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【摘 要】村民委员会在行使广泛基层自治权的同时，由于我国法律对其地位定性不明确，导致村委会的相应义务并没有足够承担，绝大多数村委会的行为被排除在行政法调整范围之外，导致村民和村委会之间的矛盾纠纷无法通过行政法律途径解决。如何完善法律规定，明确村委会法律地位，解决村民与村委会之间的纠纷问题成为实现基层自治路上的一大障碍。本文主要从村民委员会的现有法律地位入手，讨论村民委员会纳入行政法主体的可能性，为解决村民委员会的行为没有法律规制的困境提供思考方向。
【关键词】村民委员会；行政地位；村民自治
一、村民委员会概述
（一）村民委员会的界定及发展历程
根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。这两部法律只是对村委会的法律地位进行了定性，但没有对村委会的行为进行法律规制，在实际生活中，作为我国政治环境中的特殊组织，村委会行使着超出一般组织的社会职权，于此相对应的却是法律义务和救济途径的空白。由于行政法将村委会的主体资格排除在外，村民委员会的行为不属于行政诉讼法的受案范围，村民和村委会之间的纠纷矛盾没有途径解决，以致于农村矛盾频发、上访不断，严重影响农村的稳定化和法治化进程。同时，由于法律地位的模糊化，村委会的行为受到哪部法律的规制也没有明确规定，这给司法机关在实践中对村委会行为的认定带来很多难以解决的困境。
我国的村民自治制度是农民的自发创造和国家强制性制度变迁的产物，是特殊时代下的选择，而村民委员会正式伴随村民自治产生的。二十世纪八十年代初，农村普遍实行家庭联产承包责任制之后，人民公社时期的管理体制逐渐失去经济支撑，各地方机构管理混乱，各自为政。1981年，在广西宜山罗城一带的群众自发组织了我国首批村民委员会，迅速改变了当地社会秩序混乱的状态，取得了良好的社会效果。这一模式的出现迅速引起中央领导人的重视，经仔细研究后，中央开始推行试点并逐步推广认可。1982年宪法从法律角度明确规定了村委会的基层群众性自治组织的地位，从而使村民自治成为我国的“宪法性制度”，随后，经过一段时间的试点，第六届全国人大常委会于1987年审议并通过了《村民委员会组织法（试行）》，将我国村民自治又进一步纳入法制轨道，此后，党中央、国务院采取多种措施在全国积极推动村民自治建设，并在1997年党的十五大上首次把村民自治的内容写进党的报告。接着，经过修改补充，于1998年九届全国人大常委会第五次会议通过了《村民委员会组织法》，并于公布之日起施行。这标志着我国村民自治制度进入了一个新的发展阶段。
村民委员会在我国的发展历程表明，中国村民自治制度的产生与发展是农民的主动性制度创新与国家的强制性制度供给相结合的过程，是农民的自发创造和国家强制性制度变迁相结合的产物，是特殊政治体制下人民的选择。同时，也正是由于国家力量的介入和推广，才使得村民自治组织成为独立于国家之外的一类新的行政主体。
（二）村民委员会的性质
《宪法》和《村民委员会组织法》中分别对村民委员会的性质进行了定义，规定村委会是农村的基层群众性自治组织和村民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在内容上包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会是由《宪法》和《村民委员会组织法》规定的，以实现村民自治、维护村民权益为目的成立的，依法享有村民自治权，并能够系统、有序地运转的基层群众性自治组织2。村委会是实现村民自治的重要形式，可以说村委会承载着实现村民自治的重要任务，村民自治范围内的诸多事项必须通过村委会来实现，村民通过村委会管理着村内的各项重大事务。
但值得注意的是，传统法律对村民委员会的定位存在缺陷，只是将其规定为法律、法规授权的组织，这样使得村民委员会在行使公共管理活动侵犯村民合法权益时，由于没有法律、法规的授权，村民委员会既不是作为民事主体，又不能作为行政主体，从而形成了尴尬的界定。当村民权利被村委会侵犯时，就没有有效的渠道救济。因此，在探寻解决方法的时候，最直接的解决办法就是顺应时代发展，将村委会纳入正规行政主体范围，作为行政主体独立承担行政责任，履行行政义务。将村委会依据法律、法规授权而从事的行政管理性质的活动，纳入行政诉讼法的受案范围，提供法律救济途径。
二、村民委员会行政主体地位的构想
（一）行政主体的界定
学界对行政主体的界定众说纷纭，有的学者将其界定为“能以自己的名义实施国家行政权并对行为效果承担责任的组织”，有的学者认为行政主体是“依法享受国家行政权力，以自己的名义实施行政管理活动，独立承担相关法律责任的组织”，但实质上不同学者对行政主体的界定都包含着几个共同的要素：一是行政主体必须是一种组织；二是行政主体必须是享有国家权力、实施行政活动的组织；三是行政主体必须是能以自己的名义独立实施行政活动的组织；四是行政主体必须是能够对自己的行政行为独立承担行政责任的组织。这同时也是对行政主体资格进行确认的主要判断标准。
（二）村民委员会的行政主体特征
首先，村民委员会的设立、组织、活动目的和职责权限等均体现着强烈的国家意志性。国家确定某种活动为公共行政的方式之一即是直接设立某一组织从事相应的活动。虽然从村民委员会的产生来看是村民自发组织形成的，但其制度的确立和推广仍是由国家强制力参与的，带有明显的国家强制力色彩。作为集体财产的管理人，村民委员会维护农村秩序，提供公共产品。为管理公共事务，村委会享有一定处罚权，可以依照村规民约对违规者进行一定限度内的处罚。同时，在计划生育工作、宅基地的审批方面，村委会也在行使着国家职能。
其次，村民委员会的自治活动的目的体现着公共利益。村民委员会的自治活动，是国家改变对治理农村方式的一种，是为了“发展基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设”，促进新农村的建设和社会的和谐；另一方面则是为了更好地管理农村社区，体现了公共利益目的的实现。 最后，村民委员会在从事自治活动时享有优越地位。公共行政的目的在于实现公共利益，而基于公共利益对于私人利益的优越性，公共行政的主体在进行行政活动时可以取得优越于相对人的地位。尽管我国《村民委员会组织法》并未明文规定村民自治组织的优越地位，但其有关村民自治组织活动的相关条文已隐寓了这一含义，并且村民自治的实践也印证了这种优越地位对于村民自治活动的正常开展是必不可少的。
（三）村民委员会行政主体的依据
1.宪法依据
虽然《宪法》第 111 条的规定是根本法律依据，但是宪法只是笼统地给其下了定义，规定为基层群众性自治组织，并没有对村民自治加以详细的规定。村民委员会作为基层群众性自治组织，作为基层政府的基础和联系人民群众的纽带，是国家在农村管理的形式。村民委员会贯彻执行党和国家的方针、政策，村民向村民委员会提出自己的建议，同时，村民委员会行使着自己的自治事务，如办理本村的公共事务和公益事业等。从这个意义上来说，村民委员会确实发挥着一个准行政机关的作用。
2.法律依据
主要是指1987年11月通过的《村民委员会组织法（试行）》，这部试行法对村民委员会的性质、任务、组织方式以及活动准则都作了明确的规定，经过十几年的村民实践，1998 年第九届全国人大常委会正式通过了《村民委员会组织法》，但是这部法律是村民自治法律制度的基本法律依据，之后 2010 年 10 月对其进行了修订。在《村民委员会组织法》中，规定村民委员会是基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。在规定乡镇政府和村民委员会之间的关系时，表述为乡镇对村是指导、支持和帮助，而村对乡镇政府是协助。这种关系表面看来不具有强制关系，但是在实际工作中，由于法律并没有对这种关系加以具体的详细的规定，所以乡镇政府与村民委员会的关系时常演变为一种行政上的隶属关系。村民委员会的基础是村民，村民自治实质上是一种制度性的安排，村民委员会作为权利的集合体应该被看做准行政单位。
3.实践依据
首先是农村经济体制改革的实践基础。我国经济体制改革的中心内容之一就是要重新界定国家与个人以及国家与地方各自在经济领域的权限范围。二十多年来，中国农村经济的迅速发展在很大程度上是由于实行了家庭联产承包责任制和村民自治制度，农村和农民有了一定的经济自主权。农村社会生产力得到了大力发展，村集体经济不断壮大，特别是在城乡结合部和城镇化水平较高的发达地区，随着土地的开发利用和城市经济带动，农村集体资产积累非常大，农民富裕程度也非常高。农民的权利意识、利益观念在市场经济的冲击下不断增强，逐渐地学会自我管理，自我发展，而不是处处依附于地方政府。事实上，农村也已成为在国家之外的利益主体。在此基础上，确立村民自治组织即村委会的行政主体地位可谓水到渠成。另一方面，村委会在日常事务管理上也带有行政主体色彩。以土地管理为例，村委会行政主体的地位，在国家的土地管理、农地承包经营等相关规定和实际操作中，表现得尤为突出，集中体现于村委会的自治职能进一步降低和弱化，而代表国家意志的行政管理职能，如土地经营管理职能则被进一步强化。《土地管理法》第八条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”对于何为农民集体所有，则未作明确定义，仅在第十条列举了几种情况，即：“农民集体所有的土地依法属于村民所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”这种立法模式无形中加大了村委会对集体土地的管控能力，也使村委会承担土地行政管理的职能成为可能。
因此，从立法上确立村民委员会的行政主体地位，修改完善《村民委员会组织法》，正确理清村民自治的关系，对村委会的权力结构做出明确规定，在救济途径上，增加可诉性条款，扩大村民委员会在行使国家权力过程中的监督渠道。更重要的是，在确立了村民委员会的行政法主体之后，要修改《行政诉讼法》的受案范围，将村民委员会违法行使职权的案件也纳入行政诉讼的受案范围，在行政主体的管辖方面，加强地方政府对村民委员会的指导，整改村民委员会的权力结构运行体制和人员构成，使之更加规范化，在指导的同时也要加强监督，防止村民自治权的滥用。
（四）村民委员会行政主体的限制
笔者在讨论村民委员会的行政主体资格上，并非主张村民委员会在任何情况下都是行政主体，也不是在主张村委会所有的行为都可以纳入行政诉讼法的调整范围，倘若全部将村委会的机构纳入行政法调整范围，无疑会因为行政“职权法定”原则限制了村民委员会对村民生活的自治，这样要违反了宪法对于村民委员会的职能设定，影响村民委员会在农村事务中的活力。笔者所强调的村委会行为可诉资格，其行为仅限于村委会根据法律、法规授权而从事的行政管理性质的活动。村委会基于此类活动对村民造成权利侵害的，村民可以提请有关行政复议，复议不成的，可以提请行政诉讼。
针对其他村民委员会做出的行为，如果没有法律、法规授权，则视情况而定。例如，对于村委会以集体财产所有人的名义进行民事活动引发纠纷时，就应当提起民事诉讼而不能提起司法审查。这是因为村民委员会在此类案件中，其与村民之间的是民事关系而非行政关系，此类案件侵权的缘由并非村委会因为执行法律法规的规定而导致村民权利受到侵犯，因此不能提请行政诉讼进行救济。
目前，我国正倡导建设社会主义和谐社会，构建社会主义新农村，社会的和谐离不开农村的和谐，但与此相反的是现在农村正面临着许多困扰，尤其是村民的自治权利受到侵犯却得不到法律的救济，“无救济则无权利”的古老法谚提醒着立法者村委会地位明确的重要性。目前法律机制把村民自治权利保护的界定为群众举报及有关部门的调查处理，这种救济方式效率低下，解决问题能力差，不能从根本上平息农村发生的矛盾纠纷。村民委员会作为实现村民自治的重要形式，在农村地区承担着社会公共职能，这就天然在国家权力分配上占据主动地位，与村民的地位不平等，这就需要对村民委员会的权力进行限制。从另一方面将，村委会由于得到了法律法规的授权，依法处理农村的公共权力问题，就有资格成为行政法上的主体，接受行政法规制和监督。因此，无论从理论构建还是实践需要，行政法都应该把村民委员会的自治活动纳入到自己的调整范围之中。确认村委会行政主体资格，不仅有利于理顺乡镇政府和村民委员会的关系，规范村委会的日常行政工作，更有利于有效地保护村民权利，提供村民合法权利受到村委会侵犯时的救济渠道和法律依据。因此，尽快确立村民委员会的行政主体有利于村民自治的发展，更有利于全面建设小康社会的宏图伟业。
【关键词】村民委员会；行政地位；村民自治
一、村民委员会概述
（一）村民委员会的界定及发展历程
根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。这两部法律只是对村委会的法律地位进行了定性，但没有对村委会的行为进行法律规制，在实际生活中，作为我国政治环境中的特殊组织，村委会行使着超出一般组织的社会职权，于此相对应的却是法律义务和救济途径的空白。由于行政法将村委会的主体资格排除在外，村民委员会的行为不属于行政诉讼法的受案范围，村民和村委会之间的纠纷矛盾没有途径解决，以致于农村矛盾频发、上访不断，严重影响农村的稳定化和法治化进程。同时，由于法律地位的模糊化，村委会的行为受到哪部法律的规制也没有明确规定，这给司法机关在实践中对村委会行为的认定带来很多难以解决的困境。
我国的村民自治制度是农民的自发创造和国家强制性制度变迁的产物，是特殊时代下的选择，而村民委员会正式伴随村民自治产生的。二十世纪八十年代初，农村普遍实行家庭联产承包责任制之后，人民公社时期的管理体制逐渐失去经济支撑，各地方机构管理混乱，各自为政。1981年，在广西宜山罗城一带的群众自发组织了我国首批村民委员会，迅速改变了当地社会秩序混乱的状态，取得了良好的社会效果。这一模式的出现迅速引起中央领导人的重视，经仔细研究后，中央开始推行试点并逐步推广认可。1982年宪法从法律角度明确规定了村委会的基层群众性自治组织的地位，从而使村民自治成为我国的“宪法性制度”，随后，经过一段时间的试点，第六届全国人大常委会于1987年审议并通过了《村民委员会组织法（试行）》，将我国村民自治又进一步纳入法制轨道，此后，党中央、国务院采取多种措施在全国积极推动村民自治建设，并在1997年党的十五大上首次把村民自治的内容写进党的报告。接着，经过修改补充，于1998年九届全国人大常委会第五次会议通过了《村民委员会组织法》，并于公布之日起施行。这标志着我国村民自治制度进入了一个新的发展阶段。
村民委员会在我国的发展历程表明，中国村民自治制度的产生与发展是农民的主动性制度创新与国家的强制性制度供给相结合的过程，是农民的自发创造和国家强制性制度变迁相结合的产物，是特殊政治体制下人民的选择。同时，也正是由于国家力量的介入和推广，才使得村民自治组织成为独立于国家之外的一类新的行政主体。
（二）村民委员会的性质
《宪法》和《村民委员会组织法》中分别对村民委员会的性质进行了定义，规定村委会是农村的基层群众性自治组织和村民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在内容上包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会是由《宪法》和《村民委员会组织法》规定的，以实现村民自治、维护村民权益为目的成立的，依法享有村民自治权，并能够系统、有序地运转的基层群众性自治组织2。村委会是实现村民自治的重要形式，可以说村委会承载着实现村民自治的重要任务，村民自治范围内的诸多事项必须通过村委会来实现，村民通过村委会管理着村内的各项重大事务。
但值得注意的是，传统法律对村民委员会的定位存在缺陷，只是将其规定为法律、法规授权的组织，这样使得村民委员会在行使公共管理活动侵犯村民合法权益时，由于没有法律、法规的授权，村民委员会既不是作为民事主体，又不能作为行政主体，从而形成了尴尬的界定。当村民权利被村委会侵犯时，就没有有效的渠道救济。因此，在探寻解决方法的时候，最直接的解决办法就是顺应时代发展，将村委会纳入正规行政主体范围，作为行政主体独立承担行政责任，履行行政义务。将村委会依据法律、法规授权而从事的行政管理性质的活动，纳入行政诉讼法的受案范围，提供法律救济途径。
二、村民委员会行政主体地位的构想
（一）行政主体的界定
学界对行政主体的界定众说纷纭，有的学者将其界定为“能以自己的名义实施国家行政权并对行为效果承担责任的组织”，有的学者认为行政主体是“依法享受国家行政权力，以自己的名义实施行政管理活动，独立承担相关法律责任的组织”，但实质上不同学者对行政主体的界定都包含着几个共同的要素：一是行政主体必须是一种组织；二是行政主体必须是享有国家权力、实施行政活动的组织；三是行政主体必须是能以自己的名义独立实施行政活动的组织；四是行政主体必须是能够对自己的行政行为独立承担行政责任的组织。这同时也是对行政主体资格进行确认的主要判断标准。
（二）村民委员会的行政主体特征
首先，村民委员会的设立、组织、活动目的和职责权限等均体现着强烈的国家意志性。国家确定某种活动为公共行政的方式之一即是直接设立某一组织从事相应的活动。虽然从村民委员会的产生来看是村民自发组织形成的，但其制度的确立和推广仍是由国家强制力参与的，带有明显的国家强制力色彩。作为集体财产的管理人，村民委员会维护农村秩序，提供公共产品。为管理公共事务，村委会享有一定处罚权，可以依照村规民约对违规者进行一定限度内的处罚。同时，在计划生育工作、宅基地的审批方面，村委会也在行使着国家职能。
其次，村民委员会的自治活动的目的体现着公共利益。村民委员会的自治活动，是国家改变对治理农村方式的一种，是为了“发展基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设”，促进新农村的建设和社会的和谐；另一方面则是为了更好地管理农村社区，体现了公共利益目的的实现。 最后，村民委员会在从事自治活动时享有优越地位。公共行政的目的在于实现公共利益，而基于公共利益对于私人利益的优越性，公共行政的主体在进行行政活动时可以取得优越于相对人的地位。尽管我国《村民委员会组织法》并未明文规定村民自治组织的优越地位，但其有关村民自治组织活动的相关条文已隐寓了这一含义，并且村民自治的实践也印证了这种优越地位对于村民自治活动的正常开展是必不可少的。
（三）村民委员会行政主体的依据
1.宪法依据
虽然《宪法》第 111 条的规定是根本法律依据，但是宪法只是笼统地给其下了定义，规定为基层群众性自治组织，并没有对村民自治加以详细的规定。村民委员会作为基层群众性自治组织，作为基层政府的基础和联系人民群众的纽带，是国家在农村管理的形式。村民委员会贯彻执行党和国家的方针、政策，村民向村民委员会提出自己的建议，同时，村民委员会行使着自己的自治事务，如办理本村的公共事务和公益事业等。从这个意义上来说，村民委员会确实发挥着一个准行政机关的作用。
2.法律依据
主要是指1987年11月通过的《村民委员会组织法（试行）》，这部试行法对村民委员会的性质、任务、组织方式以及活动准则都作了明确的规定，经过十几年的村民实践，1998 年第九届全国人大常委会正式通过了《村民委员会组织法》，但是这部法律是村民自治法律制度的基本法律依据，之后 2010 年 10 月对其进行了修订。在《村民委员会组织法》中，规定村民委员会是基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。在规定乡镇政府和村民委员会之间的关系时，表述为乡镇对村是指导、支持和帮助，而村对乡镇政府是协助。这种关系表面看来不具有强制关系，但是在实际工作中，由于法律并没有对这种关系加以具体的详细的规定，所以乡镇政府与村民委员会的关系时常演变为一种行政上的隶属关系。村民委员会的基础是村民，村民自治实质上是一种制度性的安排，村民委员会作为权利的集合体应该被看做准行政单位。
3.实践依据
首先是农村经济体制改革的实践基础。我国经济体制改革的中心内容之一就是要重新界定国家与个人以及国家与地方各自在经济领域的权限范围。二十多年来，中国农村经济的迅速发展在很大程度上是由于实行了家庭联产承包责任制和村民自治制度，农村和农民有了一定的经济自主权。农村社会生产力得到了大力发展，村集体经济不断壮大，特别是在城乡结合部和城镇化水平较高的发达地区，随着土地的开发利用和城市经济带动，农村集体资产积累非常大，农民富裕程度也非常高。农民的权利意识、利益观念在市场经济的冲击下不断增强，逐渐地学会自我管理，自我发展，而不是处处依附于地方政府。事实上，农村也已成为在国家之外的利益主体。在此基础上，确立村民自治组织即村委会的行政主体地位可谓水到渠成。另一方面，村委会在日常事务管理上也带有行政主体色彩。以土地管理为例，村委会行政主体的地位，在国家的土地管理、农地承包经营等相关规定和实际操作中，表现得尤为突出，集中体现于村委会的自治职能进一步降低和弱化，而代表国家意志的行政管理职能，如土地经营管理职能则被进一步强化。《土地管理法》第八条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”对于何为农民集体所有，则未作明确定义，仅在第十条列举了几种情况，即：“农民集体所有的土地依法属于村民所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”这种立法模式无形中加大了村委会对集体土地的管控能力，也使村委会承担土地行政管理的职能成为可能。
因此，从立法上确立村民委员会的行政主体地位，修改完善《村民委员会组织法》，正确理清村民自治的关系，对村委会的权力结构做出明确规定，在救济途径上，增加可诉性条款，扩大村民委员会在行使国家权力过程中的监督渠道。更重要的是，在确立了村民委员会的行政法主体之后，要修改《行政诉讼法》的受案范围，将村民委员会违法行使职权的案件也纳入行政诉讼的受案范围，在行政主体的管辖方面，加强地方政府对村民委员会的指导，整改村民委员会的权力结构运行体制和人员构成，使之更加规范化，在指导的同时也要加强监督，防止村民自治权的滥用。
（四）村民委员会行政主体的限制
笔者在讨论村民委员会的行政主体资格上，并非主张村民委员会在任何情况下都是行政主体，也不是在主张村委会所有的行为都可以纳入行政诉讼法的调整范围，倘若全部将村委会的机构纳入行政法调整范围，无疑会因为行政“职权法定”原则限制了村民委员会对村民生活的自治，这样要违反了宪法对于村民委员会的职能设定，影响村民委员会在农村事务中的活力。笔者所强调的村委会行为可诉资格，其行为仅限于村委会根据法律、法规授权而从事的行政管理性质的活动。村委会基于此类活动对村民造成权利侵害的，村民可以提请有关行政复议，复议不成的，可以提请行政诉讼。
针对其他村民委员会做出的行为，如果没有法律、法规授权，则视情况而定。例如，对于村委会以集体财产所有人的名义进行民事活动引发纠纷时，就应当提起民事诉讼而不能提起司法审查。这是因为村民委员会在此类案件中，其与村民之间的是民事关系而非行政关系，此类案件侵权的缘由并非村委会因为执行法律法规的规定而导致村民权利受到侵犯，因此不能提请行政诉讼进行救济。
目前，我国正倡导建设社会主义和谐社会，构建社会主义新农村，社会的和谐离不开农村的和谐，但与此相反的是现在农村正面临着许多困扰，尤其是村民的自治权利受到侵犯却得不到法律的救济，“无救济则无权利”的古老法谚提醒着立法者村委会地位明确的重要性。目前法律机制把村民自治权利保护的界定为群众举报及有关部门的调查处理，这种救济方式效率低下，解决问题能力差，不能从根本上平息农村发生的矛盾纠纷。村民委员会作为实现村民自治的重要形式，在农村地区承担着社会公共职能，这就天然在国家权力分配上占据主动地位，与村民的地位不平等，这就需要对村民委员会的权力进行限制。从另一方面将，村委会由于得到了法律法规的授权，依法处理农村的公共权力问题，就有资格成为行政法上的主体，接受行政法规制和监督。因此，无论从理论构建还是实践需要，行政法都应该把村民委员会的自治活动纳入到自己的调整范围之中。确认村委会行政主体资格，不仅有利于理顺乡镇政府和村民委员会的关系，规范村委会的日常行政工作，更有利于有效地保护村民权利，提供村民合法权利受到村委会侵犯时的救济渠道和法律依据。因此，尽快确立村民委员会的行政主体有利于村民自治的发展，更有利于全面建设小康社会的宏图伟业。