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【摘 要】自农村税制改革以来，农村地区的信访案件数量呈爆发式增长，与此同时信访渠道却呈现堵塞之势，越级信访、群体性闹访事件层出不穷，农村信访已然陷入困局。而传统的治理手段并没有起到缓解局面的作用，反而出现了大量恶化事件。本文尝试以分类治理思想为基础，探究不同类型访民的特点，并就如何疏导信访潮提出建议。文章分为三个部分，第一部分旨在说明农村地区信访现状以及现有治理技术的局限性；第二部分尝试对访民作出分类并阐释不同类型访民的特点；第三部分则以分类治理思想为基础提出建议。
【关键词】信访；分类治理；无理信访；治权
一、问题的提出
1993年以来，随着农村税制改革以及土地改革等多项改革措施的出台，农村地区的信访总量也达到了建国以来的新高潮。上访者越来越多地涌入中央。而中央政府由于信息不对称难以把握案件性质，且从资源角度考虑也难以承受全国范围内数量爆发式增长的信访案件，因此确立了“属地管理，分级负责”的基本原则，并将信访案件解决情况直接与地方政绩挂钩，希望能将信访案件在基层解决，将矛盾与不稳定因素消灭在萌芽状态。在这种情况下，基层政府为了保证政绩就必须防止案件涌入上级政府与中央。但访民之所以上访很大原因就在于基层政府可能根本无法解决他们的问题或满足他们的要求。因此即使规定不得接待越级信访的案件，访民仍一股劲儿往北京冲。有数据显示，2003年国家信访局接待信访案件同比增长14%，而省级信访单位只增长0.1%，地级市则增长0.5%，县级甚至负增长2.4%。越来越多的信访案件涌入了中央而非基层，如此形成一股“信访潮”。
二、基层治理方案
中央为缓解首都压力只能向基层施加更大压力，但基层的治理手段也显得效力有限，通常包含下列措施：
（一）综合治理
综合治理是指在党和政府的统一领导下，动员各部门力量（如公安部门、民政部门、法院、信访办）来解决信访问题，包括定期召开针对信访工作的会议、排查辖区内的集体性上访事件、共同研究解决疑难信访案件等措施。在综合治理手段中还经常出现部门联合办案机制以及领导干部包保制，由领导干部对辖区内的重点上访户保证全面了解情况、重点解决问题、坚决防止再次上访。
（二）软暴力
所谓软暴力，就是政府并不采取身体上的暴力手段来压制访民，而是采取非暴力手段来达到强制效果，是一种游走在法律灰色地带的处理方法。政府并非对所有访民都采取这种措施，而是通常针对“上访专业户”、“钉子户”。软暴力主要包括以下几种：（1）全天候监视。政府一般会说服访民的家人或邻居，或动之以情或给予好处，要求当访民有上访意向时必须及时通报。（2）设置陷阱。政府设置陷阱引诱访民上钩，当访民作出违法举动时立即启动法律程序，并对其作出合法的惩罚措施，如引诱访民打架斗殴对其处以行政拘留。（3）打击软肋。当访民上访时，全方位调查访民，寻找其弱点并予以要挟。如访民违反计划生育政策等其他违规事项。可以说，软暴力手段是政府与访民之间进行的一场“斗智斗勇斗耐力”的博弈。
（三）“黑社会”暴力
所谓“黑社会”暴力，是指政府不亲自出马，而是以支付货币或者给予好处的方式动用“保安”力量来截访或对进京访民进行非法拘禁。2009年的“李蕊蕊”案件、2010年的“安元鼎”保安公司案、2011年的“昌平黑监狱”案都是典型代表。学者侯猛在调查中也发现，随着北京“上访村”的消失，“黑监狱”反而盛行起来；并认为废除收容遣送制度虽然是我国人权领域内的重大突破，但在上访问题上并未意味着原有惩罚的消失，只是将“收容遣送”转变为“强制押送”，从台面转为地下而已。尽管这种手段可能是基层政府的无奈之举，但是显然不符合政治正义，非法拘禁的手段也触犯了现行刑法。
以上几种手段除了综合治理，可以说非但没有缓解信访困局，反而给公众留下了政府腐败无能的“恶”形象。同时也说明政府在解决信访问题上能够动用的合法手段很少，政府并没有找到能够合理解决问题的途径。
三、分类治理及不同类型信访访民的特点
分类治理的思想是在批判传统“维权”范式思想的基础上形成的，认为并非所有访民上访的动机都是“维权”；并反对将访民塑造成“权利斗士”的形象，以此形成舆论要求政府妥协。通常持这一观点的学者认为应当从毛泽东时代吸取经验，虽然阶级斗争已经不适用于法制社会，但对农民进行分类，或者说按照他们上访的动机进行“对人不对事”的分类，仍可值得借鉴①。在实践中，可以将其分为有理信访、无理信访与商谈型信访。
（二）有理信访
有理信访目前在信访案件中仍占多数，是农村居民在其合法权益遭受侵害后为得到救济而进行的上访。这类信访的目的即维权，也就是目前主流媒体所称的维权型上访。由于法治观念的不断普及，农村居民权利意识得到一定程度的增强；加上目前处于社会转型时期，农村税改以及土地改革等措施的推行产生了大量土地征用、土地承包、房屋拆迁、农村社会保险与福利等纠纷，因此容易造成信访案件数量的增多。但在针对这类访民时应当注意其主观心态是“维权”还是为了“出口气”，如果是为了“出口气”那么则很有可能演化成下文无理信访中的偏执型信访。
（三）无理信访
无理信访一般指当事人的上访诉求是没有根据的、显然不合理的信访。在实践中，无理信访者通常表现出“缠访”的特征，就同一问题不断上访、甚至越级信访，其要求也在上访过程中不断升级，越来越难以得到满足。这类上访者也就是学者和媒体所言的“上访专业户”。无理信访主要分为以下两种情况：
1.谋利型信访
谋利型信访中当事人的主观心态就是通过信访来要挟政府给“好处”，他们与偏执型信访者的最大区别在于他们主观上知道自己的上访诉求是不合理、没有根据的。他们的目的也很简单，就是“谋利”，而非解决问题。这类上访者早先可能也是有理上访，但在漫长的上访之路中学会了如何与政府打交道，并善于抓住政府的弱点，与政府谈判。他们善于利用法律来保护自己，知道只要行为不出格、不违反法律，政府迟早会拿他们没办法。由于近年来“维稳”的需要，中央要求将信访问题在基层解决，并与官员政绩挂钩，导致基层政府对信访问题高度重视，竭力使访民不进京、不闹事。这也成为访民与政府谈判的筹码之一，多数谋利型访民即是通过进京上访、群体性闹访来要挟官员并谋取利益的。 2.偏执型信访
偏执型信访中，访民在主观上并没有通过上访来谋取利益的目的，这就区别于谋利型信访。这类访民在一开始时提出的要求通常还是合理或部分合理的，但在政府只予以部分满足的情况下，不断地上访，大量耗费了自己的时间、精力与金钱，并且他们的要求不断升级，最终导致基层政府无法满足。在这种情况下访民仍固执地要求信访工作单位予以满足，直至形成缠访、闹访。如要求信访办解决自家庄稼遭受的“天灾”，要求和前夫复婚等。可以说这些都不是信访办解决范围之内，信访办本身也没有能力去解决。也许访民确实是寻路无门才会找信访办，但对这些无理要求的一味执着也体现出这类访民的偏执性特征。
（四）商谈型信访
在有理信访和无理信访之外，还存在一种访民，他们的权益按照现行政策法规可能并没有受到侵害，但他们认为现行的政策法规存在不合理之处，希望能够通过上访扭转局势。这类访民通常会援引《宪法》或其他法律的原则性规定来支持自己的诉求，并认为政府有义务“为人民服务”，解决法律无法为他们解决的问题。上访人认为其所遭受或者即将遭受的不幸，政府在道义上有责任为他们解决。如学者调研指出的在荆门某地农村，每当干旱形势严重农民就会上访请求政府援助；又如实践中常见的农民为争取低保名额的上访、拆迁问题的群体性上访、退休人员安置的群体性上访等。
目前我国正处于社会转型时期，政策、法律法规并不完善，很多地方仍需要改革。商谈型信访正是政府与人民之间就某一较为具体的事件构建对话平台，通过谈判以达成共识。这类信访可以说是农民参与政治的一种方式，也是信访制度在建立之初所追求的价值目标。
四、应对信访潮的策略
（一）司法分流
信访案件之所以过快增长除了社会转型时期矛盾增多，还在于访民奇怪的“信访不信法”心态。在信访案件总量中，涉诉信访占有很大比重，其中就大量包含了上文所述的有理信访。而这些涉诉的有理信访案件本身是应当由司法系统解决的。涉诉信访案件的大量存在不仅加剧了信访困局，而且降低了司法权威。两审终审制在不断的缠访、闹访面前似乎也只能退步，可以说是个怪现象。而政府一旦对这类案件妥协将会产生示范作用，访民容易认为相较于司法，上访更能保护他们的权益或者说能够带给他们更大的利益。因此加强司法独立性、减少行政干预，扩大行政诉讼的立案标准，将涉诉信访纳入司法体系之中将有助于疏导信访洪流。
（二）加强乡村治权
乡村治权的加强是分类治理思想的关键。中央政府尽管有能够解决访民问题的能力和资源，但是由于信息不对称，显然无法掌握每个访民的情况，换言之，即无法正确对访民作出分类。而最熟悉访民的莫过于乡镇政府，但税制改革后乡镇政府由于财权受到极大约束（也可以认为基本丧失财权），在治理农民上访问题上就显得无能为力；同时由于社会转型，农村地区熟人社会瓦解，乡村混混再次崛起，而弱势的乡镇政府难以与之抗衡或者干脆沆瀣一气，村民在这种情况下则显得孤弱无依，通过上访来解决问题也就在情理之中。因此应当给予乡村政府一定的资源与权力，重构乡村秩序。乡村治权的恢复将有助于打破“能够作出分类的没有处理能力、有处理能力的不能作出分类”的现象；同时，如果大多数有理信访和商谈型信访能在基层解决，将有助于中央识别无理信访，减少谋利型信访，形成良性循环。
参考文献：
[1]于建嵘.信访的制度性缺失及其政治后果[J]，凤凰周刊，2004（32）
[2]陈柏峰.农民上访的分类治理研究[J]，政治学研究，2012（01）
[3]侯猛.进京上访的社会管理——从“黑监狱”现象切入[J]，法学，2012（05）
[4]申端峰.乡村治权与分类治理[J]，开放时代，2010（06）
[5]田先红.毛泽东的信访分类治理思想及启示[J]，毛泽东研究，2014（02）
[6]焦长全.政权“悬浮”与市场“困局”：一种农民上访行为的解释框架[J]，开放时代，2010（6）
[7]中国新闻网.国家信访局：涉法涉诉信访问题占信访总量比重较大，2013年11月28日http：//www.chinanews.com/gn/2013/11-28/5557499.shtml，2015年1月12日17：35访问
[8]陈柏峰.乡村混混与农村社会灰色化——两湖平原，1980—2008[D]，华中科技大学，2008
【关键词】信访；分类治理；无理信访；治权
一、问题的提出
1993年以来，随着农村税制改革以及土地改革等多项改革措施的出台，农村地区的信访总量也达到了建国以来的新高潮。上访者越来越多地涌入中央。而中央政府由于信息不对称难以把握案件性质，且从资源角度考虑也难以承受全国范围内数量爆发式增长的信访案件，因此确立了“属地管理，分级负责”的基本原则，并将信访案件解决情况直接与地方政绩挂钩，希望能将信访案件在基层解决，将矛盾与不稳定因素消灭在萌芽状态。在这种情况下，基层政府为了保证政绩就必须防止案件涌入上级政府与中央。但访民之所以上访很大原因就在于基层政府可能根本无法解决他们的问题或满足他们的要求。因此即使规定不得接待越级信访的案件，访民仍一股劲儿往北京冲。有数据显示，2003年国家信访局接待信访案件同比增长14%，而省级信访单位只增长0.1%，地级市则增长0.5%，县级甚至负增长2.4%。越来越多的信访案件涌入了中央而非基层，如此形成一股“信访潮”。
二、基层治理方案
中央为缓解首都压力只能向基层施加更大压力，但基层的治理手段也显得效力有限，通常包含下列措施：
（一）综合治理
综合治理是指在党和政府的统一领导下，动员各部门力量（如公安部门、民政部门、法院、信访办）来解决信访问题，包括定期召开针对信访工作的会议、排查辖区内的集体性上访事件、共同研究解决疑难信访案件等措施。在综合治理手段中还经常出现部门联合办案机制以及领导干部包保制，由领导干部对辖区内的重点上访户保证全面了解情况、重点解决问题、坚决防止再次上访。
（二）软暴力
所谓软暴力，就是政府并不采取身体上的暴力手段来压制访民，而是采取非暴力手段来达到强制效果，是一种游走在法律灰色地带的处理方法。政府并非对所有访民都采取这种措施，而是通常针对“上访专业户”、“钉子户”。软暴力主要包括以下几种：（1）全天候监视。政府一般会说服访民的家人或邻居，或动之以情或给予好处，要求当访民有上访意向时必须及时通报。（2）设置陷阱。政府设置陷阱引诱访民上钩，当访民作出违法举动时立即启动法律程序，并对其作出合法的惩罚措施，如引诱访民打架斗殴对其处以行政拘留。（3）打击软肋。当访民上访时，全方位调查访民，寻找其弱点并予以要挟。如访民违反计划生育政策等其他违规事项。可以说，软暴力手段是政府与访民之间进行的一场“斗智斗勇斗耐力”的博弈。
（三）“黑社会”暴力
所谓“黑社会”暴力，是指政府不亲自出马，而是以支付货币或者给予好处的方式动用“保安”力量来截访或对进京访民进行非法拘禁。2009年的“李蕊蕊”案件、2010年的“安元鼎”保安公司案、2011年的“昌平黑监狱”案都是典型代表。学者侯猛在调查中也发现，随着北京“上访村”的消失，“黑监狱”反而盛行起来；并认为废除收容遣送制度虽然是我国人权领域内的重大突破，但在上访问题上并未意味着原有惩罚的消失，只是将“收容遣送”转变为“强制押送”，从台面转为地下而已。尽管这种手段可能是基层政府的无奈之举，但是显然不符合政治正义，非法拘禁的手段也触犯了现行刑法。
以上几种手段除了综合治理，可以说非但没有缓解信访困局，反而给公众留下了政府腐败无能的“恶”形象。同时也说明政府在解决信访问题上能够动用的合法手段很少，政府并没有找到能够合理解决问题的途径。
三、分类治理及不同类型信访访民的特点
分类治理的思想是在批判传统“维权”范式思想的基础上形成的，认为并非所有访民上访的动机都是“维权”；并反对将访民塑造成“权利斗士”的形象，以此形成舆论要求政府妥协。通常持这一观点的学者认为应当从毛泽东时代吸取经验，虽然阶级斗争已经不适用于法制社会，但对农民进行分类，或者说按照他们上访的动机进行“对人不对事”的分类，仍可值得借鉴①。在实践中，可以将其分为有理信访、无理信访与商谈型信访。
（二）有理信访
有理信访目前在信访案件中仍占多数，是农村居民在其合法权益遭受侵害后为得到救济而进行的上访。这类信访的目的即维权，也就是目前主流媒体所称的维权型上访。由于法治观念的不断普及，农村居民权利意识得到一定程度的增强；加上目前处于社会转型时期，农村税改以及土地改革等措施的推行产生了大量土地征用、土地承包、房屋拆迁、农村社会保险与福利等纠纷，因此容易造成信访案件数量的增多。但在针对这类访民时应当注意其主观心态是“维权”还是为了“出口气”，如果是为了“出口气”那么则很有可能演化成下文无理信访中的偏执型信访。
（三）无理信访
无理信访一般指当事人的上访诉求是没有根据的、显然不合理的信访。在实践中，无理信访者通常表现出“缠访”的特征，就同一问题不断上访、甚至越级信访，其要求也在上访过程中不断升级，越来越难以得到满足。这类上访者也就是学者和媒体所言的“上访专业户”。无理信访主要分为以下两种情况：
1.谋利型信访
谋利型信访中当事人的主观心态就是通过信访来要挟政府给“好处”，他们与偏执型信访者的最大区别在于他们主观上知道自己的上访诉求是不合理、没有根据的。他们的目的也很简单，就是“谋利”，而非解决问题。这类上访者早先可能也是有理上访，但在漫长的上访之路中学会了如何与政府打交道，并善于抓住政府的弱点，与政府谈判。他们善于利用法律来保护自己，知道只要行为不出格、不违反法律，政府迟早会拿他们没办法。由于近年来“维稳”的需要，中央要求将信访问题在基层解决，并与官员政绩挂钩，导致基层政府对信访问题高度重视，竭力使访民不进京、不闹事。这也成为访民与政府谈判的筹码之一，多数谋利型访民即是通过进京上访、群体性闹访来要挟官员并谋取利益的。 2.偏执型信访
偏执型信访中，访民在主观上并没有通过上访来谋取利益的目的，这就区别于谋利型信访。这类访民在一开始时提出的要求通常还是合理或部分合理的，但在政府只予以部分满足的情况下，不断地上访，大量耗费了自己的时间、精力与金钱，并且他们的要求不断升级，最终导致基层政府无法满足。在这种情况下访民仍固执地要求信访工作单位予以满足，直至形成缠访、闹访。如要求信访办解决自家庄稼遭受的“天灾”，要求和前夫复婚等。可以说这些都不是信访办解决范围之内，信访办本身也没有能力去解决。也许访民确实是寻路无门才会找信访办，但对这些无理要求的一味执着也体现出这类访民的偏执性特征。
（四）商谈型信访
在有理信访和无理信访之外，还存在一种访民，他们的权益按照现行政策法规可能并没有受到侵害，但他们认为现行的政策法规存在不合理之处，希望能够通过上访扭转局势。这类访民通常会援引《宪法》或其他法律的原则性规定来支持自己的诉求，并认为政府有义务“为人民服务”，解决法律无法为他们解决的问题。上访人认为其所遭受或者即将遭受的不幸，政府在道义上有责任为他们解决。如学者调研指出的在荆门某地农村，每当干旱形势严重农民就会上访请求政府援助；又如实践中常见的农民为争取低保名额的上访、拆迁问题的群体性上访、退休人员安置的群体性上访等。
目前我国正处于社会转型时期，政策、法律法规并不完善，很多地方仍需要改革。商谈型信访正是政府与人民之间就某一较为具体的事件构建对话平台，通过谈判以达成共识。这类信访可以说是农民参与政治的一种方式，也是信访制度在建立之初所追求的价值目标。
四、应对信访潮的策略
（一）司法分流
信访案件之所以过快增长除了社会转型时期矛盾增多，还在于访民奇怪的“信访不信法”心态。在信访案件总量中，涉诉信访占有很大比重，其中就大量包含了上文所述的有理信访。而这些涉诉的有理信访案件本身是应当由司法系统解决的。涉诉信访案件的大量存在不仅加剧了信访困局，而且降低了司法权威。两审终审制在不断的缠访、闹访面前似乎也只能退步，可以说是个怪现象。而政府一旦对这类案件妥协将会产生示范作用，访民容易认为相较于司法，上访更能保护他们的权益或者说能够带给他们更大的利益。因此加强司法独立性、减少行政干预，扩大行政诉讼的立案标准，将涉诉信访纳入司法体系之中将有助于疏导信访洪流。
（二）加强乡村治权
乡村治权的加强是分类治理思想的关键。中央政府尽管有能够解决访民问题的能力和资源，但是由于信息不对称，显然无法掌握每个访民的情况，换言之，即无法正确对访民作出分类。而最熟悉访民的莫过于乡镇政府，但税制改革后乡镇政府由于财权受到极大约束（也可以认为基本丧失财权），在治理农民上访问题上就显得无能为力；同时由于社会转型，农村地区熟人社会瓦解，乡村混混再次崛起，而弱势的乡镇政府难以与之抗衡或者干脆沆瀣一气，村民在这种情况下则显得孤弱无依，通过上访来解决问题也就在情理之中。因此应当给予乡村政府一定的资源与权力，重构乡村秩序。乡村治权的恢复将有助于打破“能够作出分类的没有处理能力、有处理能力的不能作出分类”的现象；同时，如果大多数有理信访和商谈型信访能在基层解决，将有助于中央识别无理信访，减少谋利型信访，形成良性循环。
参考文献：
[1]于建嵘.信访的制度性缺失及其政治后果[J]，凤凰周刊，2004（32）
[2]陈柏峰.农民上访的分类治理研究[J]，政治学研究，2012（01）
[3]侯猛.进京上访的社会管理——从“黑监狱”现象切入[J]，法学，2012（05）
[4]申端峰.乡村治权与分类治理[J]，开放时代，2010（06）
[5]田先红.毛泽东的信访分类治理思想及启示[J]，毛泽东研究，2014（02）
[6]焦长全.政权“悬浮”与市场“困局”：一种农民上访行为的解释框架[J]，开放时代，2010（6）
[7]中国新闻网.国家信访局：涉法涉诉信访问题占信访总量比重较大，2013年11月28日http：//www.chinanews.com/gn/2013/11-28/5557499.shtml，2015年1月12日17：35访问
[8]陈柏峰.乡村混混与农村社会灰色化——两湖平原，1980—2008[D]，华中科技大学，2008