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摘要村民选举资格的认定问题,是村委会选举工作中首先要解决的问题。只有村民选举资格得以认定,选民登记工作才能顺利进行,村委会选举工作才能如期完成。那么选民资格的界定应当具有哪些法定的条件和标准呢?这是村委会选举必须解决的问题。
关键词村民选民资格村委会选举
中图分类号:D638文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-284-02
一、现行村民选举资格制度的缺陷
选民资格的认定,就是村委会选举中选举权权利主体的认定问题。《宪法》第34条规定,中华人民共和国年满18周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限,都有选举权和被选举权,但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。依照《村民委员会组织法》第12条规定,年满十八周岁的村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权。这说明村民的选举资格具有普遍性和广泛性。我们认为,在村委会选举中具有选民资格必须具备以下条件:一是必须年满18周岁。二是依照法律未被剥夺政治权利的村民。三是精神正常,能认识自己的行为和有能力对自己的行为负责的人。四是属地条件,必须是本村村民。
对于前三个条件,学术上争议不大。但对于何谓本村村民,由于法律并未就此作出具体规定,而各地方对其理解又各有差异,致使各地方规定不一,操作相异。有些学者认为,村民是指居住在本村、户籍也在本村并与本村发生土地所有关系的自然人。判断一是否是本村村民,主要看两个条件:一个是居住条件,一个是土地所有关系。居住关系是构成本村村民资格的重要因素,但不是决定性因素,起决定作用的是土地所有关系。豍另一些学者认为:随着农村人口流动加快,认定村民资格不能苛刻地要求其有本村户籍和与土地相关系,而是应该按实际情况适当扩大村民的范围。
结合相关法学理论和实践来看,笔者认为,在村委会的选举实践中,以下问题比较突出:
(一)“空挂户”的选民资格认定问题
在一些农村地方,“空挂户”现象比较普遍,这些人员的长期居住地与户口所在地是相分离的。有的原非本村村民,因种种原因落户在本村;有的户口虽然在本村,但长期外出打工或学习;还有些结婚、改嫁等特殊情况户口仍在本村,但人在外村或外地居住的,形成空挂户。在村委会选举工作中,这些“空挂户”有无选举资格,在理论和实践中均存在很大争议。
(二)外来迁入的居民的选民资格问题
由于部分行政区划的调整和工业区不断地向农村延伸,导致部分居民被迁入了村民委员会的辖区内,这些外来的居民应属于本村村民但没有本地户籍,因此在村民委员会选举中,亦存在这些人员的选举资格的认定问题。
这些问题在现行《村委会组织法》中都没有明确的规定,各省级地方法规有些没规定,有规定亦存在较大差异。归纳起来,这些问题其实就是村委会选举中选民资格的标准问题,因此有必要对这个标准进行分析。
二、村委会选举中选民资格的认定标准
由于目前对村民选举资格没有法律明文规定,也没有一个权威性的法律性解释,在实践中对村民资格如何确定就成为村委会选举中的一个争议性很大的问题。因此,必须确定一个标准来认定村民的选举资格,避免侵犯公民的
选举权利。
(一)以是否具备本村户籍为唯一标准
在现有的制度中,大多数地方都以户籍为必要条件,规定只有长期居住在本村、拥有本村户籍的村民,才能在村民委员会选举中享有选举权利。如《江西省实施<村委会组织法>办法》就规定:“有选举权和被选举权的村民,一般在户籍所在地进行选民登记。现居住地与户口所在地不一致,连续居住本村1年以上并履行村民义务,本人要求在居住地参加选举的,可以进行选民登记,但不得在户籍所在地重复登记。”这样,农村户籍便成了是否具有选民资格的一个必不可少的条件。没有本村户籍的,就没有选举该村村民委员会的权利。假若赋予外来人口以选举权,那么,紧接着的问题是,他们能不能参加村里的资金和村里的收益分配?如果不能参与村里的收益分配,其村民选举权实际上是无意义的。
(二)以是否履行义务为标准
这种观点认为,有关选民资格的确认问题,如果以户籍为标准,会遇到以下两个方面的挑战:一是“空挂户”的选民资格认定问题;二是外来迁入的居民的选民资格问题。
确定一个人是不是选民,是为了确定其是否有选举权和被选举权。由此,权利是确定选民资格的目的,是否享有权利和履行义务则是确定选民资格的最终归宿。豏因此,确定选民资格的问题就变成了确定选民是否享有权利和履行义务的问题。如果没有履行义务,就不应该享有选举的权利。如天津市人大制定的《村民委员会选举办法》规定:除了户籍在本村的村民外,居住或工作在本区域内,并且尽了村民义务的,也可以取得该村的选民资格。
笔者认为,以户籍作为判断村委会选举中选民资格过于苛刻,不符合我国目前的实际状况。第一,选举权确实是与一定的身份相联系的政治上的身份权,但同一主体在不同时期和阶段其身份也不同,因此确定选举权的关键在于确定身份的标准以及主体处于什么样的法律关系中。外来人员在农村生活,与村集体紧密相连,那么就应该认定他们的“村民”身份。第二,以户籍作为唯一的标准这种观点,实际上是剥夺外来人员的选举权与被选举权。目前九亿农民中有两亿在外工作,不给予这些人在村委会选举的选民资格,实际上是剥夺了其选举权与被选举权,这违背了选举权的普遍性原则。第三,村民自治有地域自治的含义,外来人员在农村生活和工作,已与该村紧密相关,甚至不少还履行了村民义务,为该村做出了贡献,这就应该给予他们参与村里的自治事务的权利。
随着流动人口的不断增多,传统户籍制度已明显适应不了时代的需要。因而,户籍制度必须进行改革。实践中许多地方之所以规定在户籍所在地行使选举权,一个很重要的考虑是为了保证绝大多数人能够便利地行使民主权利,避免不必要的费用支出。但是我们应该看到,随着人口流动的加快,户籍所在地与经常居住地相异的人口越来越多。如果一味强调在户籍所在地行使选举权,那么他们要行使选举权的话就必须要回到户口所在地,行使权利的成本必然陡增,这无疑会浪费大量的时间和金钱。如果选举权行使的门槛过高的话,一部分人非出于本意放弃行使权利的情况则在所难免。但是,如果不行使权利,民主的理念从何而来?制度的保障性又体现在哪里?豐这都值得我们深思。
而以是否履行义务作为判断是否具备选民资格的标准,笔者认为也是不尽合理的。根据该观点,确定选民资格就是确定选民是否履行义务。履行了本村义务就享有选举权利,反之没有履行本村义务就没有选举权利。这与目前法律规定相违背。另外,选举权是一项政治权利,是宪法赋予每个公民的基本权利,只要法院没有判决剥夺其政治权利,不管他是否为社会作出贡献,都应该享有该权利。
权利与义务相一致是重要的法理原则,这亦应在选举中得到普遍遵循。选举权利的行使必须以履行相应义务为前提。笔者认为,此处的义务应特指村民在行使选举权的过程中应遵循的义务,例如在选举的过程中,不得以暴力、威胁、欺骗等手段破坏选举。只要具备法定的资格条件,且没有符合限制行使选举权的情形,即使未履行或未完全履行所谓的村民义务,其选举权也不应被剥夺或限制。
选举权是宪法规定公民应当享有的权利,是公民最基本的民主权利。宪法赋予公民选举的权利,目的就是为了实现人民当家作主,就是为了依照人们的自己意愿选举出足够优秀的人才来管理事务。因此,笔者认为,是否履行村民义务并不能成为选举权能否得以行使的必须条件。外来人口与当地的社会公共生活有一定的利害关系,给予他们选举的权利并没有与选举权的设立目的和意旨相冲突。
三、关于村民选举资格制度的几点思考
村民自治制度作为中国传统农村社会向现代民主社会转变的制度形式,在发展过程中也存在一些不可忽视的问题,其中最大问题是如何确定村委会选举中选民资格。针对目前实践中村委会选举产生的选民资格认定问题,笔者认为应该依照选举的普遍性原则,让符合条件的每一个公民都能实际参与到选举中,因此,有必要坚持以下原则。
(一)户籍所在地原则
户籍所在地原则,即户籍在本村的有选举权和被选举权且年满18周岁的村民,具有选民资格。这是法律明文规定的。以户籍作为认定村民委员会选民资格的标准,主要是由我国农村土地集体所有制所决定的。在土地制度下,土地归农村集体所有,拥有村民户籍的村民与土地密切相关,理所当然享有选举的权利。因此,在通常情况下只有拥有本村户籍且有选举权的村民,才能具备参与村委会选举的选民资格。且我国现行农村土地制度具有很大的封闭性,外来人口根本不可能拥有土地,这就从根本上排除了他们取得该村的户籍的可能性。因此,笔者认为,首先必须以户籍作为确定村民资格的标准,具有选举权和被选举权的村民在户籍所在地享有选举和被选举的权利。以户籍为标准表明:只要村民具备该村的户籍,无论他有没有履行本村村民义务,在村委会选举中也同样具备选民资格。
(二)履行本村村民义务原则
这个原则是针对非本村户籍的外来人口来说的,户籍实际上只是确定村民资格,而村民资格既不是选民资格的充分条件,也不是选民资格的必要条件,也就是说选民不一定单指村民,因此仅仅以户籍作为判断选民资格是有缺陷的,不适应当前情形。外来人员只要在农村居住了一定年限,履行了该村村民义务,同样应当具备村委会选举的选民资格。以是否履行村民义务作为确认其成为村委会选举权利主体资格的要件之一,符合权利与义务的对等原则。任何法律关系都是权利和义务的有机统一体,没有无义务的权利,也没有无权利的义务,履行义务就该享有权利,因此,外来人口只要履行了本村村民自治条件下的村民法定义务,就应当同样享有本村村民委员会选举
的选举权。
(三)村民自决原则
如果以上两个标准还不能解决村委会选举中出现的选民资格争议,那就要坚持村民自决原则了。在坚持依法办事的前提下,实现本村事务由本村村民集体讨论决定,这也是村民自治的核心内容。是否给予外迁人员村民待遇,关系到原村民的切身经济利益。而且也影响了原村民公共服务的质量和公用设施的使用,如果给予外迁人员选民资格,那就意味着外迁人员享受村民待遇,有权参与集体资产的分配。因此,对此类村而言,选民资格不仅仅是一项政治权利,更是一项经济权利。豑将是否给予村民资格的争议交给村民自己去处理,根据多数原则自主决定,充分发挥村民自治的功能。因此,笔者认为,村民自决是比较合理的方式。它是从法定程序上表达全体村民的统一意志是否接纳外来村民为本村自治团体的一员,从而确认是否将该外来人员纳入“本村村民”这一法律关系主体当中。
关键词村民选民资格村委会选举
中图分类号:D638文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-284-02
一、现行村民选举资格制度的缺陷
选民资格的认定,就是村委会选举中选举权权利主体的认定问题。《宪法》第34条规定,中华人民共和国年满18周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限,都有选举权和被选举权,但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。依照《村民委员会组织法》第12条规定,年满十八周岁的村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权。这说明村民的选举资格具有普遍性和广泛性。我们认为,在村委会选举中具有选民资格必须具备以下条件:一是必须年满18周岁。二是依照法律未被剥夺政治权利的村民。三是精神正常,能认识自己的行为和有能力对自己的行为负责的人。四是属地条件,必须是本村村民。
对于前三个条件,学术上争议不大。但对于何谓本村村民,由于法律并未就此作出具体规定,而各地方对其理解又各有差异,致使各地方规定不一,操作相异。有些学者认为,村民是指居住在本村、户籍也在本村并与本村发生土地所有关系的自然人。判断一是否是本村村民,主要看两个条件:一个是居住条件,一个是土地所有关系。居住关系是构成本村村民资格的重要因素,但不是决定性因素,起决定作用的是土地所有关系。豍另一些学者认为:随着农村人口流动加快,认定村民资格不能苛刻地要求其有本村户籍和与土地相关系,而是应该按实际情况适当扩大村民的范围。
结合相关法学理论和实践来看,笔者认为,在村委会的选举实践中,以下问题比较突出:
(一)“空挂户”的选民资格认定问题
在一些农村地方,“空挂户”现象比较普遍,这些人员的长期居住地与户口所在地是相分离的。有的原非本村村民,因种种原因落户在本村;有的户口虽然在本村,但长期外出打工或学习;还有些结婚、改嫁等特殊情况户口仍在本村,但人在外村或外地居住的,形成空挂户。在村委会选举工作中,这些“空挂户”有无选举资格,在理论和实践中均存在很大争议。
(二)外来迁入的居民的选民资格问题
由于部分行政区划的调整和工业区不断地向农村延伸,导致部分居民被迁入了村民委员会的辖区内,这些外来的居民应属于本村村民但没有本地户籍,因此在村民委员会选举中,亦存在这些人员的选举资格的认定问题。
这些问题在现行《村委会组织法》中都没有明确的规定,各省级地方法规有些没规定,有规定亦存在较大差异。归纳起来,这些问题其实就是村委会选举中选民资格的标准问题,因此有必要对这个标准进行分析。
二、村委会选举中选民资格的认定标准
由于目前对村民选举资格没有法律明文规定,也没有一个权威性的法律性解释,在实践中对村民资格如何确定就成为村委会选举中的一个争议性很大的问题。因此,必须确定一个标准来认定村民的选举资格,避免侵犯公民的
选举权利。
(一)以是否具备本村户籍为唯一标准
在现有的制度中,大多数地方都以户籍为必要条件,规定只有长期居住在本村、拥有本村户籍的村民,才能在村民委员会选举中享有选举权利。如《江西省实施<村委会组织法>办法》就规定:“有选举权和被选举权的村民,一般在户籍所在地进行选民登记。现居住地与户口所在地不一致,连续居住本村1年以上并履行村民义务,本人要求在居住地参加选举的,可以进行选民登记,但不得在户籍所在地重复登记。”这样,农村户籍便成了是否具有选民资格的一个必不可少的条件。没有本村户籍的,就没有选举该村村民委员会的权利。假若赋予外来人口以选举权,那么,紧接着的问题是,他们能不能参加村里的资金和村里的收益分配?如果不能参与村里的收益分配,其村民选举权实际上是无意义的。
(二)以是否履行义务为标准
这种观点认为,有关选民资格的确认问题,如果以户籍为标准,会遇到以下两个方面的挑战:一是“空挂户”的选民资格认定问题;二是外来迁入的居民的选民资格问题。
确定一个人是不是选民,是为了确定其是否有选举权和被选举权。由此,权利是确定选民资格的目的,是否享有权利和履行义务则是确定选民资格的最终归宿。豏因此,确定选民资格的问题就变成了确定选民是否享有权利和履行义务的问题。如果没有履行义务,就不应该享有选举的权利。如天津市人大制定的《村民委员会选举办法》规定:除了户籍在本村的村民外,居住或工作在本区域内,并且尽了村民义务的,也可以取得该村的选民资格。
笔者认为,以户籍作为判断村委会选举中选民资格过于苛刻,不符合我国目前的实际状况。第一,选举权确实是与一定的身份相联系的政治上的身份权,但同一主体在不同时期和阶段其身份也不同,因此确定选举权的关键在于确定身份的标准以及主体处于什么样的法律关系中。外来人员在农村生活,与村集体紧密相连,那么就应该认定他们的“村民”身份。第二,以户籍作为唯一的标准这种观点,实际上是剥夺外来人员的选举权与被选举权。目前九亿农民中有两亿在外工作,不给予这些人在村委会选举的选民资格,实际上是剥夺了其选举权与被选举权,这违背了选举权的普遍性原则。第三,村民自治有地域自治的含义,外来人员在农村生活和工作,已与该村紧密相关,甚至不少还履行了村民义务,为该村做出了贡献,这就应该给予他们参与村里的自治事务的权利。
随着流动人口的不断增多,传统户籍制度已明显适应不了时代的需要。因而,户籍制度必须进行改革。实践中许多地方之所以规定在户籍所在地行使选举权,一个很重要的考虑是为了保证绝大多数人能够便利地行使民主权利,避免不必要的费用支出。但是我们应该看到,随着人口流动的加快,户籍所在地与经常居住地相异的人口越来越多。如果一味强调在户籍所在地行使选举权,那么他们要行使选举权的话就必须要回到户口所在地,行使权利的成本必然陡增,这无疑会浪费大量的时间和金钱。如果选举权行使的门槛过高的话,一部分人非出于本意放弃行使权利的情况则在所难免。但是,如果不行使权利,民主的理念从何而来?制度的保障性又体现在哪里?豐这都值得我们深思。
而以是否履行义务作为判断是否具备选民资格的标准,笔者认为也是不尽合理的。根据该观点,确定选民资格就是确定选民是否履行义务。履行了本村义务就享有选举权利,反之没有履行本村义务就没有选举权利。这与目前法律规定相违背。另外,选举权是一项政治权利,是宪法赋予每个公民的基本权利,只要法院没有判决剥夺其政治权利,不管他是否为社会作出贡献,都应该享有该权利。
权利与义务相一致是重要的法理原则,这亦应在选举中得到普遍遵循。选举权利的行使必须以履行相应义务为前提。笔者认为,此处的义务应特指村民在行使选举权的过程中应遵循的义务,例如在选举的过程中,不得以暴力、威胁、欺骗等手段破坏选举。只要具备法定的资格条件,且没有符合限制行使选举权的情形,即使未履行或未完全履行所谓的村民义务,其选举权也不应被剥夺或限制。
选举权是宪法规定公民应当享有的权利,是公民最基本的民主权利。宪法赋予公民选举的权利,目的就是为了实现人民当家作主,就是为了依照人们的自己意愿选举出足够优秀的人才来管理事务。因此,笔者认为,是否履行村民义务并不能成为选举权能否得以行使的必须条件。外来人口与当地的社会公共生活有一定的利害关系,给予他们选举的权利并没有与选举权的设立目的和意旨相冲突。
三、关于村民选举资格制度的几点思考
村民自治制度作为中国传统农村社会向现代民主社会转变的制度形式,在发展过程中也存在一些不可忽视的问题,其中最大问题是如何确定村委会选举中选民资格。针对目前实践中村委会选举产生的选民资格认定问题,笔者认为应该依照选举的普遍性原则,让符合条件的每一个公民都能实际参与到选举中,因此,有必要坚持以下原则。
(一)户籍所在地原则
户籍所在地原则,即户籍在本村的有选举权和被选举权且年满18周岁的村民,具有选民资格。这是法律明文规定的。以户籍作为认定村民委员会选民资格的标准,主要是由我国农村土地集体所有制所决定的。在土地制度下,土地归农村集体所有,拥有村民户籍的村民与土地密切相关,理所当然享有选举的权利。因此,在通常情况下只有拥有本村户籍且有选举权的村民,才能具备参与村委会选举的选民资格。且我国现行农村土地制度具有很大的封闭性,外来人口根本不可能拥有土地,这就从根本上排除了他们取得该村的户籍的可能性。因此,笔者认为,首先必须以户籍作为确定村民资格的标准,具有选举权和被选举权的村民在户籍所在地享有选举和被选举的权利。以户籍为标准表明:只要村民具备该村的户籍,无论他有没有履行本村村民义务,在村委会选举中也同样具备选民资格。
(二)履行本村村民义务原则
这个原则是针对非本村户籍的外来人口来说的,户籍实际上只是确定村民资格,而村民资格既不是选民资格的充分条件,也不是选民资格的必要条件,也就是说选民不一定单指村民,因此仅仅以户籍作为判断选民资格是有缺陷的,不适应当前情形。外来人员只要在农村居住了一定年限,履行了该村村民义务,同样应当具备村委会选举的选民资格。以是否履行村民义务作为确认其成为村委会选举权利主体资格的要件之一,符合权利与义务的对等原则。任何法律关系都是权利和义务的有机统一体,没有无义务的权利,也没有无权利的义务,履行义务就该享有权利,因此,外来人口只要履行了本村村民自治条件下的村民法定义务,就应当同样享有本村村民委员会选举
的选举权。
(三)村民自决原则
如果以上两个标准还不能解决村委会选举中出现的选民资格争议,那就要坚持村民自决原则了。在坚持依法办事的前提下,实现本村事务由本村村民集体讨论决定,这也是村民自治的核心内容。是否给予外迁人员村民待遇,关系到原村民的切身经济利益。而且也影响了原村民公共服务的质量和公用设施的使用,如果给予外迁人员选民资格,那就意味着外迁人员享受村民待遇,有权参与集体资产的分配。因此,对此类村而言,选民资格不仅仅是一项政治权利,更是一项经济权利。豑将是否给予村民资格的争议交给村民自己去处理,根据多数原则自主决定,充分发挥村民自治的功能。因此,笔者认为,村民自决是比较合理的方式。它是从法定程序上表达全体村民的统一意志是否接纳外来村民为本村自治团体的一员,从而确认是否将该外来人员纳入“本村村民”这一法律关系主体当中。