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【摘要】随着城镇化建设的不断推进，保障性住房的融资需求将越来越大。而随着利率市场化改革的不断深入，从商业银行融资将会付出较高的成本，这对于广大中低收入人群而言将带来很大的购房压力。中共十八届三中全会《决定》明确提出：研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。笔者认为，当前通过对我国住房公积金制度的改革，组建国家住房保障银行是住宅政策性金融机构最可行的形式和路径。
【关键词】金融改革 住房公积金 政策性银行
一、我国住房公积金发展现状及运作情况
（一）住房公积金发展现状
我国的住房公积金制度是在借鉴新加坡中央公积金制度的基础上建立起来的。1991年在上海试点，已经有20多年的历史。作为我国住房保障制度的一个重要组成部分，住房公积金制度20多年来在制度层面上变化不大。直到2013年11月15日，中央发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。这才为我国深化住房公积金制度改革指明了方向和提供了政策支持。
（二）住房公积金运作情况
据统计，目前我国住房公积金缴存总额2万多亿元，缴存余额1万多亿元，是中国最大的公共基金，但是受政策限制，仅可以通过委托发放住房公积金个人住房贷款、国债投资、银行存款三种方式实现增值。由于投资限制，一方面，住房公积金的收益率偏低，不到2%，没有跑赢通胀；另一方面，由于提取手续繁多等原因，造成了大量的资金沉淀，全国大概有5600亿元的住房公积金处于“沉睡”状态，未能实现保值增值的目标。
二、我国住房公积金制度存在的问题
经过20多年发展，住房公积金制度在保障住房方面发挥了积极作用，但随着城镇化建设步伐的加快，在管理制度、运行体制等方面存在的问题也凸显出来。主要体现在以下几个方面：
一是我国住房公积金不属于强制缴存范畴，缺乏强烈的社会保障性质，住房公积金是用人单位和劳动者之间商定缴存。
二是由于高收入者缴纳更多的住房公积金，住房公积金在某种程度上成了拉大贫富差距和避税的工具，对于中低收入者而言，住房公积金在解决其住房问题上作用甚微，并不能有效促进低收入阶层住房问题的解决，有失公平。
三是公积金中心作为地方行政事业单位，无资本金、缺乏承担风险的能力、不是独立的金融机构，根本不具备承担经营风险和民事责任的能力。
四是对住房公积金缺乏必要的风险监管机构和措施，政府挪用公积金的问题仍然存在。
五是住房公积金规模大，但由于投资限制和大量资金沉淀，不能实现保值增值的目标。
三、我国组建住房保障银行的可行性及国外经验借鉴
（一）组建住房保障银行的可行性
笔者认为，通过深化住房公积金制度的改革，完全可以组建国家住房保障银行。多年前，国务院将邮电部门所属邮政储汇局整体改造为中国邮政储蓄银行，就是一个成功的范例。首先，要修改《住房公积金管理条例》，解决住房公积金缴纳、管理、使用等过程中存在的一些问题，使得公积金能更好地为中低收入者服务。其次，国家可以出台《国家住房保障银行条例》给予保障，在公积金管理中心的基础上设计升级为住房保障银行。
根据国际经验，住房保障银行的功能主要包括两部分，即开发贷款和个人贷款，涉及的业务远比目前的住房公积金更多更复杂更广。甚至住房保障银行作为银行身份来讲，当前银行所涉及的业务范围都可以涉及。这个银行可以吸纳存款，为住房保障金放贷，如果银行亏本的话，国家可以不收它的营业税、所得税，保持它的低成本经营。这样可以很大程度上解决保障房的资金来源。此外，应该在全社会范围内进行统筹，这样才能解决公平问题。
（二）国外经验借鉴
从发达国家的经验看，在住房短缺阶段，组建一个由政府控制的公营机构，直接负责低收入保证性住房建设，是一个比较成功的普遍做法。美国联邦抵押贷款协会、加拿大住房抵押贷款金融公司、日本住宅金融公库、英国住房协会、意大利国家房地产信贷银行、瑞典城市抵押银行、挪威国家储蓄银行等都属于政策性住房金融机构或者具有很强的政策性功能的住房金融机构。这些机构通常是国家的法定机构，其领导体制归属于政府有关部门。政策性住房金融机构一般由政府批准的董事会直接领导，董事会成员由政府、专家和有关利益集团的代表等组成。由董事会聘任总经理，依法自由经营，自负盈亏，任何政府部门都不能直接干预其业务。
政策性住房金融机构的资金来源是政府财政拨款、中央银行贷款、专项住房基金、法定强制储蓄和社会居民存款等。其中，政府财政拨款主要用于创办这些机构和充实营运资金。政策性住房金融机构一般不直接吸收普通储蓄，而是依赖于其他金融机构的转借，或者是吸收与住房贷款相联系的强制储蓄和居民住房存款等，尤其是储蓄银行更是如此。在资金运用上，政策性住房金融机构主要是以优惠的条件对中低收入阶层的住房建设给予金融资助，包括为中低收入阶层提供购、建房贷款，对向其出售、出租住房而建房的机构提供建房贷款，以及为贷款提供担保。
四、我国组建住房保障银行的意义
一是通过成立国家住房保障银行，建设廉租住房、经济适用住房、动迁安置房、公共租赁住房等保障性住房，政府层面才能在楼市调整中占据主导地位。
二是作为住房保障性专业银行，吸收存款，可以获得充分的资金，使住房保障得到基本的融资支撑。
三是住房保障银行可以以优惠的贷款利率服务于住房保障，降低住房保障的融资成本和运行。通过积极推进保障性住房建设，增加实际供应量，可以助力新型城镇化建设。
四是住房保障银行可以利用其“政策性”优势，发挥其对于保障性住房、中小套型住宅项目建设的贷款支持力度，发挥其对于中低收入者的住房保障作用。
五是将住房公积金管理中心升级为住房保障银行，从收益的角度来讲，通过这种市场化的改革，盘活公积金，通过投资与经营带来的收益从而实现公积金增值。
参考文献
[1]路君平，李炎萍，糜云.《我国住房公积金制度的发展现状与对策研究》，中国社会科学院研究生院学报，2013年1月第1期.
[2]邢力.《公积金制度该不该废除》，理财周刊，2014第09期.
【关键词】金融改革 住房公积金 政策性银行
一、我国住房公积金发展现状及运作情况
（一）住房公积金发展现状
我国的住房公积金制度是在借鉴新加坡中央公积金制度的基础上建立起来的。1991年在上海试点，已经有20多年的历史。作为我国住房保障制度的一个重要组成部分，住房公积金制度20多年来在制度层面上变化不大。直到2013年11月15日，中央发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。这才为我国深化住房公积金制度改革指明了方向和提供了政策支持。
（二）住房公积金运作情况
据统计，目前我国住房公积金缴存总额2万多亿元，缴存余额1万多亿元，是中国最大的公共基金，但是受政策限制，仅可以通过委托发放住房公积金个人住房贷款、国债投资、银行存款三种方式实现增值。由于投资限制，一方面，住房公积金的收益率偏低，不到2%，没有跑赢通胀；另一方面，由于提取手续繁多等原因，造成了大量的资金沉淀，全国大概有5600亿元的住房公积金处于“沉睡”状态，未能实现保值增值的目标。
二、我国住房公积金制度存在的问题
经过20多年发展，住房公积金制度在保障住房方面发挥了积极作用，但随着城镇化建设步伐的加快，在管理制度、运行体制等方面存在的问题也凸显出来。主要体现在以下几个方面：
一是我国住房公积金不属于强制缴存范畴，缺乏强烈的社会保障性质，住房公积金是用人单位和劳动者之间商定缴存。
二是由于高收入者缴纳更多的住房公积金，住房公积金在某种程度上成了拉大贫富差距和避税的工具，对于中低收入者而言，住房公积金在解决其住房问题上作用甚微，并不能有效促进低收入阶层住房问题的解决，有失公平。
三是公积金中心作为地方行政事业单位，无资本金、缺乏承担风险的能力、不是独立的金融机构，根本不具备承担经营风险和民事责任的能力。
四是对住房公积金缺乏必要的风险监管机构和措施，政府挪用公积金的问题仍然存在。
五是住房公积金规模大，但由于投资限制和大量资金沉淀，不能实现保值增值的目标。
三、我国组建住房保障银行的可行性及国外经验借鉴
（一）组建住房保障银行的可行性
笔者认为，通过深化住房公积金制度的改革，完全可以组建国家住房保障银行。多年前，国务院将邮电部门所属邮政储汇局整体改造为中国邮政储蓄银行，就是一个成功的范例。首先，要修改《住房公积金管理条例》，解决住房公积金缴纳、管理、使用等过程中存在的一些问题，使得公积金能更好地为中低收入者服务。其次，国家可以出台《国家住房保障银行条例》给予保障，在公积金管理中心的基础上设计升级为住房保障银行。
根据国际经验，住房保障银行的功能主要包括两部分，即开发贷款和个人贷款，涉及的业务远比目前的住房公积金更多更复杂更广。甚至住房保障银行作为银行身份来讲，当前银行所涉及的业务范围都可以涉及。这个银行可以吸纳存款，为住房保障金放贷，如果银行亏本的话，国家可以不收它的营业税、所得税，保持它的低成本经营。这样可以很大程度上解决保障房的资金来源。此外，应该在全社会范围内进行统筹，这样才能解决公平问题。
（二）国外经验借鉴
从发达国家的经验看，在住房短缺阶段，组建一个由政府控制的公营机构，直接负责低收入保证性住房建设，是一个比较成功的普遍做法。美国联邦抵押贷款协会、加拿大住房抵押贷款金融公司、日本住宅金融公库、英国住房协会、意大利国家房地产信贷银行、瑞典城市抵押银行、挪威国家储蓄银行等都属于政策性住房金融机构或者具有很强的政策性功能的住房金融机构。这些机构通常是国家的法定机构，其领导体制归属于政府有关部门。政策性住房金融机构一般由政府批准的董事会直接领导，董事会成员由政府、专家和有关利益集团的代表等组成。由董事会聘任总经理，依法自由经营，自负盈亏，任何政府部门都不能直接干预其业务。
政策性住房金融机构的资金来源是政府财政拨款、中央银行贷款、专项住房基金、法定强制储蓄和社会居民存款等。其中，政府财政拨款主要用于创办这些机构和充实营运资金。政策性住房金融机构一般不直接吸收普通储蓄，而是依赖于其他金融机构的转借，或者是吸收与住房贷款相联系的强制储蓄和居民住房存款等，尤其是储蓄银行更是如此。在资金运用上，政策性住房金融机构主要是以优惠的条件对中低收入阶层的住房建设给予金融资助，包括为中低收入阶层提供购、建房贷款，对向其出售、出租住房而建房的机构提供建房贷款，以及为贷款提供担保。
四、我国组建住房保障银行的意义
一是通过成立国家住房保障银行，建设廉租住房、经济适用住房、动迁安置房、公共租赁住房等保障性住房，政府层面才能在楼市调整中占据主导地位。
二是作为住房保障性专业银行，吸收存款，可以获得充分的资金，使住房保障得到基本的融资支撑。
三是住房保障银行可以以优惠的贷款利率服务于住房保障，降低住房保障的融资成本和运行。通过积极推进保障性住房建设，增加实际供应量，可以助力新型城镇化建设。
四是住房保障银行可以利用其“政策性”优势，发挥其对于保障性住房、中小套型住宅项目建设的贷款支持力度，发挥其对于中低收入者的住房保障作用。
五是将住房公积金管理中心升级为住房保障银行，从收益的角度来讲，通过这种市场化的改革，盘活公积金，通过投资与经营带来的收益从而实现公积金增值。
参考文献
[1]路君平，李炎萍，糜云.《我国住房公积金制度的发展现状与对策研究》，中国社会科学院研究生院学报，2013年1月第1期.
[2]邢力.《公积金制度该不该废除》，理财周刊，2014第09期.