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【内容提要】尽管仍是全球多边发展体系中最大的受援国之一，中国作为多边发展体系贡献者的角色正逐步上升。中国参与全球多边发展体系经历了一个由远及近、由旧及新的发展历程。尽管日益受到国际社会关注，但中国参与全球多边发展体系仍存在两个不足：一是资金贡献尽管增长迅速但规模相对较小，二是知识贡献影响深远但多为自身经验外溢而非主动塑造。导致这两方面不足并可能在未来严重制约中国对全球发展体系的参与的因素很多，主要包括：中国自身发展面临严峻挑战，中国外援政策强调经济利益优先，中国自身历史文化传统限制，改革现有多边发展机构面临重重困难，中国援外决策体系缺乏有效的内部协调等。为应对全球金融危机压力、提供更多国际公共产品，中国对全球多边发展体系的未来参与可能呈现两个趋势，一是逐渐将关注重点从传统机制转向新兴机制，二是加大知识贡献力度在传统机制内部创新援助方式。
【关键词】多边发展体系 联合国 多边开发银行 南南合作
【作者简介】叶玉，上海国际问题研究院世界经济研究所所长助理，助理研究员
【中图分类号】F114.4
【文献标识码】A
【文章编号】1006-1568-（2013）03-0045-62
中国的对外援助问题已成为学术研究的热点，而研究的范围正由双边向多边层次扩展。中国仍是全球多边发展体系中最大的受援国之一，但其作为捐款者的角色正逐步上升，金融危机使得这一进程加速。中国与世界银行合作30多年来，经历了“从单纯向世行借款到主动为其捐款，从向世行引进‘外脑’到共享中国经验，从普通成员国到第三大股东国”的三大转变，代表了中国与多边发展体系关系演变的历史进程。 熊厚对中国在1949—2007年间对联合国等多边发展机构提供援助的历史情况进行了全面的梳理。 但是，正如中国多边外交研究存在着面广、量少、力度与深度不足等问题， 关于中国参与多边发展体系的专门研究也不多见。同时，有关中国与多边经济体系的总体关系的研究更为普遍，对把握发展议题具有重要的指导意义。中国参与多边开发银行的主管部门、中国财政部国际司新任司长邹加怡曾撰文提出，“中国应该发展更加平衡的对外经济关系，包括动态平衡的贸易关系、双向可控的投资关系、多元自主的货币关系、全方位的开放地缘关系和积极有为的发展合作关系。” 张幼文等论述了金融危机后中国国际经济战略的转型。 易明（Elizabeth C. Economy）等境外学者亦对中国在包括多边发展体系在内的多边体系中的地位上升给予了广泛的关注。
中国为多边发展体系的资金和知识贡献具有怎样的特征和不足，其背后的动因和制约因素又如何，是本文试图回答的问题。总体上，中国与多边体系的历史关系历经了分离、接触到融合的阶段，中国日益看重与多边发展机构的关系。但无论是资金贡献还是知识贡献，中国的影响都多为外溢效应，缺乏主动塑造。其原因主要包括：中国自身发展面临严峻挑战，中国外援政策强调经济利益优先，中国自身历史文化传统限制，改革现有多边发展机构面临重重困难，中国援外决策体系缺乏有效的内部协调等。为应对全球金融危机压力、提供更多国际公共产品，中国对全球多边发展体系的未来参与可能呈现两个趋势，一是逐渐将关注重点从传统机制转向新兴机制，二是加大知识贡献力度，在传统机制内部创新援助方式。
一、中国在多边发展体系中的地位变化
（一）多边发展体系与多边援助的范围
多边发展体系是一系列多边发展机构、制度和规范的总称。经合组织（OECD）认为，多边官方发展援助（ODA）接受机构须满足如下条件：从事的活动全部或部分服务于发展；以政府为成员的国际机构、制度或组织，或该类机构自主管理的基金；聚集援助资金，使其失去原有身份，成为机构自身金融资产的内在组成部分。 但信托基金、垂直基金等针对特定议题、出资方可施加更多影响的非核心捐款（non-core contributions）应视作双边而非多边援助，联合国一般预算分摊的会费亦不在多边援助之列。 尽管这一定义和规范体系的合理性遭到越来越多的质疑，但新的替代体系尚未建立起来。
考虑到中国对外多边援助的具体实施涉及多个主管部门，缺乏规范的工作定义，从公开途径获得的数据相对零散且标准不一，较难获得一个完整的数据，本文更多是一般性的论述，缺乏完整和准确的细节。即便依照OECD相对严格的界定，世界上多边发展机构也多达约210个。 总体上参照发展援助委员会（DAC）的定义，本文集中考察以下对象：一是联合国系统的发展机构，包括联合国开发计划署等联合国附属机构，以及联合国粮农组织、联合国工业发展组织、国际农业发展基金、联合国教科文组织、世界卫生组织等与发展相关的联合国专门机构；二是世界银行集团（WBG），尽管也属于联合国专门机构，但与联合国系统机构存在重大差异。后者主要依托成员国捐款（包括会费分摊与自愿捐款），采用一国一票制，活动集中于能力建设和技术援助，而多边开发银行采用加权投票制，在接受成员国对其软贷款窗口捐款的同时，资金来源主要依托国际金融市场募集，因而能为基础设施等发展项目提供较大规模的融资。三是亚洲开发银行（ADB）及其他地区性开发银行，与世行组织结构和运作模式相似。四是拟设立的南南合作性质的开发银行，如金砖国家开发银行与上海合作组织开发银行。预计此类新设机制将沿袭多边开发银行模式，但将更多地兼顾成员国间的平等决策，体现南南合作的特点。拉丁美洲地区最近成立的南方银行（BancoSur）就采取不论出资多少的平等决策机制，尽管这难免会抑制出资规模并可能导致其难以推广。
中国参与国际货币合作，如为国际货币基金组织（IMF）、“东盟10+3”框架下的《清迈协议》、金砖国家合作框架下新成立的“应急储备安排”承诺提供的资金援助、中国政府或私人购买多边开发银行发行的各类债券（包括近来到中国发行的人民币债券），也是中国为全球和地区发展贡献提升的重要指标，但并不属于严格的ODA范畴。 （二）中国在全球发展体系中的地位转变
受政治因素驱动，中国在20世纪50—70年代期间曾是世界上最慷慨的对外援助提供者之一。中国对外援助规模于1973年达到顶峰，总值57亿元人民币，占当年中国GDP总值的2%、财政支出的7%。 1978年实施改革开放政策后，中国逐渐从最大的援助提供者之一向援助接受者转变。相关国家行政体制的演变也见证了这一段历史发展。1961年，中国设立了与外交部和对外贸易部平行的专门主管对外援助的机构即对外经济联络总局，1964年与1970年分别升格和重组为对外经济联络委员会、对外经济联络部，但最终于1982年并入对外经济贸易部，即目前商务部对外援助司的前身。 而当前有关援外机构改革和设立专门的援外主管部门的讨论，则表明中国与全球多边发展体系的关系又一次重大变化，即从援助接受者向援助提供者的转变。
无须赘述，中国30多年来的改革开放战略取得了巨大成功。20世纪90年代中期，中国实施所谓“大经贸战略”以来，开始积累外汇储备。这一进程在2001年中国加入WTO之后开始超乎预期地提速。 2006年第一季度和2010年，中国分别超过日本成为世界上最大的外汇储备持有国和第二大经济体。这一结构性变化使得中国不仅有能力而且有必要对外输出资本，以实现更为平衡的对外经济关系。“走出去”战略便酝酿于该时期，并于2001年国家“十五规划”中正式提出。这也标志着中国重新崛起向其他发展中国家提供援助的历史转折点。据中国官方统计，最近10年中国对外援助支出总额超过1700亿人民币（按2011年汇率约合270亿美元），在2004—2009年间以年均约30%的速度增长。
（三）中国多边发展援助的历史转折
中国参与多边发展机构经历了相似的历程，但起点较晚且不同时期重点和方式略有不同。改革开放前，联合国是中国参与多边发展体系的主要平台，改革开放后，中国逐步介入多边开发银行体系，这一进程总体呈现“由远及近”、“由旧及新”的历史走势，即范围逐步由非洲、拉美地区开发银行向世界银行和亚洲开发银行扩大，重心由旧的发达国家主导建立的开发银行向自身参与创设的南南合作开发银行转移。而衡量中国在多边发展体系中的地位变化，主要是以后者为参照系，尤其是与几大核心机构的关系演变。
1、联合国系统。20世纪70年代前中国游离于国际多边体系之外。在第三世界的支持下，中国在联合国的席位于1971年得到恢复。这也标志着中国与多边发展体系接触的开始。若以OECD注重的自愿捐款为标准，中国并未成为联合国系统发展机构的重要资金贡献者。截至1978年，中国共计向联合国体系发展机构提供了4万美元和1620万元人民币的自愿捐款。 尽管数量并不大，但若按一般预算分摊标准计算，中国自重返联合国时起便是最主要的资金贡献者之一。中国重返联合国时同意分摊4%的会费，远远超出当时的经济能力，这也体现了当时中国外交背后的政治利益驱动。3年后，中国承担的联合国会费升至5.5%并维持至1979年，中国对多边发展体系资金贡献达到历史最高水平。 实施改革开放政策后，中国分摊的会费逐步下降，1980年骤降至1.62%，此后继续减少至1995年的0.72%，达到历史的最低点。过去近20年来，特别是新世纪以来，中国在联合国的会费分摊比例快速回升，2013—2015年间，中国成为联合国仅次于美、日、德、英、法的第六大会费分摊国，年均分摊比例超过5%，总额近3亿美元。
2、多边开发银行。1980年中国恢复在世界银行的席位，并于1986年加入亚洲开发银行，标志着中国与多边发展体系的互动关系发展到新的层次。中国作为股东国支付了部分成本，但总体上仍是作为受援者参与其中的。 但在非洲和拉美地区的开发银行，中国却主要以援助提供者身份参与。中国于1985年加入非洲开发银行，截至2011年底共向其软贷款窗口非洲开发基金（ADF）提供了约4.36亿美元的核心捐款。世纪之交，中国同样以出资者的身份先后加入了非洲和拉美地区的其他地区性开发银行，如西非开发银行（Banque Ouest Africaine de Developpement，BOAD）、东南非贸易和开发银行（The Eastern and Southern African Trade and Development Bank，PTA Bank），加勒比开发银行（Caribbean Development Bank，CDB）等，但捐资数额均很有限。由于美国等因素，中国花了15年才于2008年正式加入泛美开发银行（Inter-American Development Bank Group，IDB）。
随着中国再次成为全球发展体系中的援助提供者，中国在多边发展机构中的身份亦逐步由接受援助为主向接受与提供援助并重。 自2005年起，中国开始向过去为其提供多边援助的主要来源机构捐款，真正标志着中国由多边发展机构的资金接受者向贡献者转变。2005—2008年，亚洲开发银行的软贷款窗口亚洲开发基金（ADF）第九次增资期间，中国首次捐款3000万美元，其后又于2009—2012年和2013—2016年的第十、十一次增资中分别捐款3500万美元和4500万美元。如上所述，2008—2010年，世行下软贷款窗口国际开发协会（IDA）第十五次增资，中国首次捐款3000万美元，其后又于2011—2013年IDA第十六次增资中捐款1.6亿美元（表1）。
金融危机以来，中国开始参与创设新的南南合作开发银行，包括拟议中的上合组织开发银行和金砖国家开发银行，标志着中国参与多边发展体系进入新的历史阶段。
作者根据以下数据来源计算汇总。资料来源：ADB Group Annual Report 2011； IDB Annual Report 2011； ADF Donors Report series （IX-XI）； ADB Annual Report 2011； The World Bank Annual Report 2012； IDA Replenishment Final Report series （15-16）； 其他新闻报道。 二、中国对多边发展体系的贡献与不足
（一）资金贡献增长迅速，但总体规模仍低
从历史来看，OECD-DAC成员多边与双边援助比重稳定在“三七开”的比例。 近年来，由于非核心援助资金的增加，DAC成员多边援助平均占比上升到40%左右。 但国别差异较大。以核心援助资金为例，美国、希腊等国的多边援助占援助总额比重仅略高于10%，而意大利、韩国、瑞典等却接近30%。 不过，欧洲国家多边援助占比较高，其中地区多边机构（欧共体）是主要的接受机构。这也是欧共体能够迅速发展为全球最大的多边援助机构的原因。21个向DAC报告的非DAC成员国的这一比值要低一半，约为21%。
近年来中国对多边发展机构的援助增长很快，但总量仍然较小。有学者估计，2007年中国对外多边援助占总援助来源的比值在3.41%， 而联合国经社部估计2009年时该比例仅为2%。 这些数值均可能被低估，但总体而言，中国对外援助中多边渠道的利用相对其他国家偏少，应该是一个事实。以世行为例，中国1999年自其软贷款窗口IDA毕业，并于10年后的IDA第十五次增资（2008—2010）开始提供捐款。该第一笔捐款额是3000万美元，仅占IDA-15募集捐款总额的0.1%。2011—2013年间IDA第十六次增资中，中国承诺提供1.6亿美元捐款，比前一期增加了4倍多，但其中2/3以提前还贷的方式折算，占总规模的比例仍不足0.5%，在52个捐款国中排第20位，低于韩国、俄罗斯等。在2010年世行投票权改革中，中国在世行的关键决策机构、为中等发展中国家提供硬贷款的国际复兴与开发银行（IBRD）中的投票权从与印度、意大利、俄罗斯和沙特并列第六位（2.78%）升至第三位（4.42%），超过德国、英国和法国。IBRD运营资本九成以上依赖于全球资本市场融资而不是股东出资，IDA则主要依赖成员国的援助，因此中国在世行集团的地位实际上是一个较大的股东国、较小的援助国。在这一意义上，中国的资金贡献与其拥有的巨额外汇储备相比微不足道。相比而言，日本在1971年即结束从世行贷款后的第五年，便成为世行资金的净贡献方。
与多边开发银行不同，联合国系统发展机构不具有资本市场融资的能力，其对发展的支持主要依赖于成员国捐款，包括分摊和自愿捐款。如今联合国机构的开支中约有三分之二来自自愿捐款，中国亦不断增加对联合国的自愿捐款，但总体水平仍然偏低。2011年，中国为联合国机构提供了1300万美元和515万元人民币的自愿捐款，比上一年度增加15%。
（二）知识贡献意义深远，但缺乏主动塑造
中国与多边发展体系施受的关系远不止资金贡献，知识层面的影响更为深远。过去30多年来，世行、亚行等多边发展机构为中国政府推进改革开放提供了大量有价值的决策参考，使其在中国留下了卓著的声望。前世界银行中国办公室负责人博特里尔（Pieter Bottelier）指出，世行的知识产品曾对中国早期的改革开放政策转型起到了十分重要的推动作用，其范围几乎覆盖国民经济的各个部门，比IMF所涉领域更宽、更深。 中国经济正处在转型的关键阶段，他们的决策咨询作用有增无减，2012年中国与世行合作新出版《中国2030》报告所引起的巨大反响便揭示了这一点。但正如资金关系的转变一样，中国与多边发展机构的知识互动关系也正由单向走向双向，中国自身发展的经验教训正引起多边发展机构越来越多的关注。
随着中国日益参与多边发展合作，对中国对外援助的不实指责渐弱，而有关传统发展规范体系重建的理性反思渐强。DAC成员国主导的慈善型、垂直型、干涉型、社会型援助理念和实践弊端凸显，而援助与贸易和投资相结合可能效率更高、对发展更有利， 问责标准应该与东道国国情相符而非越高越好。中国人历来信奉“要致富、先修路”这一简单道理，使多边开发银行重新重视基础设施建设的融资支持。或许，务实是中国发展奉行的最大哲理，而所谓“金砖国家的发展哲学”主要指的是中国的哲学。 实际上，无论是资金还是知识，如果说中国对多边开发机构具有实质影响的话，更多是作为竞争者从外部施加，而非作为一个成员从内部塑造。
中国发展对全球发展体系产生的外溢效应同样对多边发展机构带来了深刻的影响。DAC界定、衡量和评估援助方法的合理性正受到越来越多的质疑。联合国开发计划署和世行这两大多边发展机构分别与中国合作设立了知识共享中心，以总结和推广中国发展的经验。2012年10月，世行发起了为期两年的环境和社会保障政策评审程序。作为“机构内部更大规模的现代化努力的一部分”，该行动将为其他多边开发银行设立新的范式。2012年IMF与世行东京年会上，世行新任行长金墉号召世行由“知识银行”向“解决方案银行”转型，包括精简程序、减少项目准备时间等等方面。这表明了最大多边发展机构由“程序导向”向“结果导向”、“理论导向”向“实践导向”的务实转变，而不是像一些非政府组织所诠释的“触底竞赛”。
需要指出的是，中国对多边发展体系的影响不在于主动的塑造，而在于其自身的发展所产生的巨大外溢效应；不在于抽象的理论，而在于具体的实践。一方面，中国未曾试图、亦未在实践中挑战主流的经济发展理论。所谓的“北京共识”是由美国人发明的，并未受到中国的欢迎。 即便这样的共识真的存在，亦不过是20世纪90年代日本推动的大辩论的翻版，并且引发了很大的争议。20世纪80年代和90年代初期，日本崛起为全球发展体系的重要行为体，在世行高调主张其发展模式， 试图挑战世行传统的新自由主义发展理念，但并未对世行的运营政策产生实质性影响。
另一方面，中国亦无意挑战多边发展机构遵行和实施的规范和政策。中国公开呼吁国际金融机构改革不公平的治理结构，但并未对其贷款和援助政策提出多少挑战。在对IDA增加捐款时，中国并未就世行运营政策改革提出附加条件，这与美国国会的一贯行为和上世纪90年代日本的做法有明显不同。背后的原因是多方面的：一是中国“援助产业”的缺乏，即没有专业的人力资源研究和提出系统的政策改革议程；二是政治动力的缺乏，尤其是中国国内政治体制中不具有西方式的权力制衡机制；三是文化传统方面，中国不习惯主动向别人提出挑战；最后一个原因十分重要，中国与世行30多年的合作总体十分成功。现有关于世行的主要批评均来自发达国家内部或与之合作不成功的发展中国家，中国至多是个附和者。 三、中国参与多边发展体系的影响和制约因素
（一）利益与激励结构
一国对外援助政策可能包含三种目标追求：一是经济利益，二是安全利益，三是战略利益。三者密切联系，但侧重有所不同：经济利益重在促进国内经济发展，安全利益重在通过促进地区内国家发展维护地区稳定，战略利益则重在通过资金、知识和规范层面的影响增加国际可见度和影响力。历史地看，发展中国家偏重前两者考虑，因而多偏爱双边渠道，发展水平较高的国家更多考虑战略利益，而逐步增加对多边机制的运用。对中国而言，增进地区稳定在中国对周边国家援助政策中仍占相当大的比重，如对朝鲜的援助。战略利益在中国对外政策目标中亦呈不断上升之势，但中国的战略考量更多是防御性质的，如缓解外部压力和避免被外界孤立，并将其自身由新兴经济大国转型为真正的全球性大国，中国将日益重视通过多边机制提升其合法性和国际形象。但是，中国外援仍将以促进经济发展为第一目标，而且越来越注重发展的共赢。中共十八大报告前所未有地强调“互利共赢的对外经济关系”，其对于中国对外援助政策而言具有双重意义：一是强调中国对外援助应切实有利于东道国经济发展，二是修正西方慈善观为基础的援助观，强调帮助别人的同时亦可促进自己发展。发展援助可以成为建立国际利益共同体的重要宏观经济政策。 中国始终坚定地认为，将自身的发展搞好，就是中国为世界作出的最大贡献。
中国的援外政策归根结底是由于自身发展仍面临巨大挑战。拥有世界最多的人口是中国最主要的国情，这使得中国在很多方面具有二元特征：经济总量大，人民却不富裕；东部南部富裕，中西部贫困；经济增长迅速，环境恶化同样迅速。这种二元结构也导致中国国际定位和对外政策的双重性和模糊性，导致对中国国际责任的外部期待与实际表现间的巨大鸿沟。这一特征仍将在相当长的时期内存在。对于新一届领导集体而言，中国国内挑战已经累积到一个关键点，将被迫继续保持外交为国内发展服务的主基调，而无暇太多地顾及其他。中国对外政策过去是、将来也会继续是“反应型”的， 而国际影响力作为一种进攻机制（offense）不是中国的政策目标。
因此，与欧洲国家尤其是北欧国家致力于通过多边发展机构传播其规范和价值不同，与美国总是试图通过多边发展机构寻求其全球战略利益最大化也不同，中国仍将继续优先关注其自身经济发展，并通过对外援助促进内外共同发展。作为一种防御和自我保护机制，中国将为多边发展机构提供更多的资源，但程度有限。双边援助和小多边援助是实现援助与贸易投资相结合、自身发展与他人发展相促进的更直接和灵活的手段。相比而言，拟成立的金砖开发银行与上合组织开发银行有望集中于基础设施建设，这可促进中国具有比较优势的产业走出去，消化过剩产能，同时促进受援国发展。亚行和拟设立的上合组织开发银行对于促进亚洲地区经济一体化具有重要的作用，而这可以使中国的西部和北部地区受益，同时增进其能源进口的安全。
全球多边发展机构能够实现双边目标，但路径更为曲折，成本亦更高。据称，由中国公司获得世行项目的份额实际上呈上升趋势，而美国公司占比有所下降， 联合国会费分摊的增加亦会促进相关会员国公司的产品销售， 但这并没有、也很难成为中国对世行和联合国援助政策的直接目标。相比之下，全球多边发展机构的主要优势在于提供规范和公共产品方面，包括合法性、知识性和应对全球性挑战的全球存在性。例如，联合国可以为最小的国家提供平等的发言权，拥有最高的代表性，是许多全球发展原则、规范和法律的提出者、制订者和倡议者。 世行亦日益转型为一个知识银行。毋庸置疑，世行和联合国机构所拥有的知识和规范亦有利于中国自身的发展，但这些知识产品几乎是免费的公共产品，其获得并不需要中国付出巨大的代价。
从更广泛的意义上看，全球发展体系与贸易、投资、货币、金融等其他经济体系相比具有更大的不对称性，即提供多边援助的成员国具有更多的选择权和退出权。因此，中国相对缺乏对全球性多边发展机构投资的激励，因为不作为不会招致重大经济后果，至多只是声望的损失。换言之，中国如果有能力的话，将会具有更大动力和可能去影响国际货币体系或全球多边贸易谈判，而不是影响世行或联合国等发展机构。
最后，文化与历史因素亦有助于解释中国在包括多边发展机构的全球发展体系中相对内向的利益和立场定位。相对缺乏宗教传统，中国的儒家文化传统更崇尚务实精神。因此，中国人以勤奋工作为荣而以接受施舍为耻，并认为帮助他人就是帮助自己，与西方单向的慈善观迥然不同。这意味着中国不大可能仅凭利他主义而增进对多边发展机构的资金贡献。此外，中国近代史上遭受西方列强侵略百年有余，因而不像日本或德国一样具有历史负罪感，希望通过对多边机构的援助支持对发展中国家予以一定的补偿。同时，国家统一问题尚未最终解决，主权和不干涉仍然是中国处理对外事务的基本原则。
（二）所有权与政治考量
仅仅是孤立和静态的利益分析具有局限性，甚至可能令人困惑。实际上所有层次的多边发展机构均可以用来实现成员国的经济与战略利益，比如世行和金砖银行均可以体现中国的影响力和战略利益，而亚行和上合组织银行均可以用来推进亚洲地区一体化。但是，所有权结构和政治难度具有差异性。这是理解中国以地方行动实现全球利益做法的另一个关键因素。
以世行为例，中国已经提升为IBRD的第三大股东，但是并未实质性增加对其日常决策的影响。即便是最大而且唯一拥有否决权的股东美国，亦难以真正操控世行的日常运作，而且这种难度会越来越大。这也是拥有更大的影响力和控制力的美国、日本等在世行之外设立亚行等地区性开发银行的重要原因。 投票权和治理结构的下一步改革仍将面临巨大的阻力。2010年IMF和世行投票权改革的一个历史性突破，是世行投票权分配与IMF份额计算开始脱钩，IBRD投票权改革方案首次正式承认IBRD权力分享应与IDA责任分担挂钩，即成员国过去和未来对IDA的捐款贡献在投票权计算权重中占比20%，而GDP和发展中与转型国家的发展贡献各占70%和5%的权重。日本在IDA第七次增资（1985—1987）中首次成功运用该“协调战略”，通过增加对IDA的捐款成为IBRD第二大股东。 客观而言，2010年改革的这一创新并未直接激励中国增加对第十六次IDA增资（2011—2013）的捐款数量，因为仅仅按照新公式中GDP要素增加的分量，中国所应获得的新增投票权事实上超过最后实际增加的数值。换言之，中国为了照顾其他新兴和发展中国家的利益，实际上主动放弃了部分应得的投票权增加值，这也体现了中国韬光养晦的政治立场。 如果说历史上日本的协调战略是一个“推力”，通过承诺更多捐款推动世行的投票权重组的话，那么，世行如今的投票权改革新规更像是一个“拉力”，以激励中国和其他新兴国家今后为IDA作出更大的资金贡献。但难以期待这一拉力在近期内会有突破性的成果。一方面，一旦IDA责任分担正式与权力分享挂钩，该拉动程序便会变得异常复杂。如何计算各成员对IDA的资金贡献将成为未来谈判的焦点。2010年改革中，西方援助大国认为其过去对IDA的捐款完全被忽视，而贫穷国家认为他们才是改革真正的牺牲者。 此类争论将更加激烈。 中国非常清楚改变既有权力结构的困难，因而并不过分期待能通过增加捐款获得多少收益。另一方面，中国本身是否有意愿晋升至权力结构的中心仍是有疑问的。无论是2012年世行行长、IMF总裁的更换，还是2013年WTO总干事、亚行行长的调整，中国均没有提出自己国家的候选人。因此有理由认为，中国目前并不愿意进入国际体系的中心地带，以免进一步推高外界对其承担国际责任的期待。
相反，贸易机会和集体影响力在金砖银行、上合组织银行等新设的机构中更容易实现。这意味着，另起炉灶对于中国增进其经济和战略利益而言将更为便捷。诚然，这只是在相对意义上讲的，也应对新设机制保持必要的理性。金砖银行的设立亦面临复杂的政治难题。除中印领土纠纷、印度和巴西入常等安全议题障碍外，出资规模及投票权分配亦是谈判的症结，印度、巴西较为激进，认为南南合作银行就应该摒弃传统开发银行以出资多少为基础的“加权投票制”模式，而采用平等出资、平等决策的模式，而这无疑会降低中国增加出资的积极性，抑制银行的初始规模和实际意义。
（三）分散的决策结构
中国有关多边发展机构的决策结构较为分散，亦有助于我们理解中国多边对外援助政策不够激进的原因，尽管这只是辅助性而非决定性因素。商务部对外援助司是负责制订和实施中国对外援助计划和政策的主管部门。但由于缺乏多边与双边援助统筹协调的相关法律，因此对多边援助而言，商务部实际上处于较为边缘的位置。商务部负责与联合国系统多边发展机构相关的合作事宜，但即便是联合国系统的发展机构，在中国的活动亦是分散在各个部门落实，比如农业部、水利部、卫生部等。外交部是联合国综合性的对口部门，如2012年10月新成立的国际经济司负责与联合国经社部协调，就2015年后全球发展合作“可持续发展目标”的制订举行磋商。财政部和中国人民银行在中国对外多边援助决策体系中占据更为主导的地位。历史形成的惯例是，二者按照中国作为受援方与援助方的不同而分工，即财政部主管中国作为受援方与世行和亚行的合作，而中国人民银行主管中国作为援助方与其他地区开发银行的合作。由央行分管多边开发银行业务，在世界范围内并不多见，除中国外或许另有拉丁美洲的一些小国如此。相对而言，央行更为支持中国的资金走出去，以缓解货币政策的压力，因而在对外多边援助上可能更为慷慨。毕竟，相比于坐视外汇储备贬值，提供任何一种援助的机会成本都是较低的。不过，随着中国对多边机构援助的增加，这一分工体系有望逐步改变，财政部的作用可能会有所提升，成为主管与多边开发银行合作的主要职能部门。
对外多边援助行政体制分散是许多国家共有的特征，但区别在于各机构之间的协调程度。中国主管对外多边援助的各部门之间缺乏有效的协调机制。比如，中国不如德国等对双边和多边援助资金分配有明确的立法规定，各部门提供的对外多边援助总规模很大程度上缺乏完整的统计。另一个例子是，中国在各多边机构中的代表办公室组成人员往往是垂直结构的，缺乏部门间的协调与合作。中国在世行、亚行及其他多边开发银行中的执行董事办公室往往由清一色财政部或央行派出的人员组成，外交部、商务部基本缺席，而美国驻世行执董办包括一名来自商务部的代表，以维护美国公司在世行的利益，而德国执董办包括发展合作部和财政部的代表。中国已经成立了部际援助协调机制，但是对多边援助的影响有限。外交部国际经济司的设立是为了提升外交部在对外经济决策中的影响力，但迄今为止的主要职能在于负责中国领导人参与二十国集团（G20）峰会、金砖国家领导人峰会以及处理中国公司和民众海外利益的保护问题，对财政部、央行、商务部传统的职权并无任何影响。中共中央财经工作领导小组、国务院是中国经济政策制订的最高领导机构，但对外经济政策并不具有像能源、气候等议题那样具有专门的协调机制，更不用说对外多边援助政策。不同部门往往设定不同的优先目标，高层协调机制的缺乏可能使得中国对外多边援助政策缺乏战略性、延续性和协调性。
结 束 语
理论上，每个机构有其自身的比较优势，比如世行的知识优势、联合国的代表性优势、亚行的地区性优势、拟成立的金砖国家和上合组织开发银行的贸易促进优势等等。如何最大化地利用每个机构的比较优势，而不是选择一个而舍弃另一个，是中国面临的更为现实的问题。但是，不同时期的不同平衡战略，仍然意味着不同机构的优先地位不同。中国有望在创设新的地区性开发银行方面发挥重要作用。全球力量重组正带来新一轮的多边制度重组。新一轮的南南合作正由贸易、投资及具体项目层面向制度层面发展。中国是该轮南南合作的领头羊，但在制度创设方面一直落后于拉美、非洲等地区的发展中国家。20世纪70年代，南方国家创设了一系列多边开发银行，如安第斯开发银行（CAF）、伊斯兰开发银行（IsDB）、石油输出国组织国际开发基金（OFID）、阿拉伯经济与社会发展基金（AFESD）及阿拉伯非洲经济发展银行（BADEA）等。2009年，委内瑞拉等拉美国家又牵头成立了南方银行（BancoSur）。
近年来，中国在这方面的态度正在转向积极。中国主动倡议在上海合作组织框架下成立一个开发银行，并积极支持印度提出的设立金砖国家开发银行的倡议。2013年3月召开的金砖国家德班峰会正式宣布成立金砖开发银行的计划，明确其将集中于促进金砖国家以及非洲的基础设施建设，但外界热切期待的总体规模、出资比例、投票权结构等具体细节并未确定。 中国的态度和行为的转变实际是世界大趋势的一部分，而非历史的偶然。就捐款而言，新设地区性机制侵蚀旧的全球性多边机制是上世纪70年代以来便呈现的一个历史性趋势，世行、联合国系统等全球性多边发展机构所吸收的捐款份额呈逐步下降趋势，而以欧共体/欧盟为代表的新设地区性机制吸收的资金规模不断壮大。2010年，欧盟、世行集团IDA、联合国机构、地区开发银行、全球基金（Global Fund to Fight Aids， TB and Malaria）等五类多边机构吸收了全球近九成的核心多边援助资金，其中欧盟占到38%，比世行集团IDA（19%）和联合国机构（17%）的总和还要多。
此外，中国还将有望在原有的多边发展机构中更多地创新援助方式。增加对非核心捐款方式的利用，实现公共产品贡献和控制权的一定平衡，实现对新旧机制的更为合理的平衡。近年来，信托基金、垂直基金等针对特定议题、出资方可实施更多影响的非核心捐款方式，或称“双多边（bi-multi）”援助方式，受到传统援助大国越来越多的青睐。该方式加剧了全球发展体系的碎片化，理论上不属于DAC所界定的多边援助的范畴，但其繁衍之势难以阻挡。这一方式最主要的吸引力在政治方面，尤其是可以使援助国保留部分控制权，并提升某一议题的全球关注度，从而有利于募集资源。
有理由相信，随着新兴国家资金贡献能力和制度塑造能力的提升，这些趋势将会更多地延续，而全球性多边发展机构将被迫不断进行创新，进一步向“知识银行”方向发展。中国也开始在现有多边发展机构中设立一些能够保留较多控制权的信托基金。比如，中国于2005年3月25日在亚行设立了规模为2000万美元的信托基金“地区合作与减贫基金”，2009年向联合国粮农组织捐款3000万美元设立信托基金，用于帮助发展中国家提高农业生产能力。同时，中国也积极参与世行等的多边信托基金，尽管与英国、美国等传统援助国相比差距仍然很大。
与此同时，在气候融资创新等新兴议题领域更多地参与多边体系，将是中国增加对全球发展体系的贡献的另一个发展方向。这与上述垂直基金繁衍的趋势是相互关联的，环境尤其是气候融资领域正成为继卫生之后新的垂直基金不断增加的最重要领域，其规模之大可能远超过现有ODA总和。中国已经开始向《联合国气候变化框架公约（UNFCCC）》框架下的现有机制“全球环境基金（GEF）”等增加援助，但是对新设立的“绿色气候基金（GCF）”仍以观望为主。中国已明确表示不使用该基金，但并未对是否为其贡献资金作具体承诺。其中有上述人力资源不足的原因，但最主要的是由于全球气候谈判最为核心的问题尚未解决，尤其是“共同但有区别的责任原则”的保留和重新界定问题。GCF是否能够成功推出资金来源创新，还是会成为另一个主要依赖官方援助的GEF，尚有待观察。中国在这方面实际上也面临一个双边和多边的平衡问题，以及气候与发展的平衡问题。中国作为该领域的最主要行为体之一，无论其如何选择，都会对外界产生直接或间接的重要影响。除资金外，中国至少还可以在以下方面增强其知识贡献：一是推广其低碳发展经验，比如对非农业援助的减排效应，二是推动气候与发展融资体系的融合。气候融资是一个跨越援助和私人部门融资的概念，并且既是发展问题，又是气候问题，从历史来看有脱离发展体系的政治推动，但是人为割裂的负面影响已经显现，中国应在推动二者加强协调方面发挥更大的作用。
【关键词】多边发展体系 联合国 多边开发银行 南南合作
【作者简介】叶玉，上海国际问题研究院世界经济研究所所长助理，助理研究员
【中图分类号】F114.4
【文献标识码】A
【文章编号】1006-1568-（2013）03-0045-62
中国的对外援助问题已成为学术研究的热点，而研究的范围正由双边向多边层次扩展。中国仍是全球多边发展体系中最大的受援国之一，但其作为捐款者的角色正逐步上升，金融危机使得这一进程加速。中国与世界银行合作30多年来，经历了“从单纯向世行借款到主动为其捐款，从向世行引进‘外脑’到共享中国经验，从普通成员国到第三大股东国”的三大转变，代表了中国与多边发展体系关系演变的历史进程。 熊厚对中国在1949—2007年间对联合国等多边发展机构提供援助的历史情况进行了全面的梳理。 但是，正如中国多边外交研究存在着面广、量少、力度与深度不足等问题， 关于中国参与多边发展体系的专门研究也不多见。同时，有关中国与多边经济体系的总体关系的研究更为普遍，对把握发展议题具有重要的指导意义。中国参与多边开发银行的主管部门、中国财政部国际司新任司长邹加怡曾撰文提出，“中国应该发展更加平衡的对外经济关系，包括动态平衡的贸易关系、双向可控的投资关系、多元自主的货币关系、全方位的开放地缘关系和积极有为的发展合作关系。” 张幼文等论述了金融危机后中国国际经济战略的转型。 易明（Elizabeth C. Economy）等境外学者亦对中国在包括多边发展体系在内的多边体系中的地位上升给予了广泛的关注。
中国为多边发展体系的资金和知识贡献具有怎样的特征和不足，其背后的动因和制约因素又如何，是本文试图回答的问题。总体上，中国与多边体系的历史关系历经了分离、接触到融合的阶段，中国日益看重与多边发展机构的关系。但无论是资金贡献还是知识贡献，中国的影响都多为外溢效应，缺乏主动塑造。其原因主要包括：中国自身发展面临严峻挑战，中国外援政策强调经济利益优先，中国自身历史文化传统限制，改革现有多边发展机构面临重重困难，中国援外决策体系缺乏有效的内部协调等。为应对全球金融危机压力、提供更多国际公共产品，中国对全球多边发展体系的未来参与可能呈现两个趋势，一是逐渐将关注重点从传统机制转向新兴机制，二是加大知识贡献力度，在传统机制内部创新援助方式。
一、中国在多边发展体系中的地位变化
（一）多边发展体系与多边援助的范围
多边发展体系是一系列多边发展机构、制度和规范的总称。经合组织（OECD）认为，多边官方发展援助（ODA）接受机构须满足如下条件：从事的活动全部或部分服务于发展；以政府为成员的国际机构、制度或组织，或该类机构自主管理的基金；聚集援助资金，使其失去原有身份，成为机构自身金融资产的内在组成部分。 但信托基金、垂直基金等针对特定议题、出资方可施加更多影响的非核心捐款（non-core contributions）应视作双边而非多边援助，联合国一般预算分摊的会费亦不在多边援助之列。 尽管这一定义和规范体系的合理性遭到越来越多的质疑，但新的替代体系尚未建立起来。
考虑到中国对外多边援助的具体实施涉及多个主管部门，缺乏规范的工作定义，从公开途径获得的数据相对零散且标准不一，较难获得一个完整的数据，本文更多是一般性的论述，缺乏完整和准确的细节。即便依照OECD相对严格的界定，世界上多边发展机构也多达约210个。 总体上参照发展援助委员会（DAC）的定义，本文集中考察以下对象：一是联合国系统的发展机构，包括联合国开发计划署等联合国附属机构，以及联合国粮农组织、联合国工业发展组织、国际农业发展基金、联合国教科文组织、世界卫生组织等与发展相关的联合国专门机构；二是世界银行集团（WBG），尽管也属于联合国专门机构，但与联合国系统机构存在重大差异。后者主要依托成员国捐款（包括会费分摊与自愿捐款），采用一国一票制，活动集中于能力建设和技术援助，而多边开发银行采用加权投票制，在接受成员国对其软贷款窗口捐款的同时，资金来源主要依托国际金融市场募集，因而能为基础设施等发展项目提供较大规模的融资。三是亚洲开发银行（ADB）及其他地区性开发银行，与世行组织结构和运作模式相似。四是拟设立的南南合作性质的开发银行，如金砖国家开发银行与上海合作组织开发银行。预计此类新设机制将沿袭多边开发银行模式，但将更多地兼顾成员国间的平等决策，体现南南合作的特点。拉丁美洲地区最近成立的南方银行（BancoSur）就采取不论出资多少的平等决策机制，尽管这难免会抑制出资规模并可能导致其难以推广。
中国参与国际货币合作，如为国际货币基金组织（IMF）、“东盟10+3”框架下的《清迈协议》、金砖国家合作框架下新成立的“应急储备安排”承诺提供的资金援助、中国政府或私人购买多边开发银行发行的各类债券（包括近来到中国发行的人民币债券），也是中国为全球和地区发展贡献提升的重要指标，但并不属于严格的ODA范畴。 （二）中国在全球发展体系中的地位转变
受政治因素驱动，中国在20世纪50—70年代期间曾是世界上最慷慨的对外援助提供者之一。中国对外援助规模于1973年达到顶峰，总值57亿元人民币，占当年中国GDP总值的2%、财政支出的7%。 1978年实施改革开放政策后，中国逐渐从最大的援助提供者之一向援助接受者转变。相关国家行政体制的演变也见证了这一段历史发展。1961年，中国设立了与外交部和对外贸易部平行的专门主管对外援助的机构即对外经济联络总局，1964年与1970年分别升格和重组为对外经济联络委员会、对外经济联络部，但最终于1982年并入对外经济贸易部，即目前商务部对外援助司的前身。 而当前有关援外机构改革和设立专门的援外主管部门的讨论，则表明中国与全球多边发展体系的关系又一次重大变化，即从援助接受者向援助提供者的转变。
无须赘述，中国30多年来的改革开放战略取得了巨大成功。20世纪90年代中期，中国实施所谓“大经贸战略”以来，开始积累外汇储备。这一进程在2001年中国加入WTO之后开始超乎预期地提速。 2006年第一季度和2010年，中国分别超过日本成为世界上最大的外汇储备持有国和第二大经济体。这一结构性变化使得中国不仅有能力而且有必要对外输出资本，以实现更为平衡的对外经济关系。“走出去”战略便酝酿于该时期，并于2001年国家“十五规划”中正式提出。这也标志着中国重新崛起向其他发展中国家提供援助的历史转折点。据中国官方统计，最近10年中国对外援助支出总额超过1700亿人民币（按2011年汇率约合270亿美元），在2004—2009年间以年均约30%的速度增长。
（三）中国多边发展援助的历史转折
中国参与多边发展机构经历了相似的历程，但起点较晚且不同时期重点和方式略有不同。改革开放前，联合国是中国参与多边发展体系的主要平台，改革开放后，中国逐步介入多边开发银行体系，这一进程总体呈现“由远及近”、“由旧及新”的历史走势，即范围逐步由非洲、拉美地区开发银行向世界银行和亚洲开发银行扩大，重心由旧的发达国家主导建立的开发银行向自身参与创设的南南合作开发银行转移。而衡量中国在多边发展体系中的地位变化，主要是以后者为参照系，尤其是与几大核心机构的关系演变。
1、联合国系统。20世纪70年代前中国游离于国际多边体系之外。在第三世界的支持下，中国在联合国的席位于1971年得到恢复。这也标志着中国与多边发展体系接触的开始。若以OECD注重的自愿捐款为标准，中国并未成为联合国系统发展机构的重要资金贡献者。截至1978年，中国共计向联合国体系发展机构提供了4万美元和1620万元人民币的自愿捐款。 尽管数量并不大，但若按一般预算分摊标准计算，中国自重返联合国时起便是最主要的资金贡献者之一。中国重返联合国时同意分摊4%的会费，远远超出当时的经济能力，这也体现了当时中国外交背后的政治利益驱动。3年后，中国承担的联合国会费升至5.5%并维持至1979年，中国对多边发展体系资金贡献达到历史最高水平。 实施改革开放政策后，中国分摊的会费逐步下降，1980年骤降至1.62%，此后继续减少至1995年的0.72%，达到历史的最低点。过去近20年来，特别是新世纪以来，中国在联合国的会费分摊比例快速回升，2013—2015年间，中国成为联合国仅次于美、日、德、英、法的第六大会费分摊国，年均分摊比例超过5%，总额近3亿美元。
2、多边开发银行。1980年中国恢复在世界银行的席位，并于1986年加入亚洲开发银行，标志着中国与多边发展体系的互动关系发展到新的层次。中国作为股东国支付了部分成本，但总体上仍是作为受援者参与其中的。 但在非洲和拉美地区的开发银行，中国却主要以援助提供者身份参与。中国于1985年加入非洲开发银行，截至2011年底共向其软贷款窗口非洲开发基金（ADF）提供了约4.36亿美元的核心捐款。世纪之交，中国同样以出资者的身份先后加入了非洲和拉美地区的其他地区性开发银行，如西非开发银行（Banque Ouest Africaine de Developpement，BOAD）、东南非贸易和开发银行（The Eastern and Southern African Trade and Development Bank，PTA Bank），加勒比开发银行（Caribbean Development Bank，CDB）等，但捐资数额均很有限。由于美国等因素，中国花了15年才于2008年正式加入泛美开发银行（Inter-American Development Bank Group，IDB）。
随着中国再次成为全球发展体系中的援助提供者，中国在多边发展机构中的身份亦逐步由接受援助为主向接受与提供援助并重。 自2005年起，中国开始向过去为其提供多边援助的主要来源机构捐款，真正标志着中国由多边发展机构的资金接受者向贡献者转变。2005—2008年，亚洲开发银行的软贷款窗口亚洲开发基金（ADF）第九次增资期间，中国首次捐款3000万美元，其后又于2009—2012年和2013—2016年的第十、十一次增资中分别捐款3500万美元和4500万美元。如上所述，2008—2010年，世行下软贷款窗口国际开发协会（IDA）第十五次增资，中国首次捐款3000万美元，其后又于2011—2013年IDA第十六次增资中捐款1.6亿美元（表1）。
金融危机以来，中国开始参与创设新的南南合作开发银行，包括拟议中的上合组织开发银行和金砖国家开发银行，标志着中国参与多边发展体系进入新的历史阶段。
作者根据以下数据来源计算汇总。资料来源：ADB Group Annual Report 2011； IDB Annual Report 2011； ADF Donors Report series （IX-XI）； ADB Annual Report 2011； The World Bank Annual Report 2012； IDA Replenishment Final Report series （15-16）； 其他新闻报道。 二、中国对多边发展体系的贡献与不足
（一）资金贡献增长迅速，但总体规模仍低
从历史来看，OECD-DAC成员多边与双边援助比重稳定在“三七开”的比例。 近年来，由于非核心援助资金的增加，DAC成员多边援助平均占比上升到40%左右。 但国别差异较大。以核心援助资金为例，美国、希腊等国的多边援助占援助总额比重仅略高于10%，而意大利、韩国、瑞典等却接近30%。 不过，欧洲国家多边援助占比较高，其中地区多边机构（欧共体）是主要的接受机构。这也是欧共体能够迅速发展为全球最大的多边援助机构的原因。21个向DAC报告的非DAC成员国的这一比值要低一半，约为21%。
近年来中国对多边发展机构的援助增长很快，但总量仍然较小。有学者估计，2007年中国对外多边援助占总援助来源的比值在3.41%， 而联合国经社部估计2009年时该比例仅为2%。 这些数值均可能被低估，但总体而言，中国对外援助中多边渠道的利用相对其他国家偏少，应该是一个事实。以世行为例，中国1999年自其软贷款窗口IDA毕业，并于10年后的IDA第十五次增资（2008—2010）开始提供捐款。该第一笔捐款额是3000万美元，仅占IDA-15募集捐款总额的0.1%。2011—2013年间IDA第十六次增资中，中国承诺提供1.6亿美元捐款，比前一期增加了4倍多，但其中2/3以提前还贷的方式折算，占总规模的比例仍不足0.5%，在52个捐款国中排第20位，低于韩国、俄罗斯等。在2010年世行投票权改革中，中国在世行的关键决策机构、为中等发展中国家提供硬贷款的国际复兴与开发银行（IBRD）中的投票权从与印度、意大利、俄罗斯和沙特并列第六位（2.78%）升至第三位（4.42%），超过德国、英国和法国。IBRD运营资本九成以上依赖于全球资本市场融资而不是股东出资，IDA则主要依赖成员国的援助，因此中国在世行集团的地位实际上是一个较大的股东国、较小的援助国。在这一意义上，中国的资金贡献与其拥有的巨额外汇储备相比微不足道。相比而言，日本在1971年即结束从世行贷款后的第五年，便成为世行资金的净贡献方。
与多边开发银行不同，联合国系统发展机构不具有资本市场融资的能力，其对发展的支持主要依赖于成员国捐款，包括分摊和自愿捐款。如今联合国机构的开支中约有三分之二来自自愿捐款，中国亦不断增加对联合国的自愿捐款，但总体水平仍然偏低。2011年，中国为联合国机构提供了1300万美元和515万元人民币的自愿捐款，比上一年度增加15%。
（二）知识贡献意义深远，但缺乏主动塑造
中国与多边发展体系施受的关系远不止资金贡献，知识层面的影响更为深远。过去30多年来，世行、亚行等多边发展机构为中国政府推进改革开放提供了大量有价值的决策参考，使其在中国留下了卓著的声望。前世界银行中国办公室负责人博特里尔（Pieter Bottelier）指出，世行的知识产品曾对中国早期的改革开放政策转型起到了十分重要的推动作用，其范围几乎覆盖国民经济的各个部门，比IMF所涉领域更宽、更深。 中国经济正处在转型的关键阶段，他们的决策咨询作用有增无减，2012年中国与世行合作新出版《中国2030》报告所引起的巨大反响便揭示了这一点。但正如资金关系的转变一样，中国与多边发展机构的知识互动关系也正由单向走向双向，中国自身发展的经验教训正引起多边发展机构越来越多的关注。
随着中国日益参与多边发展合作，对中国对外援助的不实指责渐弱，而有关传统发展规范体系重建的理性反思渐强。DAC成员国主导的慈善型、垂直型、干涉型、社会型援助理念和实践弊端凸显，而援助与贸易和投资相结合可能效率更高、对发展更有利， 问责标准应该与东道国国情相符而非越高越好。中国人历来信奉“要致富、先修路”这一简单道理，使多边开发银行重新重视基础设施建设的融资支持。或许，务实是中国发展奉行的最大哲理，而所谓“金砖国家的发展哲学”主要指的是中国的哲学。 实际上，无论是资金还是知识，如果说中国对多边开发机构具有实质影响的话，更多是作为竞争者从外部施加，而非作为一个成员从内部塑造。
中国发展对全球发展体系产生的外溢效应同样对多边发展机构带来了深刻的影响。DAC界定、衡量和评估援助方法的合理性正受到越来越多的质疑。联合国开发计划署和世行这两大多边发展机构分别与中国合作设立了知识共享中心，以总结和推广中国发展的经验。2012年10月，世行发起了为期两年的环境和社会保障政策评审程序。作为“机构内部更大规模的现代化努力的一部分”，该行动将为其他多边开发银行设立新的范式。2012年IMF与世行东京年会上，世行新任行长金墉号召世行由“知识银行”向“解决方案银行”转型，包括精简程序、减少项目准备时间等等方面。这表明了最大多边发展机构由“程序导向”向“结果导向”、“理论导向”向“实践导向”的务实转变，而不是像一些非政府组织所诠释的“触底竞赛”。
需要指出的是，中国对多边发展体系的影响不在于主动的塑造，而在于其自身的发展所产生的巨大外溢效应；不在于抽象的理论，而在于具体的实践。一方面，中国未曾试图、亦未在实践中挑战主流的经济发展理论。所谓的“北京共识”是由美国人发明的，并未受到中国的欢迎。 即便这样的共识真的存在，亦不过是20世纪90年代日本推动的大辩论的翻版，并且引发了很大的争议。20世纪80年代和90年代初期，日本崛起为全球发展体系的重要行为体，在世行高调主张其发展模式， 试图挑战世行传统的新自由主义发展理念，但并未对世行的运营政策产生实质性影响。
另一方面，中国亦无意挑战多边发展机构遵行和实施的规范和政策。中国公开呼吁国际金融机构改革不公平的治理结构，但并未对其贷款和援助政策提出多少挑战。在对IDA增加捐款时，中国并未就世行运营政策改革提出附加条件，这与美国国会的一贯行为和上世纪90年代日本的做法有明显不同。背后的原因是多方面的：一是中国“援助产业”的缺乏，即没有专业的人力资源研究和提出系统的政策改革议程；二是政治动力的缺乏，尤其是中国国内政治体制中不具有西方式的权力制衡机制；三是文化传统方面，中国不习惯主动向别人提出挑战；最后一个原因十分重要，中国与世行30多年的合作总体十分成功。现有关于世行的主要批评均来自发达国家内部或与之合作不成功的发展中国家，中国至多是个附和者。 三、中国参与多边发展体系的影响和制约因素
（一）利益与激励结构
一国对外援助政策可能包含三种目标追求：一是经济利益，二是安全利益，三是战略利益。三者密切联系，但侧重有所不同：经济利益重在促进国内经济发展，安全利益重在通过促进地区内国家发展维护地区稳定，战略利益则重在通过资金、知识和规范层面的影响增加国际可见度和影响力。历史地看，发展中国家偏重前两者考虑，因而多偏爱双边渠道，发展水平较高的国家更多考虑战略利益，而逐步增加对多边机制的运用。对中国而言，增进地区稳定在中国对周边国家援助政策中仍占相当大的比重，如对朝鲜的援助。战略利益在中国对外政策目标中亦呈不断上升之势，但中国的战略考量更多是防御性质的，如缓解外部压力和避免被外界孤立，并将其自身由新兴经济大国转型为真正的全球性大国，中国将日益重视通过多边机制提升其合法性和国际形象。但是，中国外援仍将以促进经济发展为第一目标，而且越来越注重发展的共赢。中共十八大报告前所未有地强调“互利共赢的对外经济关系”，其对于中国对外援助政策而言具有双重意义：一是强调中国对外援助应切实有利于东道国经济发展，二是修正西方慈善观为基础的援助观，强调帮助别人的同时亦可促进自己发展。发展援助可以成为建立国际利益共同体的重要宏观经济政策。 中国始终坚定地认为，将自身的发展搞好，就是中国为世界作出的最大贡献。
中国的援外政策归根结底是由于自身发展仍面临巨大挑战。拥有世界最多的人口是中国最主要的国情，这使得中国在很多方面具有二元特征：经济总量大，人民却不富裕；东部南部富裕，中西部贫困；经济增长迅速，环境恶化同样迅速。这种二元结构也导致中国国际定位和对外政策的双重性和模糊性，导致对中国国际责任的外部期待与实际表现间的巨大鸿沟。这一特征仍将在相当长的时期内存在。对于新一届领导集体而言，中国国内挑战已经累积到一个关键点，将被迫继续保持外交为国内发展服务的主基调，而无暇太多地顾及其他。中国对外政策过去是、将来也会继续是“反应型”的， 而国际影响力作为一种进攻机制（offense）不是中国的政策目标。
因此，与欧洲国家尤其是北欧国家致力于通过多边发展机构传播其规范和价值不同，与美国总是试图通过多边发展机构寻求其全球战略利益最大化也不同，中国仍将继续优先关注其自身经济发展，并通过对外援助促进内外共同发展。作为一种防御和自我保护机制，中国将为多边发展机构提供更多的资源，但程度有限。双边援助和小多边援助是实现援助与贸易投资相结合、自身发展与他人发展相促进的更直接和灵活的手段。相比而言，拟成立的金砖开发银行与上合组织开发银行有望集中于基础设施建设，这可促进中国具有比较优势的产业走出去，消化过剩产能，同时促进受援国发展。亚行和拟设立的上合组织开发银行对于促进亚洲地区经济一体化具有重要的作用，而这可以使中国的西部和北部地区受益，同时增进其能源进口的安全。
全球多边发展机构能够实现双边目标，但路径更为曲折，成本亦更高。据称，由中国公司获得世行项目的份额实际上呈上升趋势，而美国公司占比有所下降， 联合国会费分摊的增加亦会促进相关会员国公司的产品销售， 但这并没有、也很难成为中国对世行和联合国援助政策的直接目标。相比之下，全球多边发展机构的主要优势在于提供规范和公共产品方面，包括合法性、知识性和应对全球性挑战的全球存在性。例如，联合国可以为最小的国家提供平等的发言权，拥有最高的代表性，是许多全球发展原则、规范和法律的提出者、制订者和倡议者。 世行亦日益转型为一个知识银行。毋庸置疑，世行和联合国机构所拥有的知识和规范亦有利于中国自身的发展，但这些知识产品几乎是免费的公共产品，其获得并不需要中国付出巨大的代价。
从更广泛的意义上看，全球发展体系与贸易、投资、货币、金融等其他经济体系相比具有更大的不对称性，即提供多边援助的成员国具有更多的选择权和退出权。因此，中国相对缺乏对全球性多边发展机构投资的激励，因为不作为不会招致重大经济后果，至多只是声望的损失。换言之，中国如果有能力的话，将会具有更大动力和可能去影响国际货币体系或全球多边贸易谈判，而不是影响世行或联合国等发展机构。
最后，文化与历史因素亦有助于解释中国在包括多边发展机构的全球发展体系中相对内向的利益和立场定位。相对缺乏宗教传统，中国的儒家文化传统更崇尚务实精神。因此，中国人以勤奋工作为荣而以接受施舍为耻，并认为帮助他人就是帮助自己，与西方单向的慈善观迥然不同。这意味着中国不大可能仅凭利他主义而增进对多边发展机构的资金贡献。此外，中国近代史上遭受西方列强侵略百年有余，因而不像日本或德国一样具有历史负罪感，希望通过对多边机构的援助支持对发展中国家予以一定的补偿。同时，国家统一问题尚未最终解决，主权和不干涉仍然是中国处理对外事务的基本原则。
（二）所有权与政治考量
仅仅是孤立和静态的利益分析具有局限性，甚至可能令人困惑。实际上所有层次的多边发展机构均可以用来实现成员国的经济与战略利益，比如世行和金砖银行均可以体现中国的影响力和战略利益，而亚行和上合组织银行均可以用来推进亚洲地区一体化。但是，所有权结构和政治难度具有差异性。这是理解中国以地方行动实现全球利益做法的另一个关键因素。
以世行为例，中国已经提升为IBRD的第三大股东，但是并未实质性增加对其日常决策的影响。即便是最大而且唯一拥有否决权的股东美国，亦难以真正操控世行的日常运作，而且这种难度会越来越大。这也是拥有更大的影响力和控制力的美国、日本等在世行之外设立亚行等地区性开发银行的重要原因。 投票权和治理结构的下一步改革仍将面临巨大的阻力。2010年IMF和世行投票权改革的一个历史性突破，是世行投票权分配与IMF份额计算开始脱钩，IBRD投票权改革方案首次正式承认IBRD权力分享应与IDA责任分担挂钩，即成员国过去和未来对IDA的捐款贡献在投票权计算权重中占比20%，而GDP和发展中与转型国家的发展贡献各占70%和5%的权重。日本在IDA第七次增资（1985—1987）中首次成功运用该“协调战略”，通过增加对IDA的捐款成为IBRD第二大股东。 客观而言，2010年改革的这一创新并未直接激励中国增加对第十六次IDA增资（2011—2013）的捐款数量，因为仅仅按照新公式中GDP要素增加的分量，中国所应获得的新增投票权事实上超过最后实际增加的数值。换言之，中国为了照顾其他新兴和发展中国家的利益，实际上主动放弃了部分应得的投票权增加值，这也体现了中国韬光养晦的政治立场。 如果说历史上日本的协调战略是一个“推力”，通过承诺更多捐款推动世行的投票权重组的话，那么，世行如今的投票权改革新规更像是一个“拉力”，以激励中国和其他新兴国家今后为IDA作出更大的资金贡献。但难以期待这一拉力在近期内会有突破性的成果。一方面，一旦IDA责任分担正式与权力分享挂钩，该拉动程序便会变得异常复杂。如何计算各成员对IDA的资金贡献将成为未来谈判的焦点。2010年改革中，西方援助大国认为其过去对IDA的捐款完全被忽视，而贫穷国家认为他们才是改革真正的牺牲者。 此类争论将更加激烈。 中国非常清楚改变既有权力结构的困难，因而并不过分期待能通过增加捐款获得多少收益。另一方面，中国本身是否有意愿晋升至权力结构的中心仍是有疑问的。无论是2012年世行行长、IMF总裁的更换，还是2013年WTO总干事、亚行行长的调整，中国均没有提出自己国家的候选人。因此有理由认为，中国目前并不愿意进入国际体系的中心地带，以免进一步推高外界对其承担国际责任的期待。
相反，贸易机会和集体影响力在金砖银行、上合组织银行等新设的机构中更容易实现。这意味着，另起炉灶对于中国增进其经济和战略利益而言将更为便捷。诚然，这只是在相对意义上讲的，也应对新设机制保持必要的理性。金砖银行的设立亦面临复杂的政治难题。除中印领土纠纷、印度和巴西入常等安全议题障碍外，出资规模及投票权分配亦是谈判的症结，印度、巴西较为激进，认为南南合作银行就应该摒弃传统开发银行以出资多少为基础的“加权投票制”模式，而采用平等出资、平等决策的模式，而这无疑会降低中国增加出资的积极性，抑制银行的初始规模和实际意义。
（三）分散的决策结构
中国有关多边发展机构的决策结构较为分散，亦有助于我们理解中国多边对外援助政策不够激进的原因，尽管这只是辅助性而非决定性因素。商务部对外援助司是负责制订和实施中国对外援助计划和政策的主管部门。但由于缺乏多边与双边援助统筹协调的相关法律，因此对多边援助而言，商务部实际上处于较为边缘的位置。商务部负责与联合国系统多边发展机构相关的合作事宜，但即便是联合国系统的发展机构，在中国的活动亦是分散在各个部门落实，比如农业部、水利部、卫生部等。外交部是联合国综合性的对口部门，如2012年10月新成立的国际经济司负责与联合国经社部协调，就2015年后全球发展合作“可持续发展目标”的制订举行磋商。财政部和中国人民银行在中国对外多边援助决策体系中占据更为主导的地位。历史形成的惯例是，二者按照中国作为受援方与援助方的不同而分工，即财政部主管中国作为受援方与世行和亚行的合作，而中国人民银行主管中国作为援助方与其他地区开发银行的合作。由央行分管多边开发银行业务，在世界范围内并不多见，除中国外或许另有拉丁美洲的一些小国如此。相对而言，央行更为支持中国的资金走出去，以缓解货币政策的压力，因而在对外多边援助上可能更为慷慨。毕竟，相比于坐视外汇储备贬值，提供任何一种援助的机会成本都是较低的。不过，随着中国对多边机构援助的增加，这一分工体系有望逐步改变，财政部的作用可能会有所提升，成为主管与多边开发银行合作的主要职能部门。
对外多边援助行政体制分散是许多国家共有的特征，但区别在于各机构之间的协调程度。中国主管对外多边援助的各部门之间缺乏有效的协调机制。比如，中国不如德国等对双边和多边援助资金分配有明确的立法规定，各部门提供的对外多边援助总规模很大程度上缺乏完整的统计。另一个例子是，中国在各多边机构中的代表办公室组成人员往往是垂直结构的，缺乏部门间的协调与合作。中国在世行、亚行及其他多边开发银行中的执行董事办公室往往由清一色财政部或央行派出的人员组成，外交部、商务部基本缺席，而美国驻世行执董办包括一名来自商务部的代表，以维护美国公司在世行的利益，而德国执董办包括发展合作部和财政部的代表。中国已经成立了部际援助协调机制，但是对多边援助的影响有限。外交部国际经济司的设立是为了提升外交部在对外经济决策中的影响力，但迄今为止的主要职能在于负责中国领导人参与二十国集团（G20）峰会、金砖国家领导人峰会以及处理中国公司和民众海外利益的保护问题，对财政部、央行、商务部传统的职权并无任何影响。中共中央财经工作领导小组、国务院是中国经济政策制订的最高领导机构，但对外经济政策并不具有像能源、气候等议题那样具有专门的协调机制，更不用说对外多边援助政策。不同部门往往设定不同的优先目标，高层协调机制的缺乏可能使得中国对外多边援助政策缺乏战略性、延续性和协调性。
结 束 语
理论上，每个机构有其自身的比较优势，比如世行的知识优势、联合国的代表性优势、亚行的地区性优势、拟成立的金砖国家和上合组织开发银行的贸易促进优势等等。如何最大化地利用每个机构的比较优势，而不是选择一个而舍弃另一个，是中国面临的更为现实的问题。但是，不同时期的不同平衡战略，仍然意味着不同机构的优先地位不同。中国有望在创设新的地区性开发银行方面发挥重要作用。全球力量重组正带来新一轮的多边制度重组。新一轮的南南合作正由贸易、投资及具体项目层面向制度层面发展。中国是该轮南南合作的领头羊，但在制度创设方面一直落后于拉美、非洲等地区的发展中国家。20世纪70年代，南方国家创设了一系列多边开发银行，如安第斯开发银行（CAF）、伊斯兰开发银行（IsDB）、石油输出国组织国际开发基金（OFID）、阿拉伯经济与社会发展基金（AFESD）及阿拉伯非洲经济发展银行（BADEA）等。2009年，委内瑞拉等拉美国家又牵头成立了南方银行（BancoSur）。
近年来，中国在这方面的态度正在转向积极。中国主动倡议在上海合作组织框架下成立一个开发银行，并积极支持印度提出的设立金砖国家开发银行的倡议。2013年3月召开的金砖国家德班峰会正式宣布成立金砖开发银行的计划，明确其将集中于促进金砖国家以及非洲的基础设施建设，但外界热切期待的总体规模、出资比例、投票权结构等具体细节并未确定。 中国的态度和行为的转变实际是世界大趋势的一部分，而非历史的偶然。就捐款而言，新设地区性机制侵蚀旧的全球性多边机制是上世纪70年代以来便呈现的一个历史性趋势，世行、联合国系统等全球性多边发展机构所吸收的捐款份额呈逐步下降趋势，而以欧共体/欧盟为代表的新设地区性机制吸收的资金规模不断壮大。2010年，欧盟、世行集团IDA、联合国机构、地区开发银行、全球基金（Global Fund to Fight Aids， TB and Malaria）等五类多边机构吸收了全球近九成的核心多边援助资金，其中欧盟占到38%，比世行集团IDA（19%）和联合国机构（17%）的总和还要多。
此外，中国还将有望在原有的多边发展机构中更多地创新援助方式。增加对非核心捐款方式的利用，实现公共产品贡献和控制权的一定平衡，实现对新旧机制的更为合理的平衡。近年来，信托基金、垂直基金等针对特定议题、出资方可实施更多影响的非核心捐款方式，或称“双多边（bi-multi）”援助方式，受到传统援助大国越来越多的青睐。该方式加剧了全球发展体系的碎片化，理论上不属于DAC所界定的多边援助的范畴，但其繁衍之势难以阻挡。这一方式最主要的吸引力在政治方面，尤其是可以使援助国保留部分控制权，并提升某一议题的全球关注度，从而有利于募集资源。
有理由相信，随着新兴国家资金贡献能力和制度塑造能力的提升，这些趋势将会更多地延续，而全球性多边发展机构将被迫不断进行创新，进一步向“知识银行”方向发展。中国也开始在现有多边发展机构中设立一些能够保留较多控制权的信托基金。比如，中国于2005年3月25日在亚行设立了规模为2000万美元的信托基金“地区合作与减贫基金”，2009年向联合国粮农组织捐款3000万美元设立信托基金，用于帮助发展中国家提高农业生产能力。同时，中国也积极参与世行等的多边信托基金，尽管与英国、美国等传统援助国相比差距仍然很大。
与此同时，在气候融资创新等新兴议题领域更多地参与多边体系，将是中国增加对全球发展体系的贡献的另一个发展方向。这与上述垂直基金繁衍的趋势是相互关联的，环境尤其是气候融资领域正成为继卫生之后新的垂直基金不断增加的最重要领域，其规模之大可能远超过现有ODA总和。中国已经开始向《联合国气候变化框架公约（UNFCCC）》框架下的现有机制“全球环境基金（GEF）”等增加援助，但是对新设立的“绿色气候基金（GCF）”仍以观望为主。中国已明确表示不使用该基金，但并未对是否为其贡献资金作具体承诺。其中有上述人力资源不足的原因，但最主要的是由于全球气候谈判最为核心的问题尚未解决，尤其是“共同但有区别的责任原则”的保留和重新界定问题。GCF是否能够成功推出资金来源创新，还是会成为另一个主要依赖官方援助的GEF，尚有待观察。中国在这方面实际上也面临一个双边和多边的平衡问题，以及气候与发展的平衡问题。中国作为该领域的最主要行为体之一，无论其如何选择，都会对外界产生直接或间接的重要影响。除资金外，中国至少还可以在以下方面增强其知识贡献：一是推广其低碳发展经验，比如对非农业援助的减排效应，二是推动气候与发展融资体系的融合。气候融资是一个跨越援助和私人部门融资的概念，并且既是发展问题，又是气候问题，从历史来看有脱离发展体系的政治推动，但是人为割裂的负面影响已经显现，中国应在推动二者加强协调方面发挥更大的作用。