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[提 要]革命老区“空心化”村庄因城镇化背景下人力和物力的大量外流，不仅导致以往资源管理式治理难以为继，也导致面向居民服务的转型治理难以开展。文章认为当前革命老区“空心化”村庄在基层治理情境中遭遇到主体、客体和载体缺失问题，指出在乡村振兴背景下应通过“合乡并村”以加强基层治理主体建设、“城乡互通”以加强基层治理客体建设、“科技兴村”以加强基层治理载体建设，实现革命老区“空心化”村庄治理政策的逻辑转换。
[关键词]乡村振兴;革命老区;“空心化”村庄;基层治理
[作者简介]周长友，重庆医科大学马克思主义学院讲师，博士，研究方向为城乡基层治理。（重庆 400016）
[基金项目]教育部人文社科项目“城镇化视域下居住分割对青少年发展影响的实证研究”（18XJC840004）
习近平总书记高度关注革命老区的建设和发展，曾多次深入革命老区视察并要求各级党委和政府认真做好革命老区的扶贫开发工作，确保贫困地区人民同全国人民一道全面进入小康社会。习近平总书记的亲切关怀为革命老区建设和发展提供了思想动力，同时也为脚踏实地地进行革命老区调查研究和科学决策指明了方向。本文根据笔者对革命老区村庄的田野调查，尝试阐释当前国家乡村振兴战略的实施和中国基层社会治理转型的宏观背景对革命老区“空心化”村庄治理带来的机遇和挑战，期望通过对农村基层治理中主体、客体和载体的深入分析，为破解革命老区“空心化”村庄治理困境提供决策参考。
一、城镇化进程中的革命老区村庄“空心化”困境
工业化和城镇化进程的迅速推进重塑了我国人口的空间布局，农村“空心化”现象成为学术界关注的焦点问题之一[1]。《中国统计年鉴（2020）》人口统计数据显示，2019年我国农村常住人口数为55162万人，占全国总人口的39.40%，比1995年农村人口数峰值85947万人净减少30785万人[2]。《国家新型城镇化规划（2014-2020）》提出的2020年实现城镇化率60%的发展目标在2019年已基本实现[3]。城镇化进程中农村人口的大量外流必然衍生出村庄“空心化”现象。村庄“空心化”现象不仅是农村人力和物力大量外流的结果，同时衍生出农村人口空心化、服务空心化和民主空心化等一系列经济和社会问题[4]。革命老区因受到地理区位因素限制等成为我国社会经济发展中相对薄弱的地区，村庄“空心化”现象也因此表现得尤为突出。
（一）城镇化成为革命老区村庄“空心化”现象衍生的制度环境
城乡二元结构曾经是我国经济社会发展的基本社会形态。城乡之间不仅存在着经济发展上的巨大差异，还存在户籍制度上的人口流动限制。1958年1月颁布的《中华人民共和国户口登记条例》正式确立了以户口迁移审批制度和凭证落户制度为基本特征的城乡二元户籍管理制度。该条例以法规的形式明确对农村居民迁往城镇进行严格限制。1975年全国人大制订的《中华人民共和国宪法》正式取消了公民享有迁徙自由的权利。改革开放以前，我国一直对农村人口向城镇迁移实施“政策+指标”双重审批和管理制度，即以政策控制农村人口获得非农业户口的资格，以指标控制调节着有资格转为非农业户口的人数的人口迁徙政策。
我国自改革开放以来，一方面城镇经济的发展需要大量的劳动力人口，另一方面农村土地承包制度改革衍生出了大量的农业劳动剩余人口，从而使大量的农村人口进入城镇务工成为必然。僵化的城乡二元管理制度不得不在回应社会冲击的过程中逐渐进行制度探索，封闭的城乡二元樊篱结构逐渐被打破，大量的农村人口通过入城务工等方式离开农村前往城镇就业和定居。城乡一体化进程的推进不仅逐步清除了农村人口入城定居的户籍制度限制，同时也缩小了城乡之间的经济社会发展差异。轰轰烈烈的城镇化进程同样对革命老區人民的生产和生活产生了显著影响，大量的革命老区青壮年人口加入到入城务工的劳动力大军之中，成为推动城镇化进程中不可或缺的一股重要力量。革命老区的村庄“空心化”现象由此产生，并因城镇化进程的迅速推进而呈现出愈演愈烈之势。
（二）地理环境成为革命老区村庄“空心化”现象衍生的空间因素
地理环境是与人类生活所处的地理位置相联系的各种自然物质条件的总和，不仅是人类社会赖以存在和发展的必要条件之一，同时也是人们进行社会生产实践的物质基础。虽然我们不能简单地将一个地方的社会经济发展状况全部归因于地理环境的决定作用，从而陷入地理环境决定论的臼壳，但也不能忽视地理环境对于人们的生产和生活产生的巨大影响。革命老区大多位于一些地理位置偏僻、气候条件差、生态环境脆弱、自然秉赋欠佳的地区，如陕甘宁革命老区位于干旱的黄土高原，井冈山革命老区位于崇山峻岭的罗霄山脉地区等。这些地区因为受到地理环境的限制，难以发展形成较为齐全的现代产业部门，传统农业生产仍然是当地人们生产和生活的主要方式。
随着工业化进程的迅速推进，不仅农业部门在国民经济中的地位日益降低，农业现代化也成为我国农业发展的奋斗方向。现代农业的建立将大量的农村人口从传统依靠人力从事体力劳动中解放出来，从而在农村地区出现越来越多的农业劳动“剩余人口”，为城镇工业化进程提供了源源不断的劳动力资源。革命老区由于地理环境的限制，难以在短期内建立能容纳大量就业人口的现代化产业部门，从而导致大量农村青壮年人口选择远离家乡，前往沿海地区或大城市务工以有效解决家庭就业问题。以代际分工为基础的半工半农式家庭就业结构虽然能较为充分地利用劳动力资源以实现家庭经济收入的最大化，但也导致农村青壮年人口的大量外流，村庄的“空心化”现象正是这一过程产生的必然结果。
（三）区域发展失衡成为革命老区村庄“空心化”现象衍生的内在动力
由于长期受到城乡二元社会结构等因素的制约，我国城乡之间经济社会发展不平衡问题突出，成为社会关注的焦点问题之一。革命老区因受到地理环境因素的限制，现代城市发展相对滞后，农业农村人口仍然构成革命老区人口的绝大部分。这导致城乡发展的不平衡性在革命老区突出地体现为“大农村、小城市”现象。革命老区城市一方面因空间限制人口容量非常有限，难以形成大城市并产生规模经济效应，另一方面则因交通条件等制约难以形成大规模的现代产业部门，转移农业人口就业的能力非常有限。这不仅导致革命老区以城市发展为重点的社会经济发展水平滞后于其它地区，同时也导致革命老区城乡一体化经济发展水平同全国其它地区存在差距。 革命老区的区域发展失衡不仅体现在城乡经济发展方面，同时也鲜明地体现在教育、文化和医疗等诸多民生领域。革命老区的农村地区更是成为这些领域发展的薄弱环节。习近平总书记在多次深入革命老区视察后，要求各级领导干部高度重视这些地区的脱贫攻坚工作，强调“小康不小康、关键在老乡”“小康路上一个都不能掉队”，正是对这一问题的直观反映。革命老区人民直面区域发展形成的差距，积极通过自身“走出去”的办法以试图弥合这种发展差距。为了孩子能接受更优质的教育，为了享有更好的医疗条件，革命老区人民不得不尽力选择离开农村，踏上城镇化的必由之路。革命老区村庄的“空心化”现象无疑是大量农村家庭作出这一抉择后产生的必然结果。
综合上述，革命老区村庄的“空心化”现象同全国其它地方一样，是我国城镇化进程迅速推进产生的结果。但因地理环境限制和区域发展失衡突出等原因，导致其村庄“空心化”现象较全国其它地方更为突出。村庄“空心化”不仅使传统农村基层治理方式难以为继，更为新时期的基层村庄治理转型增加了新的难题。虽然部分学者曾就“空心化”村庄基层治理提出过相应的政策建议，如戴桂斌强调发挥城乡一体化政策在“空心化”村庄治理中的引领作用[5]，张志胜强调土地流转在“空心村”治理中的重要作用[6]，黄建则强调社区建设在充实农村基层组织建设以实现“空心化”村庄治理中的作用等[7]，但尚缺乏基于“空心化”村庄根本问题寻求解决之道的深入分析。笔者尝试以个人在革命老区部分“空心化”村庄进行的田野调查经验为基础，寻求如何在当前国家大力实施乡村振兴战略的背景下，解决村庄“空心化”治理难题的因应之策。
二、革命老区“空心化”村庄资源流失之困
马克思在《1844年经济学哲学手稿》中指出：“人始终是主体”[8]。在农村基层治理实践中，基层民众、党组织、自治组织和社会组织等被认为是农村基层治理过程中发挥着主体性作用的治理主体[9]。农村人口的大量外流不仅是乡村人力资源的流失过程，更是农村资源和财富向城镇的单向转移过程。我国当前城镇化过程中的资源单向流动体制，使原本就处于弱势地位的农村资源配置体系更趋薄弱，从而导致村庄的经济社会功能迅速退化。这不仅会进一步扩大当前业已存在的城乡发展差距，而且也将会对农村经济和社会的发展产生非常不利的影响。笔者认为革命老区“空心化”村庄在基层治理方面面临的挑战，主要体现在主体缺失、客体缺位和载体流失三个主要方面。
（一）革命老区“空心化”村庄资源管理主体缺失
农村基层组织是进行村庄建设，推动农村革新的核心力量，也是推动农村基层治理的主体力量。改革开放以来，我国农村基层治理的主体由过去单一的党政组织主导发展为由基层行政组织、村民自治组织和社会组织等多元共治的发展局面。随着农村大量青壮年人口的离村入城，“空心村”的基层组织发展陷入了困境，甚至在部分革命老区“空心化”村庄出现了村委会和党支部组织“没人选”和“选人难”的状况。笔者在调查过程中曾听到许多基层村委会主任或党支部书记抱怨“想开个村委会都难”“连支部会议都无法召开了”，言语中透出些许不满，但更多的则是对现实的无奈，“他们都外出打工了或住在城里，专门回来开个会也不现实”。革命老区“空心化”村庄治理主体的缺失使许多“良法美意”缺乏有效的实施者，仅能停留于纸面上而难以真正得到贯彻执行。
农村基层治理主体长期以来是农村社会中资源管理与调配的中心，大部分组织承袭了计划经济时代国家对农村进行资源提取和调配的中心任务。农村税费改革后，农村基层治理主体的国家资源提取职责宣告终结，从而进入了依靠本地资源环境谋求“自给自足”并“发展致富”的阶段。这一以资源管理和调剂为中心的基层治理模式，在当前因为革命老区“空心化”村庄的人力和物力的大量外流而变得难以为继。革命老区“空心化”村庄人力和物力资源的短缺，导致治理主体无法进行有效的治理动员，从而陷入低质低效的治理困境之中。
（二）革命老区“空心化”村庄资源管理客体缺位
随着农村青壮年人口、资本和资源的大量流出，革命老区“空心化”村庄治理的客体对象也面临逐渐流失的困境。农村人口和资源的大量流出，不仅带走了原有村庄相对稀缺的人力和财力资源，而且将土地荒芜和环境破坏等问题留给了村庄。这势必会为村庄的治理增加新的内容并提升治理成本，从而导致“空心化”村庄治理主体无力承担治理责任。由于当前城乡之间发展差距的客观存在，城镇对于乡村人力和资源具有较强的“吸引力”，乡村社会“精英”成为率先流出的主要力量。乡村留守弱势群体既无力填补其留下的权力空白，更无力承担其遗留下来的问题治理责任。这使革命老区“空心化”村庄治理中原本就存在的困境愈演愈烈。革命老区“空心化”村庄中人力和物力的大量外流，不仅使基层治理失去了可资凭借的资源，同时也因这些治理客体的“消极”缺位而使得新的社会治理转型变得更加困难。
革命老区“空心化”村庄基层治理客体的缺位，使得旧有乡村基层治理模式变得难以有效运转。自上而下的“运动”式治理曾经是农村基层社会治理的主要模式。村庄人口的持续流出导致动员的对象缺失，从而导致这一治理模式在当前革命老区“空心化”村庄治理中变得难以持续。笔者在基层调研过程中，许多革命老区“空心化”村庄村主任或党支部书记抱怨“现在最大的问题是找不到人”“无论好事还是坏事，没人就是最大的事”。革命老区“空心化”村庄流出人口在基层治理中的缺失以及留守农民在基层治理中的弱势地位，导致这些村庄在基层治理中举步维艰，难以完成既定的村庄治理任务。
（三）革命老区“空心化”村庄资源管理载体流失
作为治理现代化的重要组成部分，联结治理主体和客体的载体手段正在成为决定基层治理成败的关键力量，电子化和信息化技术正在成为基层社会治理的重要推手。由于传统村庄社会的“熟人”社会特点，缘于宗族、亲缘或邻里关系的“信息”互动，曾在基层治理过程中发挥过重要作用。城镇化过程中农村人口的大量外流以及革命老区“空心化”村庄的出现，改变了农村社会传统治理中赖以凭借的宗族或亲缘基础。当前革命老区“空心化”村庄精英群体从农村到城镇的单向流动趋势，无疑将会对农村电子化和信息化技術的推广和应用产生非常不利的影响，从而限制了现代治理载体的普及和应用，农村基层治理的转型过程也因此变得步履维艰。革命老区“空心化”村庄治理过程中载体的流失，不仅加大了农村基层治理的运行成本并陷入了低效运行困境，同时也制约了基层治理在新形势下的转型创新过程。 革命老区“空心化”村庄治理中载体流失导致基层治理变得低效，根本无法承担繁重的基层治理任务，许多基层治理单位被“悬置”或被动沦为“维持会”，既无能力也无意愿进行基层治理体制创新和改革。革命老区“空心化”村庄治理载体的缺失，在当前政策执行中的“最后一公里”现象中体现得尤为突出，是导致许多惠农政策的“良法美意”难以真正深入基层的主要原因。“空心化”村庄基层治理中载体的缺失导致政策信息流通不畅，也为基层组织涣散和“小官巨贪”等行为发生提供了滋生的土壤。近年来关于农村基层组织领导能力丧失，治理手段粗暴单一，甚至部分地方宗族或家族势力把持村庄、黑恶势力和村匪村霸当权横行等现象的报道屡见报端即是典型例证。在村庄治理中出现的腐败弊案和恶性暴力冲突事件，更是当前部分“空心化”村庄治理中存在诸多乱象的反映。
三、革命老区“空心化”村庄居民流失之困
资源的调配管理曾经是计划经济时代我国农村基层治理的中心任务，改革开放以后虽然农村基层组织不再直接参加对资源的调配和管理，但对财政资源的汲取和分配在相当长一段时间内仍然是农村基层组织的主要任务。2002年以后我国先后推行农村税费体制改革并正式废除了农业税，农村发展进入到“以工业反哺农业”的新时代。在此背景下，农村基层组织的中心任务由资源的调配和汲取转移到利用支农惠民政策为农民提供服务阶段。我国地方政府职能转变改革也向农村基层治理提出了新的要求，农村基层治理主体也在此理念指导下进行了全方位的探索和尝试。在当前城镇化进程迅速推进的背景下，大量农村人口的持续流出使得革命老区“空心化”村庄的治理转型面临前所未有的挑战。笔者认为这突出的表现在主体悬置、客体虚化和载体闲置三个方面。
（一）革命老区“空心化”村庄居民服务主体悬置
政府改革的核心在于适应市场经济体制的需要切实转变政府职能，实现由以往注重资源管理和调控的动员型政府体制向服务型政府体制的转变。农村税费改革和农业税取消之后，农村居民和基层组织之间的联系日愈松散，农村社会进入“原子化”发展阶段。革命老区“空心化”村庄的治理主体组织因为大量农村人口的流出而逐渐被农村社会所“悬置”。普通居民既缺乏参与基层组织治理的动力，也缺乏关心基层治理组织建设的意愿，甚至对基层治理组织的存续不抱有任何期望。由于在农村基层治理活动中既缺乏传统治理方式中的有效动员支持，又缺乏现代治理方式中基于民主和自治的有效组织支持，村庄基层组织的治理活动常常沦为“独角戏”。这导致当前许多原本规划良好的公共服务，在基层实施过程中因缺乏执行对象的良好合作而最终不得不被放弃，农村和农业的发展也由此陷入停滞不前的困境。
革命老区“空心化”村庄基层治理服务主体悬置问题，正成为影响基层治理绩效和公共服务推动的主要因素。笔者在部分革命老区“空心化”村庄调研过程中，许多基层组织干部调侃自己是“留守的孤家寡人”，许多上级规定应该开展的工作根本无法实际开展，只能“虚假”应付。许多革命老区“空心化”村庄基层干部并不是不清楚许多当地基层治理中的问题所在，只是碍于现实条件的局限无法寻求到解决问题的良策而最终不得不选择逃避。因此，在当前革命老区“空心化”村庄情境下，如何强化基层治理组织建设，让其真正在基层治理中发挥作用是一个亟待解决的难题。
（二）革命老区“空心化”村庄居民服务客体虚化
农村地区基层治理组织公共服务的开展，本是服务当地居民、增进农民福利的重要举措。由于革命老区“空心化”村庄居民的大量外流，农村人口和资源也随之从乡村流入城市，这一原本针对农村居民设计的政策也难以达到预期的实施效果。以“科教兴农”政策为例，当前许多地方政府积极开展“科教支农”服务，定期派遣农业技术力量到农村地区开展科教宣传活动，以提高农民的农业生产和生活技能。这本是一件有利于农村发展、农业进步和农民增收的重要利民举措。笔者在调研的过程中，许多“空心村”干部却反馈这样的培训在实施过程遭遇到“无人问津”的困境，原因在于许多中青年农民认为这些培训“没啥用”，对其外出打工没有任何帮助，还是外出打工“实际、现实”。留守的老人和儿童虽然部分积极参加科技培训，但他们大多是抱着“打发时间”的态度而来，其态度也非常消极，难以真正达到预期的培训目标。笔者在调研过程中，有居民反映部分村庄甚至有为完成上级交办的培训任务而不得不通过支付“工资”的方式花钱雇人来听课应付培训检查的情况。
城镇化进程中革命老区“空心化”村庄人口的大量外流，使得基层治理组织在公共服务中服务对象缺失，从而使得许多应该落实的政策在实施过程中难以得到真正的贯彻执行，国家的许多惠农措施也难以真正落到实处。革命老区“空心化”村庄基层治理中主客体之间长期的距离疏远和信息传递的不对称，增加了两者之间的隔阂并形成矛盾，从而导致在治理主体与客体之间难以达成共识，公共服务的开展进一步陷入困境。在革命老区“空心化”村庄基层治理过程中如何弥合两者之间的张力，通过增强沟通寻求办法以解决目前所面临的这一公共服务困境是一个亟待解决的現实问题。
（三）革命老区“空心化”村庄居民服务载体闲置
为了深入推动农村基层治理建设，服务于农村公共服务的需要，国家财政曾经投入许多资源改善农村地区的公共服务硬件设施，电子化和信息化等载体工具也在部分农村地区得到了普及。这些原本应服务于基层治理的载体工具，在遭遇到革命老区“空心化”村庄现实时却未能发挥其应有的公共服务功能，许多投资高昂的硬件设备因无人会使用而被逐渐废弃。笔者在许多革命老区“空心化”村庄调研过程中，曾多次发现许多原本为居民健身而设置的公共体育设施锈迹斑斑，许多村公共图书室灰尘满布等。这固然有这些公共设施设置不够便民合理的因素，以及居民的公共服务利用意识不强等原因，但也折射出当前部分革命老区“空心化”村庄公共服务载体利用所遭遇的困境。
革命老区“空心化”村庄基层治理中服务载体的闲置，不仅是对资源的浪费，更是当前基层组织公共服务职能不彰的体现。革命老区“空心化”村庄治理中主体与客体之间的疏离和信息不对称是导致公共服务载体利用不佳的主要原因。因此，如何更好地协调革命老区“空心化”村庄基层治理服务的主客体关系，从而切实发挥基层治理组织作用，增强其对居民的公共服务职能，达到充分利用既有的公共服务载体的目标，是当前革命老区“空心化”村庄治理中急需解决的另一个重要问题。 总之，城镇化背景下革命老区“空心化”村庄基层治理中因资源流失而出现了资源管理困境，体现为管理主体缺失、客体缺位和载体缺失问题，在基层治理转型过程中同样受制于所在村庄居民的大量外流而衍生出的公共服务主体悬置、客体虚化和载体闲置问题。如何看待革命老区“空心化”村庄的治理和其未来发展前景，不同的学者因其对这一现象的认识不同而提出了不同的解决方案。李昌平等认为未来许多“空心化”村庄会自然消失[10]，贺雪峰等则认为“空心化”村庄因小农经济的发展存在复兴的可能[11]。笔者认为在当前革命老区“空心化”村庄治理过程立足于不同的类型进行分类政策引导具有重要意义，也是决定未来我国革命老区“空心化”村庄治理成败的关键性因素。
四、政策重塑：革命老区“空心化”村庄治理的逻辑转换
田毅鹏和韩丹将农村“空心化”现象分为三种主要类型：一种是位于城市边缘地带的村庄因人口迅速城市化而形成的近郊“空心化”現象;二种是远离城市的偏僻农村因人口大量流出而产生的远郊“空心化”现象;三种是在政府主导的村落搬迁过程中新旧村落之间未能有效衔接而形成的“空心化”现象[12]。这三种不同的“空心化”村庄类型因形成原因不同而在治理情境中存在差异，其中因短期搬迁衔接不畅形成的“空心化”村庄仅是一个暂时现象，城镇近郊“空心化”村庄通常具有较为丰裕的治理资源供给，两者在基层治理政策选择中通常具有较大的活动空间。远郊“空心化”村庄在基层治理政策选择中，不仅受制于资源和人口流出的限制，而且受制于城乡公共服务资源分布失衡的约束，成为当前革命老区“空心化”村庄基层治理中需要予以重点关注的内容。笔者认为革命老区“空心化”村庄治理主体、客体和载体建设，无疑是克服治理困境的必然政策逻辑。
（一）“合乡并村”，加强革命老区“空心化”村庄治理主体建设
革命老区“空心化”村庄基层治理主体被“悬置”处境的出现，既有源于人力和资源流失的根本原因，当前社会治理体制改革过程中基层组织的应对失当，无疑也是导致此问题衍生的一个重要因素。在新形势下适应基层组织职能转变的需要，加强村庄基层治理主体建设以提高其运行能力，不仅是革命老区“空心化”村庄治理过程中面临的挑战，也是当前诸多中国乡村治理面临的共同挑战。随着时代的变迁和城镇化进程的迅速推进，基层治理的形式和内容均应随之发生转变，这也使得革命老区“空心化”村庄基层治理面貌的滞后性体现得尤为突出。因此，通过基层治理主体建设，增强革命老区“空心化”村庄基层组织治理能力，成为改善当前治理现状的重要途径。
当前，湖南和四川等省市推行的“合乡并村”政策，正是尝试解决当前“空心化”村庄治理难题的一项改革尝试。“合乡并村”政策可以实现对原本分散而有限的资源进行集中利用，降低组织成本并提升组织效率，有利于克服“空心化”村庄治理中难以回避的资源和人口限制难题。“合乡并村”不仅有利于减轻农村基层组织数量，而且也为其能力的提升创造了有利条件，有利于实现基层组织的职能转变和治理转型，从而有助于“空心化”村庄更好地开展农村居民公共服务。
（二）“城乡互通”，加强革命老区“空心化”村庄治理客体建设
城乡二元化体制不仅体现为经济上的城乡二元分化，更体现为户籍、教育和公共服务分配等方面的城乡二元制度约束。改革开放以后，我国逐渐放开了农村人口进城务工和定居的限制，但城乡户籍制度的约束仍然存在，许多进城务工人员在教育和医疗等方面难以享有所在城市市民的同等权利。许多农村居民在遭遇到医疗伤害或面临养老压力时仍然将农村视为其最后的归宿。这不仅将加重农村基层组织的养老负担，而且对于革命老区“空心化”村庄未来公共服务的发展提出了新的要求。
虽然当前城乡户籍制度改革稳步推进并取得了重大成就，但城乡二元分割的制度体制仍然未能从根本上改变。“以工业反哺农业”虽然作为促进农村发展的基本战略思路得到了确立，但就如何实施这一战略理念，学术界和政界均存在着较大的认知分歧。陈锡文等认为当前中国农村发展宜采取“保守”路线，反对“资本下乡”发展“资本大农业”[13]。周其仁等则主张通过“资本下乡”发展促进农业的发展，通过市场竞争提高我国农业生产的竞争力[14]。当前城乡一体化建设的实践证明，如果不破除农村发展的封闭性瓶颈，促进城镇资源或人口下乡或回流农村，则我国城乡发展的差距势必会进一步拉大，城乡一体化建设的最终目标也将难以实现。因此，在当前城乡一体化建设过程中，不仅应强调人口和资源的城镇化，更应关注城镇人口和资源的乡村化流动。城镇人口和资源的“乡村化”，将充实革命老区“空心化”村庄基层治理的客体对象，解决当前革命老区“空心化”村庄基层治理中面临的客体对象缺失难题。
（三）“科技兴村”，加强革命老区“空心化”村庄治理载体建设
互联网技术的兴起和应用为基层治理提供了新的载体，也为提升基层信息传递的便捷性和可及性提供了技术支持。近年来，农村各地投入了大量资源，用于改善本地的基层治理所需要的软硬件设施和设备，这从各地竞相兴建的公共服务大厅或公共服务中心大楼可见一斑。虽然农村基层治理中许多公共服务硬件设施得到了明显改善，但基层治理能力却因规划和准备不足而未能得到质的提升。在调研过程中，笔者发现许多革命老区“空心化”村庄的公共服务中心人去楼空，杂草众生，废弃已久，许多基层组织所配置的信息化和电子化办公设备也是尘封已久，无人问津。这一情形折射出当前部分革命老区“空心化”村庄治理的载体并不是简单的“匮乏”问题，而是因缺乏规划而导致的低效利用问题。因此，在当前革命老区“空心化”村庄基层治理中“科技兴村”，充分利用网络技术扩展治理的领域并提升其效能应当是克服当前革命老区“空心化”村庄治理难题的重要途径。
总之，鉴于当前革命老区“空心化”村庄基层治理中，不仅面临因人口和资源大量外流而导致的资源管理治理方式式微的限制，同时也面临公共服务转型后居民大量外流所导致的基层公共服务主体、客体和载体缺失难题。这要求当前革命老区“空心化”村庄治理完成从以往注重对资源的积极管理转变为消极管理，对居民的公共服务则从消极服务转变到积极服务。因此，在当前改善革命老区“空心化”村庄基层治理面貌的过程中，“合乡并村”以加强基层治理主体建设，“城乡互通”以加强基层治理客体建设，“科技兴村”以加强基层治理载体建设，均是当前提升革命老区“空心化”村庄基层治理效能中的重要政策逻辑选择。 五、小结
革命老区“空心化”村庄在城镇化背景下，由于受到大量人力和物力外流的困扰，从而在基层治理中陷入了困境。这主要体现在原有管控型治理体制中治理主体渐趋缺失、治理客体缺位和治理载体流失，而随着政府职能转变改革而兴起的公共服务转型，又面临主体悬置、客体虚化和载体闲置问题。笔者在梳理基层治理历史逻辑变迁的基础上，提出转变基层治理服务职能，变消极服务为积极服务，是重塑基层治理的主要方向。因此，在当前国家大力推动实施乡村战略的背景下，“合乡并村”以加强基层治理主体建设，“城乡互通”以加强基层治理客体建设，“科技兴村”以加强基层治理载体建设，是当前提升革命老区“空心化”村庄治理效能的主要政策逻辑选择。
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[責任编辑：上官涛]
[关键词]乡村振兴;革命老区;“空心化”村庄;基层治理
[作者简介]周长友，重庆医科大学马克思主义学院讲师，博士，研究方向为城乡基层治理。（重庆 400016）
[基金项目]教育部人文社科项目“城镇化视域下居住分割对青少年发展影响的实证研究”（18XJC840004）
习近平总书记高度关注革命老区的建设和发展，曾多次深入革命老区视察并要求各级党委和政府认真做好革命老区的扶贫开发工作，确保贫困地区人民同全国人民一道全面进入小康社会。习近平总书记的亲切关怀为革命老区建设和发展提供了思想动力，同时也为脚踏实地地进行革命老区调查研究和科学决策指明了方向。本文根据笔者对革命老区村庄的田野调查，尝试阐释当前国家乡村振兴战略的实施和中国基层社会治理转型的宏观背景对革命老区“空心化”村庄治理带来的机遇和挑战，期望通过对农村基层治理中主体、客体和载体的深入分析，为破解革命老区“空心化”村庄治理困境提供决策参考。
一、城镇化进程中的革命老区村庄“空心化”困境
工业化和城镇化进程的迅速推进重塑了我国人口的空间布局，农村“空心化”现象成为学术界关注的焦点问题之一[1]。《中国统计年鉴（2020）》人口统计数据显示，2019年我国农村常住人口数为55162万人，占全国总人口的39.40%，比1995年农村人口数峰值85947万人净减少30785万人[2]。《国家新型城镇化规划（2014-2020）》提出的2020年实现城镇化率60%的发展目标在2019年已基本实现[3]。城镇化进程中农村人口的大量外流必然衍生出村庄“空心化”现象。村庄“空心化”现象不仅是农村人力和物力大量外流的结果，同时衍生出农村人口空心化、服务空心化和民主空心化等一系列经济和社会问题[4]。革命老区因受到地理区位因素限制等成为我国社会经济发展中相对薄弱的地区，村庄“空心化”现象也因此表现得尤为突出。
（一）城镇化成为革命老区村庄“空心化”现象衍生的制度环境
城乡二元结构曾经是我国经济社会发展的基本社会形态。城乡之间不仅存在着经济发展上的巨大差异，还存在户籍制度上的人口流动限制。1958年1月颁布的《中华人民共和国户口登记条例》正式确立了以户口迁移审批制度和凭证落户制度为基本特征的城乡二元户籍管理制度。该条例以法规的形式明确对农村居民迁往城镇进行严格限制。1975年全国人大制订的《中华人民共和国宪法》正式取消了公民享有迁徙自由的权利。改革开放以前，我国一直对农村人口向城镇迁移实施“政策+指标”双重审批和管理制度，即以政策控制农村人口获得非农业户口的资格，以指标控制调节着有资格转为非农业户口的人数的人口迁徙政策。
我国自改革开放以来，一方面城镇经济的发展需要大量的劳动力人口，另一方面农村土地承包制度改革衍生出了大量的农业劳动剩余人口，从而使大量的农村人口进入城镇务工成为必然。僵化的城乡二元管理制度不得不在回应社会冲击的过程中逐渐进行制度探索，封闭的城乡二元樊篱结构逐渐被打破，大量的农村人口通过入城务工等方式离开农村前往城镇就业和定居。城乡一体化进程的推进不仅逐步清除了农村人口入城定居的户籍制度限制，同时也缩小了城乡之间的经济社会发展差异。轰轰烈烈的城镇化进程同样对革命老區人民的生产和生活产生了显著影响，大量的革命老区青壮年人口加入到入城务工的劳动力大军之中，成为推动城镇化进程中不可或缺的一股重要力量。革命老区的村庄“空心化”现象由此产生，并因城镇化进程的迅速推进而呈现出愈演愈烈之势。
（二）地理环境成为革命老区村庄“空心化”现象衍生的空间因素
地理环境是与人类生活所处的地理位置相联系的各种自然物质条件的总和，不仅是人类社会赖以存在和发展的必要条件之一，同时也是人们进行社会生产实践的物质基础。虽然我们不能简单地将一个地方的社会经济发展状况全部归因于地理环境的决定作用，从而陷入地理环境决定论的臼壳，但也不能忽视地理环境对于人们的生产和生活产生的巨大影响。革命老区大多位于一些地理位置偏僻、气候条件差、生态环境脆弱、自然秉赋欠佳的地区，如陕甘宁革命老区位于干旱的黄土高原，井冈山革命老区位于崇山峻岭的罗霄山脉地区等。这些地区因为受到地理环境的限制，难以发展形成较为齐全的现代产业部门，传统农业生产仍然是当地人们生产和生活的主要方式。
随着工业化进程的迅速推进，不仅农业部门在国民经济中的地位日益降低，农业现代化也成为我国农业发展的奋斗方向。现代农业的建立将大量的农村人口从传统依靠人力从事体力劳动中解放出来，从而在农村地区出现越来越多的农业劳动“剩余人口”，为城镇工业化进程提供了源源不断的劳动力资源。革命老区由于地理环境的限制，难以在短期内建立能容纳大量就业人口的现代化产业部门，从而导致大量农村青壮年人口选择远离家乡，前往沿海地区或大城市务工以有效解决家庭就业问题。以代际分工为基础的半工半农式家庭就业结构虽然能较为充分地利用劳动力资源以实现家庭经济收入的最大化，但也导致农村青壮年人口的大量外流，村庄的“空心化”现象正是这一过程产生的必然结果。
（三）区域发展失衡成为革命老区村庄“空心化”现象衍生的内在动力
由于长期受到城乡二元社会结构等因素的制约，我国城乡之间经济社会发展不平衡问题突出，成为社会关注的焦点问题之一。革命老区因受到地理环境因素的限制，现代城市发展相对滞后，农业农村人口仍然构成革命老区人口的绝大部分。这导致城乡发展的不平衡性在革命老区突出地体现为“大农村、小城市”现象。革命老区城市一方面因空间限制人口容量非常有限，难以形成大城市并产生规模经济效应，另一方面则因交通条件等制约难以形成大规模的现代产业部门，转移农业人口就业的能力非常有限。这不仅导致革命老区以城市发展为重点的社会经济发展水平滞后于其它地区，同时也导致革命老区城乡一体化经济发展水平同全国其它地区存在差距。 革命老区的区域发展失衡不仅体现在城乡经济发展方面，同时也鲜明地体现在教育、文化和医疗等诸多民生领域。革命老区的农村地区更是成为这些领域发展的薄弱环节。习近平总书记在多次深入革命老区视察后，要求各级领导干部高度重视这些地区的脱贫攻坚工作，强调“小康不小康、关键在老乡”“小康路上一个都不能掉队”，正是对这一问题的直观反映。革命老区人民直面区域发展形成的差距，积极通过自身“走出去”的办法以试图弥合这种发展差距。为了孩子能接受更优质的教育，为了享有更好的医疗条件，革命老区人民不得不尽力选择离开农村，踏上城镇化的必由之路。革命老区村庄的“空心化”现象无疑是大量农村家庭作出这一抉择后产生的必然结果。
综合上述，革命老区村庄的“空心化”现象同全国其它地方一样，是我国城镇化进程迅速推进产生的结果。但因地理环境限制和区域发展失衡突出等原因，导致其村庄“空心化”现象较全国其它地方更为突出。村庄“空心化”不仅使传统农村基层治理方式难以为继，更为新时期的基层村庄治理转型增加了新的难题。虽然部分学者曾就“空心化”村庄基层治理提出过相应的政策建议，如戴桂斌强调发挥城乡一体化政策在“空心化”村庄治理中的引领作用[5]，张志胜强调土地流转在“空心村”治理中的重要作用[6]，黄建则强调社区建设在充实农村基层组织建设以实现“空心化”村庄治理中的作用等[7]，但尚缺乏基于“空心化”村庄根本问题寻求解决之道的深入分析。笔者尝试以个人在革命老区部分“空心化”村庄进行的田野调查经验为基础，寻求如何在当前国家大力实施乡村振兴战略的背景下，解决村庄“空心化”治理难题的因应之策。
二、革命老区“空心化”村庄资源流失之困
马克思在《1844年经济学哲学手稿》中指出：“人始终是主体”[8]。在农村基层治理实践中，基层民众、党组织、自治组织和社会组织等被认为是农村基层治理过程中发挥着主体性作用的治理主体[9]。农村人口的大量外流不仅是乡村人力资源的流失过程，更是农村资源和财富向城镇的单向转移过程。我国当前城镇化过程中的资源单向流动体制，使原本就处于弱势地位的农村资源配置体系更趋薄弱，从而导致村庄的经济社会功能迅速退化。这不仅会进一步扩大当前业已存在的城乡发展差距，而且也将会对农村经济和社会的发展产生非常不利的影响。笔者认为革命老区“空心化”村庄在基层治理方面面临的挑战，主要体现在主体缺失、客体缺位和载体流失三个主要方面。
（一）革命老区“空心化”村庄资源管理主体缺失
农村基层组织是进行村庄建设，推动农村革新的核心力量，也是推动农村基层治理的主体力量。改革开放以来，我国农村基层治理的主体由过去单一的党政组织主导发展为由基层行政组织、村民自治组织和社会组织等多元共治的发展局面。随着农村大量青壮年人口的离村入城，“空心村”的基层组织发展陷入了困境，甚至在部分革命老区“空心化”村庄出现了村委会和党支部组织“没人选”和“选人难”的状况。笔者在调查过程中曾听到许多基层村委会主任或党支部书记抱怨“想开个村委会都难”“连支部会议都无法召开了”，言语中透出些许不满，但更多的则是对现实的无奈，“他们都外出打工了或住在城里，专门回来开个会也不现实”。革命老区“空心化”村庄治理主体的缺失使许多“良法美意”缺乏有效的实施者，仅能停留于纸面上而难以真正得到贯彻执行。
农村基层治理主体长期以来是农村社会中资源管理与调配的中心，大部分组织承袭了计划经济时代国家对农村进行资源提取和调配的中心任务。农村税费改革后，农村基层治理主体的国家资源提取职责宣告终结，从而进入了依靠本地资源环境谋求“自给自足”并“发展致富”的阶段。这一以资源管理和调剂为中心的基层治理模式，在当前因为革命老区“空心化”村庄的人力和物力的大量外流而变得难以为继。革命老区“空心化”村庄人力和物力资源的短缺，导致治理主体无法进行有效的治理动员，从而陷入低质低效的治理困境之中。
（二）革命老区“空心化”村庄资源管理客体缺位
随着农村青壮年人口、资本和资源的大量流出，革命老区“空心化”村庄治理的客体对象也面临逐渐流失的困境。农村人口和资源的大量流出，不仅带走了原有村庄相对稀缺的人力和财力资源，而且将土地荒芜和环境破坏等问题留给了村庄。这势必会为村庄的治理增加新的内容并提升治理成本，从而导致“空心化”村庄治理主体无力承担治理责任。由于当前城乡之间发展差距的客观存在，城镇对于乡村人力和资源具有较强的“吸引力”，乡村社会“精英”成为率先流出的主要力量。乡村留守弱势群体既无力填补其留下的权力空白，更无力承担其遗留下来的问题治理责任。这使革命老区“空心化”村庄治理中原本就存在的困境愈演愈烈。革命老区“空心化”村庄中人力和物力的大量外流，不仅使基层治理失去了可资凭借的资源，同时也因这些治理客体的“消极”缺位而使得新的社会治理转型变得更加困难。
革命老区“空心化”村庄基层治理客体的缺位，使得旧有乡村基层治理模式变得难以有效运转。自上而下的“运动”式治理曾经是农村基层社会治理的主要模式。村庄人口的持续流出导致动员的对象缺失，从而导致这一治理模式在当前革命老区“空心化”村庄治理中变得难以持续。笔者在基层调研过程中，许多革命老区“空心化”村庄村主任或党支部书记抱怨“现在最大的问题是找不到人”“无论好事还是坏事，没人就是最大的事”。革命老区“空心化”村庄流出人口在基层治理中的缺失以及留守农民在基层治理中的弱势地位，导致这些村庄在基层治理中举步维艰，难以完成既定的村庄治理任务。
（三）革命老区“空心化”村庄资源管理载体流失
作为治理现代化的重要组成部分，联结治理主体和客体的载体手段正在成为决定基层治理成败的关键力量，电子化和信息化技术正在成为基层社会治理的重要推手。由于传统村庄社会的“熟人”社会特点，缘于宗族、亲缘或邻里关系的“信息”互动，曾在基层治理过程中发挥过重要作用。城镇化过程中农村人口的大量外流以及革命老区“空心化”村庄的出现，改变了农村社会传统治理中赖以凭借的宗族或亲缘基础。当前革命老区“空心化”村庄精英群体从农村到城镇的单向流动趋势，无疑将会对农村电子化和信息化技術的推广和应用产生非常不利的影响，从而限制了现代治理载体的普及和应用，农村基层治理的转型过程也因此变得步履维艰。革命老区“空心化”村庄治理过程中载体的流失，不仅加大了农村基层治理的运行成本并陷入了低效运行困境，同时也制约了基层治理在新形势下的转型创新过程。 革命老区“空心化”村庄治理中载体流失导致基层治理变得低效，根本无法承担繁重的基层治理任务，许多基层治理单位被“悬置”或被动沦为“维持会”，既无能力也无意愿进行基层治理体制创新和改革。革命老区“空心化”村庄治理载体的缺失，在当前政策执行中的“最后一公里”现象中体现得尤为突出，是导致许多惠农政策的“良法美意”难以真正深入基层的主要原因。“空心化”村庄基层治理中载体的缺失导致政策信息流通不畅，也为基层组织涣散和“小官巨贪”等行为发生提供了滋生的土壤。近年来关于农村基层组织领导能力丧失，治理手段粗暴单一，甚至部分地方宗族或家族势力把持村庄、黑恶势力和村匪村霸当权横行等现象的报道屡见报端即是典型例证。在村庄治理中出现的腐败弊案和恶性暴力冲突事件，更是当前部分“空心化”村庄治理中存在诸多乱象的反映。
三、革命老区“空心化”村庄居民流失之困
资源的调配管理曾经是计划经济时代我国农村基层治理的中心任务，改革开放以后虽然农村基层组织不再直接参加对资源的调配和管理，但对财政资源的汲取和分配在相当长一段时间内仍然是农村基层组织的主要任务。2002年以后我国先后推行农村税费体制改革并正式废除了农业税，农村发展进入到“以工业反哺农业”的新时代。在此背景下，农村基层组织的中心任务由资源的调配和汲取转移到利用支农惠民政策为农民提供服务阶段。我国地方政府职能转变改革也向农村基层治理提出了新的要求，农村基层治理主体也在此理念指导下进行了全方位的探索和尝试。在当前城镇化进程迅速推进的背景下，大量农村人口的持续流出使得革命老区“空心化”村庄的治理转型面临前所未有的挑战。笔者认为这突出的表现在主体悬置、客体虚化和载体闲置三个方面。
（一）革命老区“空心化”村庄居民服务主体悬置
政府改革的核心在于适应市场经济体制的需要切实转变政府职能，实现由以往注重资源管理和调控的动员型政府体制向服务型政府体制的转变。农村税费改革和农业税取消之后，农村居民和基层组织之间的联系日愈松散，农村社会进入“原子化”发展阶段。革命老区“空心化”村庄的治理主体组织因为大量农村人口的流出而逐渐被农村社会所“悬置”。普通居民既缺乏参与基层组织治理的动力，也缺乏关心基层治理组织建设的意愿，甚至对基层治理组织的存续不抱有任何期望。由于在农村基层治理活动中既缺乏传统治理方式中的有效动员支持，又缺乏现代治理方式中基于民主和自治的有效组织支持，村庄基层组织的治理活动常常沦为“独角戏”。这导致当前许多原本规划良好的公共服务，在基层实施过程中因缺乏执行对象的良好合作而最终不得不被放弃，农村和农业的发展也由此陷入停滞不前的困境。
革命老区“空心化”村庄基层治理服务主体悬置问题，正成为影响基层治理绩效和公共服务推动的主要因素。笔者在部分革命老区“空心化”村庄调研过程中，许多基层组织干部调侃自己是“留守的孤家寡人”，许多上级规定应该开展的工作根本无法实际开展，只能“虚假”应付。许多革命老区“空心化”村庄基层干部并不是不清楚许多当地基层治理中的问题所在，只是碍于现实条件的局限无法寻求到解决问题的良策而最终不得不选择逃避。因此，在当前革命老区“空心化”村庄情境下，如何强化基层治理组织建设，让其真正在基层治理中发挥作用是一个亟待解决的难题。
（二）革命老区“空心化”村庄居民服务客体虚化
农村地区基层治理组织公共服务的开展，本是服务当地居民、增进农民福利的重要举措。由于革命老区“空心化”村庄居民的大量外流，农村人口和资源也随之从乡村流入城市，这一原本针对农村居民设计的政策也难以达到预期的实施效果。以“科教兴农”政策为例，当前许多地方政府积极开展“科教支农”服务，定期派遣农业技术力量到农村地区开展科教宣传活动，以提高农民的农业生产和生活技能。这本是一件有利于农村发展、农业进步和农民增收的重要利民举措。笔者在调研的过程中，许多“空心村”干部却反馈这样的培训在实施过程遭遇到“无人问津”的困境，原因在于许多中青年农民认为这些培训“没啥用”，对其外出打工没有任何帮助，还是外出打工“实际、现实”。留守的老人和儿童虽然部分积极参加科技培训，但他们大多是抱着“打发时间”的态度而来，其态度也非常消极，难以真正达到预期的培训目标。笔者在调研过程中，有居民反映部分村庄甚至有为完成上级交办的培训任务而不得不通过支付“工资”的方式花钱雇人来听课应付培训检查的情况。
城镇化进程中革命老区“空心化”村庄人口的大量外流，使得基层治理组织在公共服务中服务对象缺失，从而使得许多应该落实的政策在实施过程中难以得到真正的贯彻执行，国家的许多惠农措施也难以真正落到实处。革命老区“空心化”村庄基层治理中主客体之间长期的距离疏远和信息传递的不对称，增加了两者之间的隔阂并形成矛盾，从而导致在治理主体与客体之间难以达成共识，公共服务的开展进一步陷入困境。在革命老区“空心化”村庄基层治理过程中如何弥合两者之间的张力，通过增强沟通寻求办法以解决目前所面临的这一公共服务困境是一个亟待解决的現实问题。
（三）革命老区“空心化”村庄居民服务载体闲置
为了深入推动农村基层治理建设，服务于农村公共服务的需要，国家财政曾经投入许多资源改善农村地区的公共服务硬件设施，电子化和信息化等载体工具也在部分农村地区得到了普及。这些原本应服务于基层治理的载体工具，在遭遇到革命老区“空心化”村庄现实时却未能发挥其应有的公共服务功能，许多投资高昂的硬件设备因无人会使用而被逐渐废弃。笔者在许多革命老区“空心化”村庄调研过程中，曾多次发现许多原本为居民健身而设置的公共体育设施锈迹斑斑，许多村公共图书室灰尘满布等。这固然有这些公共设施设置不够便民合理的因素，以及居民的公共服务利用意识不强等原因，但也折射出当前部分革命老区“空心化”村庄公共服务载体利用所遭遇的困境。
革命老区“空心化”村庄基层治理中服务载体的闲置，不仅是对资源的浪费，更是当前基层组织公共服务职能不彰的体现。革命老区“空心化”村庄治理中主体与客体之间的疏离和信息不对称是导致公共服务载体利用不佳的主要原因。因此，如何更好地协调革命老区“空心化”村庄基层治理服务的主客体关系，从而切实发挥基层治理组织作用，增强其对居民的公共服务职能，达到充分利用既有的公共服务载体的目标，是当前革命老区“空心化”村庄治理中急需解决的另一个重要问题。 总之，城镇化背景下革命老区“空心化”村庄基层治理中因资源流失而出现了资源管理困境，体现为管理主体缺失、客体缺位和载体缺失问题，在基层治理转型过程中同样受制于所在村庄居民的大量外流而衍生出的公共服务主体悬置、客体虚化和载体闲置问题。如何看待革命老区“空心化”村庄的治理和其未来发展前景，不同的学者因其对这一现象的认识不同而提出了不同的解决方案。李昌平等认为未来许多“空心化”村庄会自然消失[10]，贺雪峰等则认为“空心化”村庄因小农经济的发展存在复兴的可能[11]。笔者认为在当前革命老区“空心化”村庄治理过程立足于不同的类型进行分类政策引导具有重要意义，也是决定未来我国革命老区“空心化”村庄治理成败的关键性因素。
四、政策重塑：革命老区“空心化”村庄治理的逻辑转换
田毅鹏和韩丹将农村“空心化”现象分为三种主要类型：一种是位于城市边缘地带的村庄因人口迅速城市化而形成的近郊“空心化”現象;二种是远离城市的偏僻农村因人口大量流出而产生的远郊“空心化”现象;三种是在政府主导的村落搬迁过程中新旧村落之间未能有效衔接而形成的“空心化”现象[12]。这三种不同的“空心化”村庄类型因形成原因不同而在治理情境中存在差异，其中因短期搬迁衔接不畅形成的“空心化”村庄仅是一个暂时现象，城镇近郊“空心化”村庄通常具有较为丰裕的治理资源供给，两者在基层治理政策选择中通常具有较大的活动空间。远郊“空心化”村庄在基层治理政策选择中，不仅受制于资源和人口流出的限制，而且受制于城乡公共服务资源分布失衡的约束，成为当前革命老区“空心化”村庄基层治理中需要予以重点关注的内容。笔者认为革命老区“空心化”村庄治理主体、客体和载体建设，无疑是克服治理困境的必然政策逻辑。
（一）“合乡并村”，加强革命老区“空心化”村庄治理主体建设
革命老区“空心化”村庄基层治理主体被“悬置”处境的出现，既有源于人力和资源流失的根本原因，当前社会治理体制改革过程中基层组织的应对失当，无疑也是导致此问题衍生的一个重要因素。在新形势下适应基层组织职能转变的需要，加强村庄基层治理主体建设以提高其运行能力，不仅是革命老区“空心化”村庄治理过程中面临的挑战，也是当前诸多中国乡村治理面临的共同挑战。随着时代的变迁和城镇化进程的迅速推进，基层治理的形式和内容均应随之发生转变，这也使得革命老区“空心化”村庄基层治理面貌的滞后性体现得尤为突出。因此，通过基层治理主体建设，增强革命老区“空心化”村庄基层组织治理能力，成为改善当前治理现状的重要途径。
当前，湖南和四川等省市推行的“合乡并村”政策，正是尝试解决当前“空心化”村庄治理难题的一项改革尝试。“合乡并村”政策可以实现对原本分散而有限的资源进行集中利用，降低组织成本并提升组织效率，有利于克服“空心化”村庄治理中难以回避的资源和人口限制难题。“合乡并村”不仅有利于减轻农村基层组织数量，而且也为其能力的提升创造了有利条件，有利于实现基层组织的职能转变和治理转型，从而有助于“空心化”村庄更好地开展农村居民公共服务。
（二）“城乡互通”，加强革命老区“空心化”村庄治理客体建设
城乡二元化体制不仅体现为经济上的城乡二元分化，更体现为户籍、教育和公共服务分配等方面的城乡二元制度约束。改革开放以后，我国逐渐放开了农村人口进城务工和定居的限制，但城乡户籍制度的约束仍然存在，许多进城务工人员在教育和医疗等方面难以享有所在城市市民的同等权利。许多农村居民在遭遇到医疗伤害或面临养老压力时仍然将农村视为其最后的归宿。这不仅将加重农村基层组织的养老负担，而且对于革命老区“空心化”村庄未来公共服务的发展提出了新的要求。
虽然当前城乡户籍制度改革稳步推进并取得了重大成就，但城乡二元分割的制度体制仍然未能从根本上改变。“以工业反哺农业”虽然作为促进农村发展的基本战略思路得到了确立，但就如何实施这一战略理念，学术界和政界均存在着较大的认知分歧。陈锡文等认为当前中国农村发展宜采取“保守”路线，反对“资本下乡”发展“资本大农业”[13]。周其仁等则主张通过“资本下乡”发展促进农业的发展，通过市场竞争提高我国农业生产的竞争力[14]。当前城乡一体化建设的实践证明，如果不破除农村发展的封闭性瓶颈，促进城镇资源或人口下乡或回流农村，则我国城乡发展的差距势必会进一步拉大，城乡一体化建设的最终目标也将难以实现。因此，在当前城乡一体化建设过程中，不仅应强调人口和资源的城镇化，更应关注城镇人口和资源的乡村化流动。城镇人口和资源的“乡村化”，将充实革命老区“空心化”村庄基层治理的客体对象，解决当前革命老区“空心化”村庄基层治理中面临的客体对象缺失难题。
（三）“科技兴村”，加强革命老区“空心化”村庄治理载体建设
互联网技术的兴起和应用为基层治理提供了新的载体，也为提升基层信息传递的便捷性和可及性提供了技术支持。近年来，农村各地投入了大量资源，用于改善本地的基层治理所需要的软硬件设施和设备，这从各地竞相兴建的公共服务大厅或公共服务中心大楼可见一斑。虽然农村基层治理中许多公共服务硬件设施得到了明显改善，但基层治理能力却因规划和准备不足而未能得到质的提升。在调研过程中，笔者发现许多革命老区“空心化”村庄的公共服务中心人去楼空，杂草众生，废弃已久，许多基层组织所配置的信息化和电子化办公设备也是尘封已久，无人问津。这一情形折射出当前部分革命老区“空心化”村庄治理的载体并不是简单的“匮乏”问题，而是因缺乏规划而导致的低效利用问题。因此，在当前革命老区“空心化”村庄基层治理中“科技兴村”，充分利用网络技术扩展治理的领域并提升其效能应当是克服当前革命老区“空心化”村庄治理难题的重要途径。
总之，鉴于当前革命老区“空心化”村庄基层治理中，不仅面临因人口和资源大量外流而导致的资源管理治理方式式微的限制，同时也面临公共服务转型后居民大量外流所导致的基层公共服务主体、客体和载体缺失难题。这要求当前革命老区“空心化”村庄治理完成从以往注重对资源的积极管理转变为消极管理，对居民的公共服务则从消极服务转变到积极服务。因此，在当前改善革命老区“空心化”村庄基层治理面貌的过程中，“合乡并村”以加强基层治理主体建设，“城乡互通”以加强基层治理客体建设，“科技兴村”以加强基层治理载体建设，均是当前提升革命老区“空心化”村庄基层治理效能中的重要政策逻辑选择。 五、小结
革命老区“空心化”村庄在城镇化背景下，由于受到大量人力和物力外流的困扰，从而在基层治理中陷入了困境。这主要体现在原有管控型治理体制中治理主体渐趋缺失、治理客体缺位和治理载体流失，而随着政府职能转变改革而兴起的公共服务转型，又面临主体悬置、客体虚化和载体闲置问题。笔者在梳理基层治理历史逻辑变迁的基础上，提出转变基层治理服务职能，变消极服务为积极服务，是重塑基层治理的主要方向。因此，在当前国家大力推动实施乡村战略的背景下，“合乡并村”以加强基层治理主体建设，“城乡互通”以加强基层治理客体建设，“科技兴村”以加强基层治理载体建设，是当前提升革命老区“空心化”村庄治理效能的主要政策逻辑选择。
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[責任编辑：上官涛]