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摘 要：行政举报答复制度是举报人权益的重要保障。当前，行政机关不依法答复的问题依然存在，容易引发诸多问题。要按照行政公开原则，进一步完善举报答复制度，赋予公民举报査询权和答复请求权，研究将举报答复行为纳入行政救济和司法救济范围，从而倒逼行政机关及时处理举报事项，促进依法行政，有效维护举报人的合法权益。
关键词：行政举报；答复；救济
一、我国行政举报答复制度概述
举报是指公民、法人或者其他组织对违纪、违法行为，向国家机关或者有关组织进行检举报告的行为。举报制度对于保障公民的民主权利，揭露和惩治腐败，强化对权力的制约和监督，具有十分重要的意义。行政举报是我国举报制度的重要组成部分。实践中，行政监察、公安、税务、工商等行政机关都建立了投诉举报制度。比如，《行政监察法》规定，监察机关建立举报制度，公民、法人或者其他组织对于任何国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员的违反行政纪律行为，有权向监察机关提出控告或者检举。食品药品管理、税务等相关法规对其他行政举报制度也作出了规定。值得关注的是，行政机关是否应当向举报人答复举报处理情况，应当如何答复，以及答复的性质如何，目前仍不明确。
从立法情况看，有关法律法规对行政举报答复作出了规定。比如，《行政监察法》规定，监察机关对实名举报应当依法调査处理，并将处理结果等情况予以回复。《税收违法行为检举管理办法》规定，对实名检举案件，可应检举人要求将与检举线索有关的査办结果简要告知检举人。《食品药品投诉举报管理办法（试行）》规定，要及时将举报办理情况向举报人反馈。可见，行政机关对举报处理结果负有依法答复的义务。但是，从实践看，举报答复情况不容乐观。有的对举报不予答复，有的超过规定期限答复，有的答复内容、方法简单，只告知办理结果，没有做好说明解释等工作。由于行政机关未依法履行答复义务，致使一些举报人实名举报以后常常收不到回音， 不知道其举报的问题是否得到受理，也缺乏有效途径査询举报办理情况。举报答复直接关系到举报人的合法权益，关系到行政机关的公信力，有必要在学理和实践层面深入研究。
二、依法答复举报是落实行政公开原则的必然要求
公开透明是行政法的基本原则，也是现代文明社会的基本特征之一。美国宪法之父詹姆斯·麦迪逊认为：“公众要想成为自己的主人，就必须用习得的知识中隐含的权力武装自己；政府如果不能为公众提供充分的信息，或者公众缺乏畅通的信息渠道，那么所谓的面向公众的政府，也就沦为一场滑稽剧或悲剧或悲喜剧的序幕。”王名扬教授在其《美国行政法》一书中也多次提到“阳光是最好的消毒 剂，一切见不得人的事都是在阴暗角落里干出来的。”1946年，美联社记者肯特·库伯在演讲中首次使用了“知情权”这一概念，此后知情权便很快成为公民的重要政治权利，而行政公开作为行政法的基本原则也迅速得到发展和推广。行政公开是一项程序性原则，是最基本的行政程序。它要求行政机关在行使行政职权时，除涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密外，必须向行政相对人及社会公开与行政职权有关的事项。行政机关处理举报是行使行政权的方式之一，当然也要遵守行政公开原则。因行政举报一般具有一定的保密性，所以行政机关处理举报的过程主要是内部运作，往往并不愿意公开有关情况。但是，如果举报处理的全过程都没有公众参与，没有一定的法律程序对其予以规制，举报的处理就很难摆脱暗箱操作的嫌疑，难以做到公平、公正。可以说，对举报不予答复或者不依法答复，不仅违背法治精神，也侵犯了举报人的知情权等法律权益。
行政公开是对行政机关进行程序规制、防止行政权滥用的基本手段。建立举报答复制度，既有利于保障公民的举报权，也有助于加强对行政机关行使职权的监督。行政机关处理举报是履行法定的行政职责，因此行政举报工作应当认真落实行政公开原则，对举报事项的处理过程，除涉密事项以外，都应当向举报人或社会公开，以便举报人或公众能够及时跟进了解情况，对举报的处理过程进行监督。当然，对需要保密的情况，在向举报人答复的同时，可要求举报人不得泄密或扩散。
三、完善举报答复制度的具体路径
（一）建立举报两次答复制度
行政机关收到举报以后，应当依法对举报反映的问题进行审査，并将受理情况向举报人告知。此为“受理答复”。实践中，有的行政机关没有建立受理答复制度，收到举报后即按照内部程序运作，并未予以告知。这样，举报人就无从判断其举报是否得到受理，甚至对举报是否已被行政机关接收都不知情，很容易引发重复举报。有的举报人收不到告知，便认为行政机关不作为，从而提起行政复议或者行政诉讼，导致不必要的行政争议。因此，行政机关收到举报后，对于能够与举报人取得联系，属于实名举报的，应当及时将受理情况向举报人告知。其中，经审査认为应当不予受理的，属于不利行政决定，可能会对举报人的合法权益产生不利影响，应当向举报人说明不予受理的具体原因和法律依据。
行政机关对举报事项调査处理终结以后，应当将处理结果等情况向举报人反馈，并听取举报人的意见。此为“结果答复”。为了做好举报结果答复工作，应当对行政机关处理举报的时限作出明确规定，同时要明确答复主体，防止推诿扯皮。为避免答复工作流于形式，可考虑建立举报答复备案制度，即行政机关应当在一定期限内将举报答复情况呈报上级行政机关备案，通过内部层级监督体系，增强答复工作的约束力。对于社会广泛关注、利益牵扯面广的举报事项，应当在调査结束后通过一定方式向社会公开，接受社会监督。行政机关在答复时要听取举报人的意见，认真予以解答，对举报人提出的新线索，要及时核査。建立健全举报两次答复制度，有利于维护举报人的知情权，减少重复举报、多头举报，督促行政机关依法履行处理举报的职责。
（二）赋予公民举报查询权和答复请求权
举报人提交举报后超过一定期限，依然没有收到行政机关的答复怎么办？当前，对这个问题还缺乏清晰认识。在举报答复这一问题上，往往是行政机关一方在作为，而举报人只能被动等待。笔者认为，举报人应当享有举报査询权和答复请求权。请求权是构建民法体系的基石，但在行政法领域长期处于被忽视的状态。事实上，行政相对人可请求行政机关为一定行为，这种课予行政机关作为义务的权利就是作为请求权。举报人要求行政机关依法答复举报处理情况，就是行使作为请求权的具体方式。笔者建议，应当进一步完善相关法规，从立法上对举报査询权和答复请求权予以明确。举报人举报以后，在规定时限内得不到答复时，有权按照一定程序，向行政机关申请査询举报受理和办理情况，并请求予以答复，行政机关应当依法履行答复义务。 四、明确举报答复行为的法律属性
当前，不依法答复举报人的问题依然存在，但举报人可用以维护自身权益的救济手段却并不多。对不予答复或答复不满意的情况，能否通过行政或司法途径进行救济，显得尤为重要。可见，分析行政举报答复行为的行政法属性，研究将举报答复行为纳入行政复议或者行政诉讼范围，对于保障举报人的权利十分必要。
关于举报答复行为的法律性质，学界对此关注不够，研究较少，仅有的一些研究也未取得一致认识。比如，有的认为，举报答复行为属于观念通知等事实行为，从而据此认定举报答复行为对相对人的权益不产生法律效果，举报人无权就此提起行政复议或行政诉讼。有的认为，如果举报人针对侵害其合法权益的违法行为向行政机关举报，那么行政机关的答复将直接影响举报人的权利和义务，此答复行为属于行政法律行为；如果公民针对侵害公共利益的行为向行政机关举报，那么行政机关的答复对举报人的权利义务不会直接产生影响，此答复行为属于观念通知行为，举报人便不能提起行政复议或者行政诉讼。此种观点事实上将举报事项分为两类，一类是检举型举报，一类是控告型举报，并且认为这两类举报答复行为的法律属性截然不同，因此是否具有可诉性也要依情况而定。
那么，举报答复行为究竟是什么性质的行为？是行政法律行为还是行政事实行为？根据新修订的《行政诉讼法》，法律上的行政行为或者说行政法律行为应当具备三个要素：第一，必须是拥有行政管理职权的机关、法人和个人所实施的行为；第二，必须是与行使行政职权有关的行为；第三，必须是对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为。这也是行政法律行为的三个要件。笔者认为，举报答复行为属于行政法律行为，即便针对检举型举报的答复行为亦如此。理由如下：
其一，从行为主体看，举报答复行为是行政机关作出的行为。行政机关按照举报处理规定依法行使答复职权。因此，举报答复行为符合行政法律行为的主体要件是毋庸置疑的。
其二，从职权性质看，《行政监察法》、食品药品投诉举报管理办法等法律、法规、规章明确规定了行政机关对举报事项的处理结果等情况，应当向举报人答复。因此，处理举报是行政机关的法定职责和义务。行政机关行使举报处理权，并与举报人之间形成行政法律关系。举报答复行为是行政机关行使职权的行为，具备职权要件。
其三，从法律效果看，举报人如果针对侵害其合法权益的问题而提出举报，那么行政机关对此类控告型举报的答复行为将对举报人的利益产生直接影响。如果公民是出于维护公共利益的目的而举报，那么行政机关答复此类举报的行为对举报人的权益是否不产生影响呢？答案是否定的。举报权是宪法赋予公民的权利，举报权的内涵是丰富的。依照相关法律法规，举报人依法享有举报査询权、获得答复权、请求保护权、获得奖励权等一系列权利。如果行政机关对举报不予答复，显然侵犯了举报人要求获得答复之权利。按照《行政监察法》规定，监察机关对控告、检举重大违法违纪行为的有功人员，可以依照有关规定给予奖励。如果举报人连举报结果都不知晓，如何提出受奖请求呢？此外，举报人因举报受到威胁或者侵害，为获得保护，也需要知晓举报的处理情况，从而判断可能的泄密环节以及侵害主体。如果对举报不予答复，显然会侵害举报人要求受到保护的权利。可见，行政机关针对检举型举报的答复行为，也将对举报人的权利产生实际影响。因此，无论举报的性质如何，行政机关答复举报的行为都会对举报人的权利产生实际影响，亦即举报答复行为符合行政法律行为的法律效果要件。
综上所述，行政举报答复行为属于行政法律行为。举报人如果对举报答复行为不服，可依法提起行政复议或者行政诉讼。这一点应当得到进一步明确。而将举报答复行为纳入行政法制监督体系，也将倒逼行政机关及时处理举报事项，促进行政机关依法行政，从而更加有效地维护举报人的合法权益。
参考文献：
[1]应松年主编：《行政程序法》，法律出版社，2009年版
[2]吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版
[3]江必新：《新行政诉讼法专题讲座》，中国法制出版社，2015年版
[4]王锴：《行政法上的请求权体系与功能研究》，《现代法学》2012年第5期
[5]郭春明：《检举人对检举回复不服能否提起行政复议》，《法学杂志》2014年 第25期
[6]黄小波：《试论举报答复行为的行政法属性》，《行政法研究》2007年第4期
作者简介：
韩勇（1983～），研究方向：宪法与行政法学、廉政建设与举报制度。
关键词：行政举报；答复；救济
一、我国行政举报答复制度概述
举报是指公民、法人或者其他组织对违纪、违法行为，向国家机关或者有关组织进行检举报告的行为。举报制度对于保障公民的民主权利，揭露和惩治腐败，强化对权力的制约和监督，具有十分重要的意义。行政举报是我国举报制度的重要组成部分。实践中，行政监察、公安、税务、工商等行政机关都建立了投诉举报制度。比如，《行政监察法》规定，监察机关建立举报制度，公民、法人或者其他组织对于任何国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员的违反行政纪律行为，有权向监察机关提出控告或者检举。食品药品管理、税务等相关法规对其他行政举报制度也作出了规定。值得关注的是，行政机关是否应当向举报人答复举报处理情况，应当如何答复，以及答复的性质如何，目前仍不明确。
从立法情况看，有关法律法规对行政举报答复作出了规定。比如，《行政监察法》规定，监察机关对实名举报应当依法调査处理，并将处理结果等情况予以回复。《税收违法行为检举管理办法》规定，对实名检举案件，可应检举人要求将与检举线索有关的査办结果简要告知检举人。《食品药品投诉举报管理办法（试行）》规定，要及时将举报办理情况向举报人反馈。可见，行政机关对举报处理结果负有依法答复的义务。但是，从实践看，举报答复情况不容乐观。有的对举报不予答复，有的超过规定期限答复，有的答复内容、方法简单，只告知办理结果，没有做好说明解释等工作。由于行政机关未依法履行答复义务，致使一些举报人实名举报以后常常收不到回音， 不知道其举报的问题是否得到受理，也缺乏有效途径査询举报办理情况。举报答复直接关系到举报人的合法权益，关系到行政机关的公信力，有必要在学理和实践层面深入研究。
二、依法答复举报是落实行政公开原则的必然要求
公开透明是行政法的基本原则，也是现代文明社会的基本特征之一。美国宪法之父詹姆斯·麦迪逊认为：“公众要想成为自己的主人，就必须用习得的知识中隐含的权力武装自己；政府如果不能为公众提供充分的信息，或者公众缺乏畅通的信息渠道，那么所谓的面向公众的政府，也就沦为一场滑稽剧或悲剧或悲喜剧的序幕。”王名扬教授在其《美国行政法》一书中也多次提到“阳光是最好的消毒 剂，一切见不得人的事都是在阴暗角落里干出来的。”1946年，美联社记者肯特·库伯在演讲中首次使用了“知情权”这一概念，此后知情权便很快成为公民的重要政治权利，而行政公开作为行政法的基本原则也迅速得到发展和推广。行政公开是一项程序性原则，是最基本的行政程序。它要求行政机关在行使行政职权时，除涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密外，必须向行政相对人及社会公开与行政职权有关的事项。行政机关处理举报是行使行政权的方式之一，当然也要遵守行政公开原则。因行政举报一般具有一定的保密性，所以行政机关处理举报的过程主要是内部运作，往往并不愿意公开有关情况。但是，如果举报处理的全过程都没有公众参与，没有一定的法律程序对其予以规制，举报的处理就很难摆脱暗箱操作的嫌疑，难以做到公平、公正。可以说，对举报不予答复或者不依法答复，不仅违背法治精神，也侵犯了举报人的知情权等法律权益。
行政公开是对行政机关进行程序规制、防止行政权滥用的基本手段。建立举报答复制度，既有利于保障公民的举报权，也有助于加强对行政机关行使职权的监督。行政机关处理举报是履行法定的行政职责，因此行政举报工作应当认真落实行政公开原则，对举报事项的处理过程，除涉密事项以外，都应当向举报人或社会公开，以便举报人或公众能够及时跟进了解情况，对举报的处理过程进行监督。当然，对需要保密的情况，在向举报人答复的同时，可要求举报人不得泄密或扩散。
三、完善举报答复制度的具体路径
（一）建立举报两次答复制度
行政机关收到举报以后，应当依法对举报反映的问题进行审査，并将受理情况向举报人告知。此为“受理答复”。实践中，有的行政机关没有建立受理答复制度，收到举报后即按照内部程序运作，并未予以告知。这样，举报人就无从判断其举报是否得到受理，甚至对举报是否已被行政机关接收都不知情，很容易引发重复举报。有的举报人收不到告知，便认为行政机关不作为，从而提起行政复议或者行政诉讼，导致不必要的行政争议。因此，行政机关收到举报后，对于能够与举报人取得联系，属于实名举报的，应当及时将受理情况向举报人告知。其中，经审査认为应当不予受理的，属于不利行政决定，可能会对举报人的合法权益产生不利影响，应当向举报人说明不予受理的具体原因和法律依据。
行政机关对举报事项调査处理终结以后，应当将处理结果等情况向举报人反馈，并听取举报人的意见。此为“结果答复”。为了做好举报结果答复工作，应当对行政机关处理举报的时限作出明确规定，同时要明确答复主体，防止推诿扯皮。为避免答复工作流于形式，可考虑建立举报答复备案制度，即行政机关应当在一定期限内将举报答复情况呈报上级行政机关备案，通过内部层级监督体系，增强答复工作的约束力。对于社会广泛关注、利益牵扯面广的举报事项，应当在调査结束后通过一定方式向社会公开，接受社会监督。行政机关在答复时要听取举报人的意见，认真予以解答，对举报人提出的新线索，要及时核査。建立健全举报两次答复制度，有利于维护举报人的知情权，减少重复举报、多头举报，督促行政机关依法履行处理举报的职责。
（二）赋予公民举报查询权和答复请求权
举报人提交举报后超过一定期限，依然没有收到行政机关的答复怎么办？当前，对这个问题还缺乏清晰认识。在举报答复这一问题上，往往是行政机关一方在作为，而举报人只能被动等待。笔者认为，举报人应当享有举报査询权和答复请求权。请求权是构建民法体系的基石，但在行政法领域长期处于被忽视的状态。事实上，行政相对人可请求行政机关为一定行为，这种课予行政机关作为义务的权利就是作为请求权。举报人要求行政机关依法答复举报处理情况，就是行使作为请求权的具体方式。笔者建议，应当进一步完善相关法规，从立法上对举报査询权和答复请求权予以明确。举报人举报以后，在规定时限内得不到答复时，有权按照一定程序，向行政机关申请査询举报受理和办理情况，并请求予以答复，行政机关应当依法履行答复义务。 四、明确举报答复行为的法律属性
当前，不依法答复举报人的问题依然存在，但举报人可用以维护自身权益的救济手段却并不多。对不予答复或答复不满意的情况，能否通过行政或司法途径进行救济，显得尤为重要。可见，分析行政举报答复行为的行政法属性，研究将举报答复行为纳入行政复议或者行政诉讼范围，对于保障举报人的权利十分必要。
关于举报答复行为的法律性质，学界对此关注不够，研究较少，仅有的一些研究也未取得一致认识。比如，有的认为，举报答复行为属于观念通知等事实行为，从而据此认定举报答复行为对相对人的权益不产生法律效果，举报人无权就此提起行政复议或行政诉讼。有的认为，如果举报人针对侵害其合法权益的违法行为向行政机关举报，那么行政机关的答复将直接影响举报人的权利和义务，此答复行为属于行政法律行为；如果公民针对侵害公共利益的行为向行政机关举报，那么行政机关的答复对举报人的权利义务不会直接产生影响，此答复行为属于观念通知行为，举报人便不能提起行政复议或者行政诉讼。此种观点事实上将举报事项分为两类，一类是检举型举报，一类是控告型举报，并且认为这两类举报答复行为的法律属性截然不同，因此是否具有可诉性也要依情况而定。
那么，举报答复行为究竟是什么性质的行为？是行政法律行为还是行政事实行为？根据新修订的《行政诉讼法》，法律上的行政行为或者说行政法律行为应当具备三个要素：第一，必须是拥有行政管理职权的机关、法人和个人所实施的行为；第二，必须是与行使行政职权有关的行为；第三，必须是对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为。这也是行政法律行为的三个要件。笔者认为，举报答复行为属于行政法律行为，即便针对检举型举报的答复行为亦如此。理由如下：
其一，从行为主体看，举报答复行为是行政机关作出的行为。行政机关按照举报处理规定依法行使答复职权。因此，举报答复行为符合行政法律行为的主体要件是毋庸置疑的。
其二，从职权性质看，《行政监察法》、食品药品投诉举报管理办法等法律、法规、规章明确规定了行政机关对举报事项的处理结果等情况，应当向举报人答复。因此，处理举报是行政机关的法定职责和义务。行政机关行使举报处理权，并与举报人之间形成行政法律关系。举报答复行为是行政机关行使职权的行为，具备职权要件。
其三，从法律效果看，举报人如果针对侵害其合法权益的问题而提出举报，那么行政机关对此类控告型举报的答复行为将对举报人的利益产生直接影响。如果公民是出于维护公共利益的目的而举报，那么行政机关答复此类举报的行为对举报人的权益是否不产生影响呢？答案是否定的。举报权是宪法赋予公民的权利，举报权的内涵是丰富的。依照相关法律法规，举报人依法享有举报査询权、获得答复权、请求保护权、获得奖励权等一系列权利。如果行政机关对举报不予答复，显然侵犯了举报人要求获得答复之权利。按照《行政监察法》规定，监察机关对控告、检举重大违法违纪行为的有功人员，可以依照有关规定给予奖励。如果举报人连举报结果都不知晓，如何提出受奖请求呢？此外，举报人因举报受到威胁或者侵害，为获得保护，也需要知晓举报的处理情况，从而判断可能的泄密环节以及侵害主体。如果对举报不予答复，显然会侵害举报人要求受到保护的权利。可见，行政机关针对检举型举报的答复行为，也将对举报人的权利产生实际影响。因此，无论举报的性质如何，行政机关答复举报的行为都会对举报人的权利产生实际影响，亦即举报答复行为符合行政法律行为的法律效果要件。
综上所述，行政举报答复行为属于行政法律行为。举报人如果对举报答复行为不服，可依法提起行政复议或者行政诉讼。这一点应当得到进一步明确。而将举报答复行为纳入行政法制监督体系，也将倒逼行政机关及时处理举报事项，促进行政机关依法行政，从而更加有效地维护举报人的合法权益。
参考文献：
[1]应松年主编：《行政程序法》，法律出版社，2009年版
[2]吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版
[3]江必新：《新行政诉讼法专题讲座》，中国法制出版社，2015年版
[4]王锴：《行政法上的请求权体系与功能研究》，《现代法学》2012年第5期
[5]郭春明：《检举人对检举回复不服能否提起行政复议》，《法学杂志》2014年 第25期
[6]黄小波：《试论举报答复行为的行政法属性》，《行政法研究》2007年第4期
作者简介：
韩勇（1983～），研究方向：宪法与行政法学、廉政建设与举报制度。