，但《新环保法》作为环境保护与资源利用的纲领性法律，在具体法定程序上依然不够详细，这就让公众参与环境保护和生态文明建设的过程中缺乏足够明确而具体的程序，这就让公众参与环境保护和生态文明建设面临着一些困难。由于环保部的指导意见没有全面地跟进，缺乏具体而明确法定程序的指导，公众在参与环境保护事务时不知道如何正确而有序的参与到环境事务之中，有时由于不知道如何正确保护自己的权利有些人可能就会采取一些极端的手段寻求环境权利的保护，这就让初衷是推进生态文明建设的公众参与制度带有了一丝的盲目性和无序性，这样的参与是不利于推进生态文明建设的。（下转第64页） （上接第61页）
三、从完善环境与资源保护法公众参与的角度推进生态文明建设
1.完善公众参与制度的资格审查程序
完善公众参与的资格审查并不是对人民群众参与环境保护和生态文明建设权利的否定，而是为了通过资格审查，遴选出与环境事务联系最为密切的群体和符合参与资质的社会组织。如果不在主体资格上做出详细而具体的规定，势必冲淡利益直接受到影响这部分群体参与环境事务过程中的发言权；而如果放任没有参与资质的社会组织参与进来，可能增加公众参与的盲目性，降低公众参与制度的社会价值。
主体资格限定可以分为两个方面，即对公民的主体资格限定和社会组织的资质认定两个部分。首先，在公民主体资格限定上，应当优先在环境保护、政策决定等事务中利益直接受到影响的群体参与环境事务，在保证了这部分群体的发言权后再从愿意参与环境保护、政策决定等事务中的人中随机选取，为了保证公正参与的科学性，可以随机选取部分专家。这样既能兼顾利益相关人的话语权，也能保证公众参与的公正性，还能保证公众参与的科学性。其次，在社会组织的参与资质审查上，国家机关应定期公开有参与资质的社会组织名录，定期将丧失参与资质的社会组织清理出名录，遴选新的具有参与资质的社会组织进入名录。
2.出台指导意见细化公众参与制度的程序
生态文明建设离不开公众参与，公众参与是赋予公民在生态文明建设中话语权的重要手段，也是增强公众在生态文明意识的重要举措。常言道：无规矩不成方圆，虽然二〇一四年相继出台了《新环保法》和公众参与的《指导意见》，但在公众参与的具体程序上依然比较模糊。所以，环保部应当尽快全面跟进《新环保法》，依照《新环保法》出台可以具体而明确指导公众参与环境事务的具体程序。环保部出台的《指导意见》中虽然规定了环境行政部门的主要任务和工作的重点领域，但在公民资格、社会组织资质并没有十分明确的规定，在公民和社会组织实际参与环境保护和推进生态文明建设的过程中可能会遭遇无从下手的境地。
3.出台专门的指导意见解决各参与主体意见冲突问题
公众参与涉及到国家利益、集体利益和个人利益，如何调整各方主体之间的利益冲突，是构建和谐社会和推进生态文明建设的重要问题。在社会组织面前，个人的力量是微不足道的，如何防止公众参与过程中权利的滥用也是推进生态文明建设的重要环节。这一问题虽然是公众参与过程中的具体问题，但也应当做出具体的规定。注重公众参与中弱势群权益的保护，制裁通过公众参与制度滥用权利的行为，这就需要我国的环保部门适时跟进《新环保法》指导，出台指导《新环保法》专门领域的《指导意见》，通过法定程序实现公众参与的合理有序进行，这也是推进中国特色生态文明建设的必然要求。
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[9]陳洪波潘家华.我国生态文明建设理论与实践[J].中国地质大学学报，2012.9（5）：13-18