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社会稳定和谐是人民群众的共同心愿，是改革发展的重要前提。为此，党的十七大报告明确提出“健全社会治安防控体系，加强社会治安综合治理，深入开展平安创建活动，改革和加强城乡社区警务工作，依法防范和打击违法犯罪活动，保障人民生命财产安全的”要求。根据这一要求，上海的社会治安综合治理必将在改革开放以来的实践基础上有新的发展。这也更需要对改革开放以来上海推进社会治安综合治理的过程进行回顾总结。
一、社会治安综合治理方针的提出
社会治安综合治理，顾名思义，就是在各级党委和政府的领导下，各部门协调一致，齐抓共管，依靠广大人民群众，动用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，整治社会治安，打击犯罪和预防犯罪，保障社会稳定，为社会主义现代化建设和改革开放创造良好的社会环境。①
“文革”结束后，由于百废待兴，人口众多的上海很快出现了社会治安复杂、严重刑事犯罪活动突出的状况。流氓活动猖獗，持械殴斗，聚众侮辱妇女事件时有发生；抢劫案件增加；公共服务人员、执法人员被污辱、打骂的情况接连不断，群众普遍缺乏安全感。当然这种情况也出现在北京、广州、武汉等我国的其他大城市里。为了尽快争取社会治安状况的根本好转，中共中央在1978年10月批转的《第三次全国治安工作会议纪要》里，提出统筹解决社会治安问题。
但鉴于这一时期刑事犯罪尤其是青少年犯罪以至影响社会治安问题形成的原因，是极其复杂的，既有历史的、现实的、社会的原因，也有政治、经济、文化教育的原因，而且这些问题也不是哪一个部门或哪几个部门在短期内所能完全解决的客观情况，公安部上海工作组形成了关于整顿城市治安情况的报告。该报告指出必须实行打击与教育相结合、治标与治本相结合的原则，要求各公安派出所着重抓好治理青少年犯罪的工作。要深挖团伙，管理好放回社会的违法犯罪人员。1979年12月中共中央转发了这一报告。打击与教育相结合、治标与治本相结合的“综合治理”理念开始显现。
1981年5月，中央召开北京、天津、上海、广州、武汉五大城市治安工作座谈会。会议针对当时社会治安的严重情况提出要依法从重从快惩处严重危害社会治安的犯罪分子；同时对大量有轻微违法犯罪行为的青少年，要加紧进行教育、感化和挽救工作，预防犯罪，实现社会治安综合治理。会后转发的《五大城市治安座谈会纪要》首次出现了“综合治理”这一概念。1982年1月，中共中央又出台了《关于加强政法工作的指示》，明确确立社会治安综合治理的方针，正式把“综合治理”作为解决社会治安问题、实现长治久安的刑事政策。不难看出，社会治安综合治理方针的提出，从宏观上为上海解决遇到的社会治安问题指明了方向。也正是在中央这一方针的指导下，上海逐渐探索出一条特大型城市在改革开放过程中维护良好的社会治安秩序的综合治理之路。
二、上海社会治安综合治理的推进
社会治安综合治理涉及很多方面的内容，而在改革开放初期，面临社会治安状况不好的现实，要尽快争取社会治安的根本好转，严厉打击违法犯罪活动自然成为解决社会治安问题的首要手段。上海根据中央政法委员会关于“在犯罪分子活动嚣张的地方，执法要从严，管理也要从严，特别是打击现行犯罪分子要依法从重从快”的指示精神，按照中央的统一部署，从1983年起在全市开展严厉打击刑事犯罪活动（简称“严打”）。经过三年“严打”，上海的社会治安非正常状况有所改变。刑事案件大幅度下降，发案数跌至万起以下。
由于社会治安是各种社会矛盾的综合反映，靠一二次集中打击不可能根本解决，必须同时采取发动群众、加强防范工作的积极措施。因此在1985年8月，上海建立了由市委、市政府分管领导主持，宣传、经济、文教、科技、政法等部门、工青妇、警备区的负责人参加的市社会治安综合治理联席会议，制订了必要的工作制度，明确了各部门的任务与职责分工，以调动和动员全市各部门及广大群众共同参与社会治安防控。各区县、各部门很快行动起来，将推行治安保卫责任制作为一项重要措施来抓，普遍实行了党政干部任期治安目标责任制或治安承包责任制，并延伸落实到居（村）民委员会和所属工企单位。不少单位治安责任人员还与上级主管部门和区或街道分别签订治安承包协议，实行双向承包。
尽管如此，进入1987年，随着有计划的商品经济体制改革的推进，经济社会发展出现“四过一乱”②，上海的社会治安状况再次受到影响。侵财犯罪、暴力犯罪、流窜犯罪增多，传播淫秽物品和赌博等违法行为屡禁不止，公共场所治安问题也时有反复。针对这一状况，上海坚持贯彻从严治理的精神，又持续开展了“严打”和各种专项斗争。特别是在一定时期、一定范围内组织专项斗争的形式，由于更具有打击针对性，效果比较明显。如先后组织的“打现行、掏窝子、压大案”专项斗争，“打现行、破大案、抓防范”专项斗争，“破大案、抓逃犯、反内盗”专项斗争等等，不仅有力地推动了侦破工作，而且有力地促进了各项安全防范工作。
1990年，党中央、国务院做出开发开放浦东的战略决策，把上海从全国改革开放的“后卫”一下推向了“前锋”。新旧体制转换的加剧、对内对外开放的扩大，使一些消极的东西和诱发犯罪的因素增多，增加了上海维护社会稳定的难度。按照1991年中共中央、国务院制定的《关于加强社会治安综合治理的决定》提出的“必须长期坚持依法从重从快严厉打击严重危害社会治安的刑事犯罪活动；坚持常年除‘六害’，随时发现随时取缔，任何时候都不能有丝毫放松”的严厉打击整治违法犯罪活动的要求，上海继续不间断地开展“严打”斗争和重点整治。“严打”的重点集中在恶性暴力犯罪、团伙犯罪、入境犯罪、流窜犯罪，通过开展“打流窜、抓管理、促防范”，“打现行、破大案”、“反窃车”，“打击流氓犯罪、扫除丑恶现象，整顿夏季治安”等专项活动，遏制了重大恶性案件上升的势头。重点整治的对象则从实际出发，逐渐集中到各区、县矛盾最突出的治安问题上，通过取缔卖淫嫖娼和查禁贩毒、吸毒活动，查禁公共娱乐场所的“三陪”色情服务等，强化了对旅店、公共娱乐场所的管理，使社会治安秩序有所改观。
正是持续不断的严厉打击整治违法犯罪活动，确保了上海社会治安秩序的良好，保障了上海顺利实现“一年一个样、三年大变样”的目标。为继续维护良好的治安秩序，实现新三年发展目标，上海在制定的《上海市社会治安综合治理三年（1995—1997）规划》里，根据市委提出的“五个不能出现”的要求③，对未来三年开展严厉打击整治的目标、要求和重点给予明确。严厉打击整治违法犯罪活动在坚持一年重点打几仗的基本格局基础上，逐步形成集中行动、专项整治和日常打击有机结合的新形式。针对杀人、抢劫、强奸等严重暴力犯罪、流氓犯罪、团伙犯罪和流窜犯罪突出的问题，在全市范围开展了9次集中行动；针对市郊结合部和铁路、国道、航道沿线地区治安秩序混乱，败坏社会风气、色情服务活动突出的问题，组织全市性和区域性的专项整治。
同时，为进一步把各种社会力量统一管理、组织协调好，增强社会面的控制防范能力，上海在1990年从恢复建立政法委员会，成立上海市社会治安综合治理委员会入手，构建有利于加强社会防范工作的组织体系。到1994年，全市各区县、344个乡镇街都成立了社会治安综合治理委员会或领导小组；全市各大口的130多个局（公司）也建立了综合治理领导机构。此外，上海还从公安政法部门选派了275名富有经验的处科级干部，到乡镇任职，专抓综合治理工作。市、区县、街道（乡镇）三级综合治理组织体系初步形成。采取专业防范力量与群众防范力量相结合，“官”办、民办一起上，地区与企事业联合办，有偿服务与无偿服务并举的方针，推动公安机关创建了巡警体制，建立了“110”报警和快速出警机制，并从1993年起开始精简上层，充实治安第一线的力量，使公安派出所有更多的警力；在继续巩固传统的工纠队、联防队、治保会、调解会、护厂护村队、居民楼组安全岗等几支力量外，还探索了由街道为主推动属地企事业单位集资或出人组成区域性联防，农村厂带村的联防，行业分块包干搞行业系统联防，商业一条街协作联防，以及保险与保安结合的办法组织专业防范队伍等新的安全防范形式，加强了以基层党组织建设为核心、以基层政法实战单位为骨干、以基层自治组织和群防群治队伍为依靠的基层基础工作。
为把社会治安综合治理各项措施真正落实到基层，有效地预防、制止和打击各种违法犯罪活动，上海在1992年9月下发《关于在全市范围内开展创建“安全小区”活动的实施意见》，开创出通过创建活动，增强群众的治安防范意识，依靠社会各方面力量健全完善社会治安防范机制的新途径。经过五年的实践，上海大多数居（村）委分别达到市、区（县）、街道（乡镇）三级安全小区的标准，有的区县还开展了创建安全街区、安全城区活动。上海的地区防范设施建设明显加快，人民群众防范意识不断增强，地区治安状况有所改善，人民群众普遍有了安全感。为此，1997年上海又下发《关于本市深入开展创建“安全小区”活动的意见》，进一步扩大“安全小区”的覆盖面。
1998年起，为增强严厉打击整治违法活动的针对性、有效性，上海进一步调整和改进“严打”方式，赋予各区县更多的工作自主权，使其能够结合各自实际，对一些苗头性的治安问题做到露头就打，因地制宜地开展区域性的打击整治行动。在市里的带头示范下，全市先后排查出89个地处市郊结合部、外来人口多、发案总量大的治安相对复杂地区，进行挂牌整治，有力遏制这些地区的刑案上升势头。充分调动各警种和市、区两级警力，集中优势兵力打歼灭战，先后精心组织开展了打击盗抢机动车、涉爆犯罪、教唆流浪少儿违法犯罪、街头诈骗、盗窃自行车和助动车及开展“网上追逃”、“打黑除恶”、解救被拐卖妇女儿童等专项斗争，初步建立起“严打”整治协同作战机制。上海的刑事案件发案数也在1999年出现自1992年以来的首次下降，其中六类恶性案件发生数出现1988年以来的首次下降。安全小区创建活动也对应地扩大到安全车间、安全仓库、安全宿舍，创建活动的形式、内容、标准、考核等也更科学、更规范。楼道灯光、小区围墙、治安岗亭、防盗门窗、自行车棚和技防装置等实用、简便的基础防范设施建设，形成了治安防范的整体效应。
在创建安全小区的过程中，上海还根据创建活动要与加强基层政权建设相结合，与社区管理、社区服务相结合，与加强公安警署、派出所、司法所等政法基层组织建设相结合、与创建“文明小区”相结合的要求，继续深化公安机关警务制度改革。市公安局先后从机关抽调近千名民警充实基层派出所（警察署），填补空白点。推行交巡警合署办公、道路警力统一执法，增强了街面警力的综合执法力度和先期处置能力。为克服警力不足的状况，上海按照“警力有限，民力无穷；靠天借地，造势发力”的指导思想，在1998年启动了与公安机关警务机制改革相衔接的，与夯实基层、构筑维护社会稳定第一道防线相适应的社区保安队建设。社区保安队由原来的工人纠察队、治安联防队、外来流动人口管理服务队合并组建的，主要职责是在社区范围内，协助公安、劳动和社会保障等部门，维护治安秩序，加强劳动监督，对外来流动人口进行综合管理等。2000年，上海在黄浦、虹口两区进行“网格化”街面治安动态管理巡逻勤务运作机制建设试点，强化社会治安防控机制建设，取得初步成效后向全市推开，加强了社会面的治安防控。
进入21世纪，上海建设国际经济、金融、贸易、航运中心的速度加快，人、财、物的大流动，进一步增加了社会治安防控的难度。为此，上海提出了进一步“构筑和完善以‘110’报警中心为中枢、装备精良的专业化处警力量为骨干、全天候的社会治安快速反应动态控制系统。坚持专门工作和群众路线相结合，促进人防、物防、技防三位一体协调发展，加强基层‘创安’活动”的社会治安防控体系建设要求。④根据要求，市公安局先后联合市计委、市综治办、市住宅发展局、市房地局，印发了《上海市车辆加油站安全防范管理暂行规定》《关于加强本市新建住宅安全设施建设管理的意见》，明确要求加油站应安装与属地公安分（县）局“110”接处警服务中心联网的紧急报警系统，新建居民住宅的技术防范设施做到同时设计、同时施工、同时投入使用。2002年，市公安局又联合市商委，会同中国人民银行上海分行等，制定印发了《本市便利店安全防范管理暂行规定》《关于提高金融营业网点技防设施运行质量的通知》等，明确要求24小时便利店应安装紧急报警系统，金融营业网点安装电子报警器、电视监控、电子防盗门等技防设施。2004年11月，上海出台《关于进一步加强社区科技防范设施建设的意见》，以确保上海城市安全和社会稳定为目标，积极拓展技防建设，为社会治安管理、侦察破案和现实斗争服务。
为认真贯彻中央综治委和中央编办《关于加强乡镇、街道社会治安综合治理基层组织建设的若干意见》，上海通过联合调研，制定下发了《关于加强本市街道、乡镇综治委、综治办建设的意见》，对街道、乡镇综治委、办的职责和街道、乡镇综治委、办的机构设置、领导力量等问题，提出改进意见。同时，在全市20个示范派出所(警察署)开展社区警务建设试点工作的基础上，制定了《关于进一步加强社区警务建设的若干意见》和社区警务工作制度及规范，加强对派出所(警察署)各类信息的收集、整合和综合利用工作，推进上海市治安管理信息系统派出所(警察署)应用平台建设。2006年，上海根据《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈中央政法委员会、中央社会治安综合治理委员会关于深入开展平安建设的意见〉的通知》精神，以开展平安建设为抓手，建立健全社会治安突出问题的发现机制，加强人防、巩固物防、发展技防。
到2007年年底，上海已有党政机关、金融营业网点、文博系统、星级宾馆、居民住宅小区、大型公共活动场所、重点企事业单位、金银珠宝饰品店（柜）、24小时便利店、加油（气）站等5万家单位配建了各类技防设施，其中实行24小时监控的电视摄像机安装数达20余万台，有3万余家单位还安装了与区域报警接处警服务中心联网的防盗报警和紧急报警系统。有8万多名在职党员干部参加居住地的治安防范，形成了42万人左右的多层次、全天候的群防群治队伍。
三、上海加强社会治安综合治理实践的启示
经过多年的实践检验，上海的社会综合治理被证明是一条符合上海城市特点、解决社会治安问题的有效措施。面对新世纪国内外敌对分子利用开放搞活的客观形势扩大渗透、破坏活动；多种经济成分并存发展，经济活动活跃，原有经济管理模式滞后，诱发犯罪因素增多；经济大发展，人、财、物大流通趋势的日益深化的形势，社会治安综合治理只能加强不能削弱。在进一步加强上海的社会治安综合治理时，已有的经验值得我们借鉴。
一是要在依法治国的框架下加强社会治安综合治理工作。建设社会主义法治国家，最基本的是要确立法律规范在社会规范体系中的权威和主导地位，这是实现社会控制的基本要求。因此，社会治安综合治理工作只有在依法治国的框架下推进，才能不断增强综合治理工作的统一性和普遍性，消除因政出多门而带来的矛盾与漏洞，从而形成综合治理的合力；才能真正实现打防结合，“不枉不纵”，科学合理地落实预防犯罪和社会治安综合治理的有关措施。当然“徒法不足以自行”，法律规范自身在功能和效用上存在局限，推进社会治安综合治理，还必须建立起与法律规范相配合的其他社会规范如道德规范、各类组织和群体规范等，发挥道德教育的作用。
二是要注重发挥社会在加强社会治安综合治理方面的作用。国家权力在公共安全、市场监管、应急处置等方面发挥着不可或缺的作用，是维持社会正常运转的基础。在相当长的时期内，政府公共管理职能有跟随形势的发展不断增加和强化的趋势，这是现代行政国家的普遍特征，也是应付日益复杂的公共事务所需。但是，政府公共管理职能的正当性并不意味着社会自身在维护个体安全和推动公共管理方面无所作为。从国家和社会相分离的角度来讲，社会本身有独立解决问题和为个体提供保障的功能，充分发挥这一功能在矛盾纠纷调处、社会治安维护以及公共安全监测方面的作用，有利于弥补国家机关在开展各项应对措施方面的不足和疏漏。
三是要注重加强社会治安综合治理的基层基础工作。“基础不牢，地动山摇”。社会治安综合治理要真正发挥实效，也一样离不开基层基础工作。上海30年来的社会治安综合治理过程，正是因为很好地抓住了基层基础工作这个关键环节，发展群防群治队伍，建立起一个较为严密的社会治安防控体系，才使得上海的社会治安状况一直保持着良好的状况，使人民群众的社会安全感不断增强。因此，今后推进社会治安综合治理，还必须把加强基层基础工作放在重要位置，健全机构，使人员到位、目标明确、责任落实、保障有力，切实夯实打牢维护社会稳定的第一道防线。
四是社会治安综合治理必须形成科学规范的工作机制。由于社会治安综合治理不是靠一种方法可以完成，也不是靠一个部门可以独立完成的，要整合调动多方面的积极性，仅靠一时的号召是不能推动社会治安综合治理长期有效地开展下去的。只有发挥上海在推动社会治安综合治理过程中形成的诸如维护社会稳定预警、矛盾纠纷排查调处、群体性事件和突发性事件应急处置、领导干部包案和领导干部公开接访以及责任查究、联席工作会议等工作机制的作用，并根据形势的发展不断完善和丰富，才能真正发挥各方面力量的作用，使社会治安综合治理成为维护社会稳定的长效制度。
注释：
①《加强政法工作、维护社会稳定——乔石、任建新答记者问》，《暸望》1991年第1期。
②“四过一乱”，是指过旺的社会需求，过快的工业发展速度，过多的信贷和货币投放，过高的物价涨幅和经济秩序混乱。
③“五个不能出现”，是指市区不能出现抢银行、珠宝店等重大恶性案件，不能出现称霸一方的黑社会性质团伙和流氓恶势力，不能出现卖淫嫖娼、吸毒贩毒、聚众赌博等社会丑恶现象发展蔓延，不能出现持枪作案、爆炸等危害公共安全的暴力事件，不能出现警匪勾结、警黑一家的丑闻。
④上海市国民经济和社会发展第十个五年计划。
作者单位：中共上海市委党史研究室
■ 责任编辑：袁志平
一、社会治安综合治理方针的提出
社会治安综合治理，顾名思义，就是在各级党委和政府的领导下，各部门协调一致，齐抓共管，依靠广大人民群众，动用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，整治社会治安，打击犯罪和预防犯罪，保障社会稳定，为社会主义现代化建设和改革开放创造良好的社会环境。①
“文革”结束后，由于百废待兴，人口众多的上海很快出现了社会治安复杂、严重刑事犯罪活动突出的状况。流氓活动猖獗，持械殴斗，聚众侮辱妇女事件时有发生；抢劫案件增加；公共服务人员、执法人员被污辱、打骂的情况接连不断，群众普遍缺乏安全感。当然这种情况也出现在北京、广州、武汉等我国的其他大城市里。为了尽快争取社会治安状况的根本好转，中共中央在1978年10月批转的《第三次全国治安工作会议纪要》里，提出统筹解决社会治安问题。
但鉴于这一时期刑事犯罪尤其是青少年犯罪以至影响社会治安问题形成的原因，是极其复杂的，既有历史的、现实的、社会的原因，也有政治、经济、文化教育的原因，而且这些问题也不是哪一个部门或哪几个部门在短期内所能完全解决的客观情况，公安部上海工作组形成了关于整顿城市治安情况的报告。该报告指出必须实行打击与教育相结合、治标与治本相结合的原则，要求各公安派出所着重抓好治理青少年犯罪的工作。要深挖团伙，管理好放回社会的违法犯罪人员。1979年12月中共中央转发了这一报告。打击与教育相结合、治标与治本相结合的“综合治理”理念开始显现。
1981年5月，中央召开北京、天津、上海、广州、武汉五大城市治安工作座谈会。会议针对当时社会治安的严重情况提出要依法从重从快惩处严重危害社会治安的犯罪分子；同时对大量有轻微违法犯罪行为的青少年，要加紧进行教育、感化和挽救工作，预防犯罪，实现社会治安综合治理。会后转发的《五大城市治安座谈会纪要》首次出现了“综合治理”这一概念。1982年1月，中共中央又出台了《关于加强政法工作的指示》，明确确立社会治安综合治理的方针，正式把“综合治理”作为解决社会治安问题、实现长治久安的刑事政策。不难看出，社会治安综合治理方针的提出，从宏观上为上海解决遇到的社会治安问题指明了方向。也正是在中央这一方针的指导下，上海逐渐探索出一条特大型城市在改革开放过程中维护良好的社会治安秩序的综合治理之路。
二、上海社会治安综合治理的推进
社会治安综合治理涉及很多方面的内容，而在改革开放初期，面临社会治安状况不好的现实，要尽快争取社会治安的根本好转，严厉打击违法犯罪活动自然成为解决社会治安问题的首要手段。上海根据中央政法委员会关于“在犯罪分子活动嚣张的地方，执法要从严，管理也要从严，特别是打击现行犯罪分子要依法从重从快”的指示精神，按照中央的统一部署，从1983年起在全市开展严厉打击刑事犯罪活动（简称“严打”）。经过三年“严打”，上海的社会治安非正常状况有所改变。刑事案件大幅度下降，发案数跌至万起以下。
由于社会治安是各种社会矛盾的综合反映，靠一二次集中打击不可能根本解决，必须同时采取发动群众、加强防范工作的积极措施。因此在1985年8月，上海建立了由市委、市政府分管领导主持，宣传、经济、文教、科技、政法等部门、工青妇、警备区的负责人参加的市社会治安综合治理联席会议，制订了必要的工作制度，明确了各部门的任务与职责分工，以调动和动员全市各部门及广大群众共同参与社会治安防控。各区县、各部门很快行动起来，将推行治安保卫责任制作为一项重要措施来抓，普遍实行了党政干部任期治安目标责任制或治安承包责任制，并延伸落实到居（村）民委员会和所属工企单位。不少单位治安责任人员还与上级主管部门和区或街道分别签订治安承包协议，实行双向承包。
尽管如此，进入1987年，随着有计划的商品经济体制改革的推进，经济社会发展出现“四过一乱”②，上海的社会治安状况再次受到影响。侵财犯罪、暴力犯罪、流窜犯罪增多，传播淫秽物品和赌博等违法行为屡禁不止，公共场所治安问题也时有反复。针对这一状况，上海坚持贯彻从严治理的精神，又持续开展了“严打”和各种专项斗争。特别是在一定时期、一定范围内组织专项斗争的形式，由于更具有打击针对性，效果比较明显。如先后组织的“打现行、掏窝子、压大案”专项斗争，“打现行、破大案、抓防范”专项斗争，“破大案、抓逃犯、反内盗”专项斗争等等，不仅有力地推动了侦破工作，而且有力地促进了各项安全防范工作。
1990年，党中央、国务院做出开发开放浦东的战略决策，把上海从全国改革开放的“后卫”一下推向了“前锋”。新旧体制转换的加剧、对内对外开放的扩大，使一些消极的东西和诱发犯罪的因素增多，增加了上海维护社会稳定的难度。按照1991年中共中央、国务院制定的《关于加强社会治安综合治理的决定》提出的“必须长期坚持依法从重从快严厉打击严重危害社会治安的刑事犯罪活动；坚持常年除‘六害’，随时发现随时取缔，任何时候都不能有丝毫放松”的严厉打击整治违法犯罪活动的要求，上海继续不间断地开展“严打”斗争和重点整治。“严打”的重点集中在恶性暴力犯罪、团伙犯罪、入境犯罪、流窜犯罪，通过开展“打流窜、抓管理、促防范”，“打现行、破大案”、“反窃车”，“打击流氓犯罪、扫除丑恶现象，整顿夏季治安”等专项活动，遏制了重大恶性案件上升的势头。重点整治的对象则从实际出发，逐渐集中到各区、县矛盾最突出的治安问题上，通过取缔卖淫嫖娼和查禁贩毒、吸毒活动，查禁公共娱乐场所的“三陪”色情服务等，强化了对旅店、公共娱乐场所的管理，使社会治安秩序有所改观。
正是持续不断的严厉打击整治违法犯罪活动，确保了上海社会治安秩序的良好，保障了上海顺利实现“一年一个样、三年大变样”的目标。为继续维护良好的治安秩序，实现新三年发展目标，上海在制定的《上海市社会治安综合治理三年（1995—1997）规划》里，根据市委提出的“五个不能出现”的要求③，对未来三年开展严厉打击整治的目标、要求和重点给予明确。严厉打击整治违法犯罪活动在坚持一年重点打几仗的基本格局基础上，逐步形成集中行动、专项整治和日常打击有机结合的新形式。针对杀人、抢劫、强奸等严重暴力犯罪、流氓犯罪、团伙犯罪和流窜犯罪突出的问题，在全市范围开展了9次集中行动；针对市郊结合部和铁路、国道、航道沿线地区治安秩序混乱，败坏社会风气、色情服务活动突出的问题，组织全市性和区域性的专项整治。
同时，为进一步把各种社会力量统一管理、组织协调好，增强社会面的控制防范能力，上海在1990年从恢复建立政法委员会，成立上海市社会治安综合治理委员会入手，构建有利于加强社会防范工作的组织体系。到1994年，全市各区县、344个乡镇街都成立了社会治安综合治理委员会或领导小组；全市各大口的130多个局（公司）也建立了综合治理领导机构。此外，上海还从公安政法部门选派了275名富有经验的处科级干部，到乡镇任职，专抓综合治理工作。市、区县、街道（乡镇）三级综合治理组织体系初步形成。采取专业防范力量与群众防范力量相结合，“官”办、民办一起上，地区与企事业联合办，有偿服务与无偿服务并举的方针，推动公安机关创建了巡警体制，建立了“110”报警和快速出警机制，并从1993年起开始精简上层，充实治安第一线的力量，使公安派出所有更多的警力；在继续巩固传统的工纠队、联防队、治保会、调解会、护厂护村队、居民楼组安全岗等几支力量外，还探索了由街道为主推动属地企事业单位集资或出人组成区域性联防，农村厂带村的联防，行业分块包干搞行业系统联防，商业一条街协作联防，以及保险与保安结合的办法组织专业防范队伍等新的安全防范形式，加强了以基层党组织建设为核心、以基层政法实战单位为骨干、以基层自治组织和群防群治队伍为依靠的基层基础工作。
为把社会治安综合治理各项措施真正落实到基层，有效地预防、制止和打击各种违法犯罪活动，上海在1992年9月下发《关于在全市范围内开展创建“安全小区”活动的实施意见》，开创出通过创建活动，增强群众的治安防范意识，依靠社会各方面力量健全完善社会治安防范机制的新途径。经过五年的实践，上海大多数居（村）委分别达到市、区（县）、街道（乡镇）三级安全小区的标准，有的区县还开展了创建安全街区、安全城区活动。上海的地区防范设施建设明显加快，人民群众防范意识不断增强，地区治安状况有所改善，人民群众普遍有了安全感。为此，1997年上海又下发《关于本市深入开展创建“安全小区”活动的意见》，进一步扩大“安全小区”的覆盖面。
1998年起，为增强严厉打击整治违法活动的针对性、有效性，上海进一步调整和改进“严打”方式，赋予各区县更多的工作自主权，使其能够结合各自实际，对一些苗头性的治安问题做到露头就打，因地制宜地开展区域性的打击整治行动。在市里的带头示范下，全市先后排查出89个地处市郊结合部、外来人口多、发案总量大的治安相对复杂地区，进行挂牌整治，有力遏制这些地区的刑案上升势头。充分调动各警种和市、区两级警力，集中优势兵力打歼灭战，先后精心组织开展了打击盗抢机动车、涉爆犯罪、教唆流浪少儿违法犯罪、街头诈骗、盗窃自行车和助动车及开展“网上追逃”、“打黑除恶”、解救被拐卖妇女儿童等专项斗争，初步建立起“严打”整治协同作战机制。上海的刑事案件发案数也在1999年出现自1992年以来的首次下降，其中六类恶性案件发生数出现1988年以来的首次下降。安全小区创建活动也对应地扩大到安全车间、安全仓库、安全宿舍，创建活动的形式、内容、标准、考核等也更科学、更规范。楼道灯光、小区围墙、治安岗亭、防盗门窗、自行车棚和技防装置等实用、简便的基础防范设施建设，形成了治安防范的整体效应。
在创建安全小区的过程中，上海还根据创建活动要与加强基层政权建设相结合，与社区管理、社区服务相结合，与加强公安警署、派出所、司法所等政法基层组织建设相结合、与创建“文明小区”相结合的要求，继续深化公安机关警务制度改革。市公安局先后从机关抽调近千名民警充实基层派出所（警察署），填补空白点。推行交巡警合署办公、道路警力统一执法，增强了街面警力的综合执法力度和先期处置能力。为克服警力不足的状况，上海按照“警力有限，民力无穷；靠天借地，造势发力”的指导思想，在1998年启动了与公安机关警务机制改革相衔接的，与夯实基层、构筑维护社会稳定第一道防线相适应的社区保安队建设。社区保安队由原来的工人纠察队、治安联防队、外来流动人口管理服务队合并组建的，主要职责是在社区范围内，协助公安、劳动和社会保障等部门，维护治安秩序，加强劳动监督，对外来流动人口进行综合管理等。2000年，上海在黄浦、虹口两区进行“网格化”街面治安动态管理巡逻勤务运作机制建设试点，强化社会治安防控机制建设，取得初步成效后向全市推开，加强了社会面的治安防控。
进入21世纪，上海建设国际经济、金融、贸易、航运中心的速度加快，人、财、物的大流动，进一步增加了社会治安防控的难度。为此，上海提出了进一步“构筑和完善以‘110’报警中心为中枢、装备精良的专业化处警力量为骨干、全天候的社会治安快速反应动态控制系统。坚持专门工作和群众路线相结合，促进人防、物防、技防三位一体协调发展，加强基层‘创安’活动”的社会治安防控体系建设要求。④根据要求，市公安局先后联合市计委、市综治办、市住宅发展局、市房地局，印发了《上海市车辆加油站安全防范管理暂行规定》《关于加强本市新建住宅安全设施建设管理的意见》，明确要求加油站应安装与属地公安分（县）局“110”接处警服务中心联网的紧急报警系统，新建居民住宅的技术防范设施做到同时设计、同时施工、同时投入使用。2002年，市公安局又联合市商委，会同中国人民银行上海分行等，制定印发了《本市便利店安全防范管理暂行规定》《关于提高金融营业网点技防设施运行质量的通知》等，明确要求24小时便利店应安装紧急报警系统，金融营业网点安装电子报警器、电视监控、电子防盗门等技防设施。2004年11月，上海出台《关于进一步加强社区科技防范设施建设的意见》，以确保上海城市安全和社会稳定为目标，积极拓展技防建设，为社会治安管理、侦察破案和现实斗争服务。
为认真贯彻中央综治委和中央编办《关于加强乡镇、街道社会治安综合治理基层组织建设的若干意见》，上海通过联合调研，制定下发了《关于加强本市街道、乡镇综治委、综治办建设的意见》，对街道、乡镇综治委、办的职责和街道、乡镇综治委、办的机构设置、领导力量等问题，提出改进意见。同时，在全市20个示范派出所(警察署)开展社区警务建设试点工作的基础上，制定了《关于进一步加强社区警务建设的若干意见》和社区警务工作制度及规范，加强对派出所(警察署)各类信息的收集、整合和综合利用工作，推进上海市治安管理信息系统派出所(警察署)应用平台建设。2006年，上海根据《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈中央政法委员会、中央社会治安综合治理委员会关于深入开展平安建设的意见〉的通知》精神，以开展平安建设为抓手，建立健全社会治安突出问题的发现机制，加强人防、巩固物防、发展技防。
到2007年年底，上海已有党政机关、金融营业网点、文博系统、星级宾馆、居民住宅小区、大型公共活动场所、重点企事业单位、金银珠宝饰品店（柜）、24小时便利店、加油（气）站等5万家单位配建了各类技防设施，其中实行24小时监控的电视摄像机安装数达20余万台，有3万余家单位还安装了与区域报警接处警服务中心联网的防盗报警和紧急报警系统。有8万多名在职党员干部参加居住地的治安防范，形成了42万人左右的多层次、全天候的群防群治队伍。
三、上海加强社会治安综合治理实践的启示
经过多年的实践检验，上海的社会综合治理被证明是一条符合上海城市特点、解决社会治安问题的有效措施。面对新世纪国内外敌对分子利用开放搞活的客观形势扩大渗透、破坏活动；多种经济成分并存发展，经济活动活跃，原有经济管理模式滞后，诱发犯罪因素增多；经济大发展，人、财、物大流通趋势的日益深化的形势，社会治安综合治理只能加强不能削弱。在进一步加强上海的社会治安综合治理时，已有的经验值得我们借鉴。
一是要在依法治国的框架下加强社会治安综合治理工作。建设社会主义法治国家，最基本的是要确立法律规范在社会规范体系中的权威和主导地位，这是实现社会控制的基本要求。因此，社会治安综合治理工作只有在依法治国的框架下推进，才能不断增强综合治理工作的统一性和普遍性，消除因政出多门而带来的矛盾与漏洞，从而形成综合治理的合力；才能真正实现打防结合，“不枉不纵”，科学合理地落实预防犯罪和社会治安综合治理的有关措施。当然“徒法不足以自行”，法律规范自身在功能和效用上存在局限，推进社会治安综合治理，还必须建立起与法律规范相配合的其他社会规范如道德规范、各类组织和群体规范等，发挥道德教育的作用。
二是要注重发挥社会在加强社会治安综合治理方面的作用。国家权力在公共安全、市场监管、应急处置等方面发挥着不可或缺的作用，是维持社会正常运转的基础。在相当长的时期内，政府公共管理职能有跟随形势的发展不断增加和强化的趋势，这是现代行政国家的普遍特征，也是应付日益复杂的公共事务所需。但是，政府公共管理职能的正当性并不意味着社会自身在维护个体安全和推动公共管理方面无所作为。从国家和社会相分离的角度来讲，社会本身有独立解决问题和为个体提供保障的功能，充分发挥这一功能在矛盾纠纷调处、社会治安维护以及公共安全监测方面的作用，有利于弥补国家机关在开展各项应对措施方面的不足和疏漏。
三是要注重加强社会治安综合治理的基层基础工作。“基础不牢，地动山摇”。社会治安综合治理要真正发挥实效，也一样离不开基层基础工作。上海30年来的社会治安综合治理过程，正是因为很好地抓住了基层基础工作这个关键环节，发展群防群治队伍，建立起一个较为严密的社会治安防控体系，才使得上海的社会治安状况一直保持着良好的状况，使人民群众的社会安全感不断增强。因此，今后推进社会治安综合治理，还必须把加强基层基础工作放在重要位置，健全机构，使人员到位、目标明确、责任落实、保障有力，切实夯实打牢维护社会稳定的第一道防线。
四是社会治安综合治理必须形成科学规范的工作机制。由于社会治安综合治理不是靠一种方法可以完成，也不是靠一个部门可以独立完成的，要整合调动多方面的积极性，仅靠一时的号召是不能推动社会治安综合治理长期有效地开展下去的。只有发挥上海在推动社会治安综合治理过程中形成的诸如维护社会稳定预警、矛盾纠纷排查调处、群体性事件和突发性事件应急处置、领导干部包案和领导干部公开接访以及责任查究、联席工作会议等工作机制的作用，并根据形势的发展不断完善和丰富，才能真正发挥各方面力量的作用，使社会治安综合治理成为维护社会稳定的长效制度。
注释：
①《加强政法工作、维护社会稳定——乔石、任建新答记者问》，《暸望》1991年第1期。
②“四过一乱”，是指过旺的社会需求，过快的工业发展速度，过多的信贷和货币投放，过高的物价涨幅和经济秩序混乱。
③“五个不能出现”，是指市区不能出现抢银行、珠宝店等重大恶性案件，不能出现称霸一方的黑社会性质团伙和流氓恶势力，不能出现卖淫嫖娼、吸毒贩毒、聚众赌博等社会丑恶现象发展蔓延，不能出现持枪作案、爆炸等危害公共安全的暴力事件，不能出现警匪勾结、警黑一家的丑闻。
④上海市国民经济和社会发展第十个五年计划。
作者单位：中共上海市委党史研究室
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