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摘要：
水资源输出地该如何共同分享资源开发的利益，需要一个合理可行的利益共享机制。在对金沙江中游鲁地拉水电站田野调查的基础上，提出利益共享机制核心是“共享”;从共享经济视角分析资源开发的利益共享问题，并基于以“让渡利益”为前提的政府间良好合作机制，借助共享信息平台，以“人”的发展为核心目标，形成区域经济辐射带，实现包含资源地政府和移民在内的多个利益主体的共同获益。针对金沙江中上游多民族地区的水电开发研究具有代表性，同时从共享经济视角分析现存问题，有助于利益共享制度的形成，可为水利工程移民的可持续健康发展提供参考。
关 键 词：
水电资源开发; 利益共享; 共享经济; 金沙江中上游
中图法分类号： F063.6
文献标志码： A
DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2021.07.037
0 引 言
长江经济带战略的确立给金沙江流域带来了机遇，区域的可持续内生发展成为重点，水电开发建设在这个过程中应该发挥更大的作用且承担更多的责任。2019年国家发布了《关于做好水电开发利益共享工作的指导意见》（发改能源规〔2019〕439号，简称“《指导意见》”），《指导意见》第一次比较明确地提出利益共享概念，指出应兼顾企业、移民多方利益主体。如今，水电发展最大的挑战是处理利益共享问题。水利工程移民往往为了国家利益而牺牲个体利益，其需求不同于生态移民和扶贫移民，水电开发对其发展既是机遇又是挑战。
有关利益共享的研究，国外往往侧重于发达国家的发展问题和宏观层面的研究[1-2]，国内侧重于生态环境补偿[3-5]、移民补偿[6-7]、产业扶持[8-9]、权益保障[10]等单方面的研究，而针对金沙江中上游地区资源开发的共享机制研究较少。特別是现阶段，中国水利工程移民面临着如何实现已建项目的利益共享最大化，从而提高移民以及当地百姓的生活质量，形成新的经济增长点的移民后发展问题，以及与长江下游地区利益共享机制的形成问题。因此，有必要对这一领域进行科学而系统的研究，这也是本文的立足点和出发点，即以共享经济分析为切入点，对金沙江中上游水能开发中的利益共享机制进行分析探讨。
1 金沙江中游水能资源开发利益分配问题
金沙江中游河段涉及到云南、四川2个省7个地州的众多区县，该河段水能资源丰富，是云南省实施“西电东输”战略的重要水电基地。同时，由于金沙江中上游一系列水库群处于峡谷地区容易建设高坝大库，这也意味着金沙江中游地区要进行大量移民的搬迁。这一流域是少数民族聚居地区，存在生态环境比较脆弱、经济社会发展不平衡等问题，因此国家对这一地区的水电站建设一直十分慎重。
受技术和装备水平制约，新中国成立初期水电站建设主要集中在用电增长较快的东部和东北地区，西部地区水电的全面大规模开发是随着西部大开发战略和“西电东送”的实施而推进的。20世纪50年代，在国家项目还没有进入金沙江干流之前，支流小型项目便已遍地开花，实际上金沙江水能资源开发是先从支流开始再到干流，从而导致了中游水电开发的混乱格局。
目前，国家在金沙江流域规划的中大型电站多达20多座，鲁地拉电站属于“一库八级”系列电站中的一个，库区移民主要集中在丽江、大理。
1.1 国家视角的利益分配问题
金沙江中上游的环境保护和水能开发自然会影响到下游人民群众的经济生活、社会发展、居住环境安危甚至全国发展大局，上游不仅为下游多个城市提供饮水，还带动这些地区经济的发展和繁荣。上游电站建设不仅对下游生态环境有着关键作用，还对下游电站的泥沙淤积、电站效益提高、外送电能的可靠性和稳定性都起到极为重要的作用。因此，金沙江流域的生态保护和水电开发问题就是金沙江流域经济发展问题。
三江并流大部分地区曾经是深度贫困地区，区域内发展不平衡现象较为严重，在不断加大水资源开发力度的同时，也应提高文化和技术输出占比。在乡村振兴战略背景下，借水电开发这个契机，实现水利工程移民的可持续健康发展。
金沙江流域是典型的多民族聚居区，特殊的民族文化、经济、宗教信仰等因素制约着搬迁的难度。居民教育程度低，适应能力弱，移民后的社会适应和心理重构问题较复杂。农村产业结构不合理，移民自身就业技能不高，导致产业扶持和发展致富活动面临困难。此外，移民对产业扶持的参与度不高，导致后期扶持效果欠佳。
1.2 地方政府视角的利益分配问题
水电丰枯季节发电量差距巨大，金沙江上游又缺少龙头水库的调节，电网调节能力不足，多种原因造成云南省弃水弃电现象十分严重，导致没有充分利用现有的水能资源。云南省水利厅信息网公布的《2018年云南省水资源公报》中提到：2018年地表水源是全省主要的供水水源，占总供水量的96.30%，全省河道外供水量155.700亿m3，其中金沙江流域供水量最多为44.598亿m3，占比28.64%，但全省水资源开发利用率仅为7.00%。
水电开发对地方公共预算收入影响较大，从税收角度看资源地不能充分分享水电资源开发的成果，包含资源地在内的利益共享机制尚未健全。
（1） 大型电站一般是国家控股企业，比如华能、华电、大唐集团等注册地一般在经济相对发达地区，企业税收在注册地缴纳，因而注册地与资源地的不匹配造成财政收益与资源提供的不匹配。
（2） 大型水电开发项目一般都有高额的投资回报，但从制度上却极少考虑到对资源地的合理补偿，相应的配套补偿措施十分有限。
（3） 大部分的增值税转移到了东部地区，以云南省和广州省为例，云南省丽江市的平均电力售价大概为0.30元/kW·h，广东市的市民购买电力均价却基本在0.65元/kW·h以上，在电力东送的同时也将增值税“输送”到了东部地区。 （4） 利益分配在跨区域项目合作中的问题较多，金沙江中游规划的“一库八级”梯级电站项目一共涉及云南、四川2个省的7个州市和21个县区域，除了金安桥电站税收收入全部纳入到丽江市古城区外，龙盘、两家人、梨园、阿海、龙开口、鲁地拉和观音岩7个梯级电站都属于跨省、跨市或跨区县项目，利益分配制度不完善以及标准不统一，造成了比较多的问题和争议[11]。
同时，金沙江畔受地质和环境的影响，大多数村落仍然是农业主导型经济，经济结构单一且贫富差距不断增大。以鲁地拉库区移民村为例，年轻人更多外出务工，村中长住居民多为1970年以前出生的人，教育程度低，大多不能胜任有一定技术要求的岗位，因此产业附加值低，仅有的后扶产业“服装加工”也多因应聘者年龄较大，存在招不到人的情况。此外，零基础的员工前期要进行半年的岗前培训，培训期间每天只有20元的生活补贴，与村民想挣钱的想法不符。企业在这个过程中也将耗费大量的财力、人力、物力，不利于企业盈利。现有的产业扶持项目多以政府和企业为主导，顺利完成项目是主要任务目标，实施过程往往忽视了移民真正的发展需求。随着中国参与式援助项目的增多，项目在制定和实施过程中越来越关注弱势群体的需要，但仍存在话语权缺失、忽视本土文化展模式等问题。利益分配方案或者对国外或其他地区已有经验稍加修改，或者按照政策要求制定区域方案，移民参与度不高，效果不佳。基于金沙江流域的民族特性，需要更加关注社会网络对移民的影响，针对不同的移民社区制定不同的发展方案来解决现实问题，而不能搞“一刀切”的推进模式。
另外，在库区移民长效补偿机制影响下，库区移民社区成为周边区域内相对富裕的地方，居住环境、医疗和教育较之前都有了很大改善，是新农村的代表。以鲁地拉电站移民为例，将淹没土地折算成长效人口，长效补贴每人每月300元（生不增加，死不减少），那么人均年补贴3 600元，且逐年递增，高于曾经的贫困人口标准。此外，移民还享有每人每月50元的后扶资金，同时针对移民产业发展还有特定的资金支持，这些资金均来自鲁地拉水库企业。后期产业扶持项目只针对鲁地拉库区移民，未被划入移民范围的本村或邻村居民还处在极力脱贫的窘境。能否通过库区产业扶持带动一方经济发展，改善周边一片环境，形成库区边缘带的产业链，增加辐射范围和作用，成为造福几代人的长效机制值得探讨。
1.3 移民视角的利益补偿问题
一大批移民为了国家利益离开长期居住的家园，社区重构、文化变迁、子女教育、产业发展、心理适应、社会资本变化等问题接踵而至。文化的、生态的、社会变迁无形的损失难以用有形的补偿简单的化解，制定长效共享的移民机制成为一种必然趋势。
鲁地拉库区移民主要以就地后置安置为主，且是汉、傈僳、纳西、回、彝、白族等多民族混居地区，是目前主流移民安置模式的一个缩影。该库区移民补偿制度参照2007年云南省政府颁布的“16118”政策，生产安置人口可享受长效补偿和国家后期扶持政策，且长效补偿费用根据耕地年产值递增及物价变化而进行调整。对于进行集体安置的生产用地和住房进行统一规划、统一设计，在安置点统一建设水、电、路等基础设施，并配备村委会、学校、卫生室、文化广场等公共设施。移民还可享受新型农村合作医疗，且对移民安置区子女就学、卫生保健、人畜饮水、有线电视覆盖、扶贫济困、村容美化、供电、通讯等方面都给予了保障。从移民角度来看，云南省政府颁布的“16118”政策是目前为止相对较完善的政策，对今天的移民安置工作仍然具有指导意义。但还存在一些问题，比如：如果电站因故停产，补偿金该如何继续发放的问题;失去土地后，越来越倾向城镇化发展模式，产业结构该如何调整，移民该何去何从的问题;越来越大的贫富差距该如何解决等问题。
2 水电资源开发利益共享模式研究
理性的资源开发利益共享模式将兼顾到移民、地方政府、企业和国家等多方利益主体，且具有可行性。已有的利益共享研究多从某一个方面提出共享方案，比如：水权的制度建设，包括法律的界定、管理权限的明晰等;收益共享机制，考虑参与主体的利益分配;生态补偿和移民补偿，实现环境和移民的利益共享等。目前的学术研究缺少关于资源开发利益共享机制的系统全面的研究，特别是缺少因忽视资源地使用权的相对分离因素而导致的利益分配不均衡问题，如现阶段比较受关注的水资源的开发能否增加资源地政府的财政收入，政府该如何对移民进行产业扶持和产业结构调整，实现地区经济可持续发展问题。
利益共享既包含资源的共享，也包括发展成果的普遍惠泽[12]。资源开发与利用过程中，各方利益主体本应利益共享，利益共享机制的重心在“共享”，具有共享经济的一般特征和内涵。共享经济的核心就是实现资源使用权与所有权相对分离基础上的使用权共享，创造性地实现了在所有权归属不变的基础上实现资源使用权在社会范围内的共享[13]。目前中国资源开发的现状存在开发机制不公和利益分配失衡问题，因此现实强烈地呼吁能顾及各方利益主体的资源共享机制的形成。
2.1 建立政府间的利益协调机制
政府间关系实质是权力配置和利益分配的关系。在利益调节机制运作良好时，地方政府间通常以合作的方式出现，各方发展就会比较顺利。而当利益调节机制失灵时，各地方政府将会表现出激烈的竞争现象，合作将会停滞甚至会出现一定程度的倒退[14]。
（1） 政府间应形成以利益共享为目标的内生动力机制。从经济视角看待地方政府关系，其根本关系就是利益关系，地方政府参与合作的原始动因是追求利益最大化[15]。利益共享既能让政府之间达成合作目标，还能使政府内部产生合作的动力，在这个过程中“让渡原则”是实现共享的前提，参与合作的政府应摒弃“內向型行政”观念，融入“共赢”的新型流域发展观念，以促进生产要素的自由流动为目标，使政府本身成为流域治理体系中的一个重要组成要素，最终形成一种利益让渡和利益共享、共存的规则和机制。 （2） 政府间应形成以利益补偿为核心的合作机制。利益补偿机制能够确保跨区域事务治理的顺利进行，是利益协调机制得以运行的重要保障[16]。通过资金援助、资源共享、政策优惠、技术人才转让等方式，流域内强势地区利益主体对受到利益损失的弱势地区利益主体进行利益补偿，从而实现流域政府间的利益补偿，流域内公共产品和公共服务达到均衡。
（3） 建立相应的利益表达机制，以确保弱势地区的话语权，使弱势政府能够通过合理正当的途径表达自己的利益需求。地方政府要养成一种协商和利益协调的习惯，在流域政府或流域政府间形成的区域监管部门的监督和指导下，地方政府对于利益补偿的具体内容、具体标准、具体实效等，按照每个地区的具体情况制定出明确的标准和原则。如跨地区的税收标准，应根据不同地区之间使用其他地区资源的情况和跨地区公共环境污染治理的职责分配情况等，对利益补偿的标准和数量要有明确规定。只有政府间形成长久的利益共享合作链，才能促进流域内水资源环境的协同治理。
政府间利益协调机制的建立有助于解决鲁地拉水库跨区域利益分配制度不统一的问题，以及保护相对弱势的地方政府权益，形成合理的权益表达路径，增加地方政府话语权，使其在产业转型或平台搭建中发挥更大的协调作用。
2.2 构建共享信息平台
信息不对称带来的供需不匹配问题制约了资源利用的有效性，而缺乏开放、透明、全方位的公开信息平台，又制约着经济的绿色转型。金沙江中上游存在大量的汛期弃水弃电现象，而当地经济发展离不开电力的支持，因此可以探讨通过连接政府、电力企业和用电企业间的信息共享平台，将汛期舍弃的电力用于当地经济发展的模式，实现政府、电力企业多方主体的共同受益。
资源交易范围和空间可以在共享平台上得到拓展。该平台不仅能使水电开发成果在流域内得到共享，还能把对资源的占有转换为对资源使用权的重复利用，从而使原本不可交易的资源进入可交易的范围，交易的范围和空间也可得到拓展[17]。对库区移民进行产业扶持过程中，面临的用工荒问题、销量提升和技术指导问题、产业规模扩大和技术更新等问题，都可以通过共享平台解决。以鲁地拉水库移民村为例，随着外出务工人员的增加和城镇化对农村的影响，现在的集中安置点有一定数量的闲置农村住房，在不改变农民所有权的前提下，对农村闲置住房进行个性化改造，可以进一步发展共享农庄或养老社区，推动旅游业和带动其他产业发展。并通过互联网平台，与城市租赁住房需求进行对接，按照租赁需求将闲置住房改造为田园生活、度假养生、文化创意等产业，将可以实现政府、集体经济组织、农户、互联网平台和消费者的多方共赢。
在共享经济的培育下资源的存在形式变得丰富多彩。线上直播借助巨大的信息平台助力扶贫，帮助贫困地区推广农产品、手工制品，不仅让更多的人认识到中国物产丰富，还能帮助农民致富，使区域要素进行不断的流动。利用“长江经济带”的经济辐射作用，位于长江下游的江浙、上海等一线城市可以通过扶贫助农形式，进行线上农产品交易来解决中上游农产品滞销问题，同时一线城市的人们将有计划吃到更便宜更新鲜的农产品，如软籽石榴、芒果等，真正地实现互惠互利。
鲁地拉移民搬迁后进行了“以奖代种”的激励措施鼓励移民种植软籽石榴，由于缺少技术指导和销售渠道，石榴销售面临没有品牌、销售价格不高的问题。共享信息平台可帮助与科研机构合作解决技术问题，也可解决销售渠道问题，是形成利益共享机制中的重要环节。
2.3 形成以“人”的发展为核心的运行机制
目前为了促进移民就业，有些地方移民安置政策提出了建立库区产业发展基金的思路，调整农村产业结构，特别是二、三产业结构配置的问题，以较好地解决库区移民就业问题。但这类基金主要来自于地方电力企业，并由地方政府给予配套设施规划，形成的项目以政府和企业为主导，且仅以移民收入增加为目标，过程中不仅忽略了移民参与商讨的范围、预期目标、期限等的话语权，还由于资金的限制而忽略了周边农村地区发展这一潜在市场，导致后扶项目移民的参与度不高，产业转型难度较大。
鲁地拉库区移民搬迁后，产业发展的主要问题是结构转型，即从依赖农业生产到向二、三产业转型。如果以移民的发展为目标，从移民的需求出发，实施环节注重移民的话语权，不管是康养旅游还是特色民居小镇，或是服装加工厂都将极大地提高移民的参与度和积极性，进而能促进移民产生文化自觉式的内在发展动力。以“人”的发展为中心的运行机制还要求以区域和谐发展为宏观目标进行产业结构调整和产业规划。移民产业扶持项目可以在扶持库区移民的同时兼顾周边地区的發展，扩大扶持范围，缩小地区内部的发展不平衡问题，不仅能实现移民的维稳致富，还能实现当地百姓的安居乐业。
3 结 语
随着国家西南水电基地建设步伐不断加快，资源开发规模上去了，但资源地的经济发展水平并未提高，移民生活并没有得到改善。在资源开发利益共享机制中引入“共享经济”概念，使政府间形成以“让渡利益”为前提的利益共享和利益补偿机制，通过搭建信息共享平台，匹配供需信息并扩大交易范围和空间，从而提高效益和收益;在现有移民补偿机制或安置模式基础上进行区域可持续发展探索，尊重移民话语权，让老百姓真正从资源开发中受益，从而推进民族地区经济进步、帮助欠发达的少数民族摆脱贫困状态，为全面建成小康社会而努力。
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（编辑：谢玲娴）
引用本文：
孟蓓蓓，段钢.金沙江中上游水电资源开发利益共享机制研究
[J].人民长江，2021，52（7）：221-225.
Research on benefit sharing mechanism of water resources development in middle
and upper reaches of Jinsha River
MENG Beibei1，DUAN Gang2
（1.Yunnan Provincial Institute of Ethnic Studies，Yunnan Minzu University，Kunming 650500，China; 2.Yunnan Minzu University，Kunming 650500，China）
Abstract：
A reasonable and feasible benefit-sharing mechanism is required to share the benefits of resource development for water exporting areas.Based on the field investigation of the Ludila Hydropower Station in the middle reaches of the Jinsha River，it is proposed that the core of the benefit-sharing mechanism is “sharing”.Interest sharing of resource development was analyzed from the perspective of sharing economy.And an inter-governmental system based on “transfer of benefits” is formed.A good intergovernmental cooperation mechanism on the premise of “transferring interests” was formed as the background.With the help of sharing information platform，with the development of “people” as the core goal，a regional economic radiation belt was finally formed，so as to realize the common benefit of multiple subjects of interest，including the government and immigrants.The research on hydropower development in the multi-ethnic areas in the upper and middle reaches of the Jinsha River has ethnographic research significance.At the same time，analyzing existing problems from the perspective of sharing economy is helpful to the formation of the benefit-sharing system.
Key words：
water resources development;benefit sharing;sharing economy;middle and upper reaches of Jinsha River
水资源输出地该如何共同分享资源开发的利益，需要一个合理可行的利益共享机制。在对金沙江中游鲁地拉水电站田野调查的基础上，提出利益共享机制核心是“共享”;从共享经济视角分析资源开发的利益共享问题，并基于以“让渡利益”为前提的政府间良好合作机制，借助共享信息平台，以“人”的发展为核心目标，形成区域经济辐射带，实现包含资源地政府和移民在内的多个利益主体的共同获益。针对金沙江中上游多民族地区的水电开发研究具有代表性，同时从共享经济视角分析现存问题，有助于利益共享制度的形成，可为水利工程移民的可持续健康发展提供参考。
关 键 词：
水电资源开发; 利益共享; 共享经济; 金沙江中上游
中图法分类号： F063.6
文献标志码： A
DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2021.07.037
0 引 言
长江经济带战略的确立给金沙江流域带来了机遇，区域的可持续内生发展成为重点，水电开发建设在这个过程中应该发挥更大的作用且承担更多的责任。2019年国家发布了《关于做好水电开发利益共享工作的指导意见》（发改能源规〔2019〕439号，简称“《指导意见》”），《指导意见》第一次比较明确地提出利益共享概念，指出应兼顾企业、移民多方利益主体。如今，水电发展最大的挑战是处理利益共享问题。水利工程移民往往为了国家利益而牺牲个体利益，其需求不同于生态移民和扶贫移民，水电开发对其发展既是机遇又是挑战。
有关利益共享的研究，国外往往侧重于发达国家的发展问题和宏观层面的研究[1-2]，国内侧重于生态环境补偿[3-5]、移民补偿[6-7]、产业扶持[8-9]、权益保障[10]等单方面的研究，而针对金沙江中上游地区资源开发的共享机制研究较少。特別是现阶段，中国水利工程移民面临着如何实现已建项目的利益共享最大化，从而提高移民以及当地百姓的生活质量，形成新的经济增长点的移民后发展问题，以及与长江下游地区利益共享机制的形成问题。因此，有必要对这一领域进行科学而系统的研究，这也是本文的立足点和出发点，即以共享经济分析为切入点，对金沙江中上游水能开发中的利益共享机制进行分析探讨。
1 金沙江中游水能资源开发利益分配问题
金沙江中游河段涉及到云南、四川2个省7个地州的众多区县，该河段水能资源丰富，是云南省实施“西电东输”战略的重要水电基地。同时，由于金沙江中上游一系列水库群处于峡谷地区容易建设高坝大库，这也意味着金沙江中游地区要进行大量移民的搬迁。这一流域是少数民族聚居地区，存在生态环境比较脆弱、经济社会发展不平衡等问题，因此国家对这一地区的水电站建设一直十分慎重。
受技术和装备水平制约，新中国成立初期水电站建设主要集中在用电增长较快的东部和东北地区，西部地区水电的全面大规模开发是随着西部大开发战略和“西电东送”的实施而推进的。20世纪50年代，在国家项目还没有进入金沙江干流之前，支流小型项目便已遍地开花，实际上金沙江水能资源开发是先从支流开始再到干流，从而导致了中游水电开发的混乱格局。
目前，国家在金沙江流域规划的中大型电站多达20多座，鲁地拉电站属于“一库八级”系列电站中的一个，库区移民主要集中在丽江、大理。
1.1 国家视角的利益分配问题
金沙江中上游的环境保护和水能开发自然会影响到下游人民群众的经济生活、社会发展、居住环境安危甚至全国发展大局，上游不仅为下游多个城市提供饮水，还带动这些地区经济的发展和繁荣。上游电站建设不仅对下游生态环境有着关键作用，还对下游电站的泥沙淤积、电站效益提高、外送电能的可靠性和稳定性都起到极为重要的作用。因此，金沙江流域的生态保护和水电开发问题就是金沙江流域经济发展问题。
三江并流大部分地区曾经是深度贫困地区，区域内发展不平衡现象较为严重，在不断加大水资源开发力度的同时，也应提高文化和技术输出占比。在乡村振兴战略背景下，借水电开发这个契机，实现水利工程移民的可持续健康发展。
金沙江流域是典型的多民族聚居区，特殊的民族文化、经济、宗教信仰等因素制约着搬迁的难度。居民教育程度低，适应能力弱，移民后的社会适应和心理重构问题较复杂。农村产业结构不合理，移民自身就业技能不高，导致产业扶持和发展致富活动面临困难。此外，移民对产业扶持的参与度不高，导致后期扶持效果欠佳。
1.2 地方政府视角的利益分配问题
水电丰枯季节发电量差距巨大，金沙江上游又缺少龙头水库的调节，电网调节能力不足，多种原因造成云南省弃水弃电现象十分严重，导致没有充分利用现有的水能资源。云南省水利厅信息网公布的《2018年云南省水资源公报》中提到：2018年地表水源是全省主要的供水水源，占总供水量的96.30%，全省河道外供水量155.700亿m3，其中金沙江流域供水量最多为44.598亿m3，占比28.64%，但全省水资源开发利用率仅为7.00%。
水电开发对地方公共预算收入影响较大，从税收角度看资源地不能充分分享水电资源开发的成果，包含资源地在内的利益共享机制尚未健全。
（1） 大型电站一般是国家控股企业，比如华能、华电、大唐集团等注册地一般在经济相对发达地区，企业税收在注册地缴纳，因而注册地与资源地的不匹配造成财政收益与资源提供的不匹配。
（2） 大型水电开发项目一般都有高额的投资回报，但从制度上却极少考虑到对资源地的合理补偿，相应的配套补偿措施十分有限。
（3） 大部分的增值税转移到了东部地区，以云南省和广州省为例，云南省丽江市的平均电力售价大概为0.30元/kW·h，广东市的市民购买电力均价却基本在0.65元/kW·h以上，在电力东送的同时也将增值税“输送”到了东部地区。 （4） 利益分配在跨区域项目合作中的问题较多，金沙江中游规划的“一库八级”梯级电站项目一共涉及云南、四川2个省的7个州市和21个县区域，除了金安桥电站税收收入全部纳入到丽江市古城区外，龙盘、两家人、梨园、阿海、龙开口、鲁地拉和观音岩7个梯级电站都属于跨省、跨市或跨区县项目，利益分配制度不完善以及标准不统一，造成了比较多的问题和争议[11]。
同时，金沙江畔受地质和环境的影响，大多数村落仍然是农业主导型经济，经济结构单一且贫富差距不断增大。以鲁地拉库区移民村为例，年轻人更多外出务工，村中长住居民多为1970年以前出生的人，教育程度低，大多不能胜任有一定技术要求的岗位，因此产业附加值低，仅有的后扶产业“服装加工”也多因应聘者年龄较大，存在招不到人的情况。此外，零基础的员工前期要进行半年的岗前培训，培训期间每天只有20元的生活补贴，与村民想挣钱的想法不符。企业在这个过程中也将耗费大量的财力、人力、物力，不利于企业盈利。现有的产业扶持项目多以政府和企业为主导，顺利完成项目是主要任务目标，实施过程往往忽视了移民真正的发展需求。随着中国参与式援助项目的增多，项目在制定和实施过程中越来越关注弱势群体的需要，但仍存在话语权缺失、忽视本土文化展模式等问题。利益分配方案或者对国外或其他地区已有经验稍加修改，或者按照政策要求制定区域方案，移民参与度不高，效果不佳。基于金沙江流域的民族特性，需要更加关注社会网络对移民的影响，针对不同的移民社区制定不同的发展方案来解决现实问题，而不能搞“一刀切”的推进模式。
另外，在库区移民长效补偿机制影响下，库区移民社区成为周边区域内相对富裕的地方，居住环境、医疗和教育较之前都有了很大改善，是新农村的代表。以鲁地拉电站移民为例，将淹没土地折算成长效人口，长效补贴每人每月300元（生不增加，死不减少），那么人均年补贴3 600元，且逐年递增，高于曾经的贫困人口标准。此外，移民还享有每人每月50元的后扶资金，同时针对移民产业发展还有特定的资金支持，这些资金均来自鲁地拉水库企业。后期产业扶持项目只针对鲁地拉库区移民，未被划入移民范围的本村或邻村居民还处在极力脱贫的窘境。能否通过库区产业扶持带动一方经济发展，改善周边一片环境，形成库区边缘带的产业链，增加辐射范围和作用，成为造福几代人的长效机制值得探讨。
1.3 移民视角的利益补偿问题
一大批移民为了国家利益离开长期居住的家园，社区重构、文化变迁、子女教育、产业发展、心理适应、社会资本变化等问题接踵而至。文化的、生态的、社会变迁无形的损失难以用有形的补偿简单的化解，制定长效共享的移民机制成为一种必然趋势。
鲁地拉库区移民主要以就地后置安置为主，且是汉、傈僳、纳西、回、彝、白族等多民族混居地区，是目前主流移民安置模式的一个缩影。该库区移民补偿制度参照2007年云南省政府颁布的“16118”政策，生产安置人口可享受长效补偿和国家后期扶持政策，且长效补偿费用根据耕地年产值递增及物价变化而进行调整。对于进行集体安置的生产用地和住房进行统一规划、统一设计，在安置点统一建设水、电、路等基础设施，并配备村委会、学校、卫生室、文化广场等公共设施。移民还可享受新型农村合作医疗，且对移民安置区子女就学、卫生保健、人畜饮水、有线电视覆盖、扶贫济困、村容美化、供电、通讯等方面都给予了保障。从移民角度来看，云南省政府颁布的“16118”政策是目前为止相对较完善的政策，对今天的移民安置工作仍然具有指导意义。但还存在一些问题，比如：如果电站因故停产，补偿金该如何继续发放的问题;失去土地后，越来越倾向城镇化发展模式，产业结构该如何调整，移民该何去何从的问题;越来越大的贫富差距该如何解决等问题。
2 水电资源开发利益共享模式研究
理性的资源开发利益共享模式将兼顾到移民、地方政府、企业和国家等多方利益主体，且具有可行性。已有的利益共享研究多从某一个方面提出共享方案，比如：水权的制度建设，包括法律的界定、管理权限的明晰等;收益共享机制，考虑参与主体的利益分配;生态补偿和移民补偿，实现环境和移民的利益共享等。目前的学术研究缺少关于资源开发利益共享机制的系统全面的研究，特别是缺少因忽视资源地使用权的相对分离因素而导致的利益分配不均衡问题，如现阶段比较受关注的水资源的开发能否增加资源地政府的财政收入，政府该如何对移民进行产业扶持和产业结构调整，实现地区经济可持续发展问题。
利益共享既包含资源的共享，也包括发展成果的普遍惠泽[12]。资源开发与利用过程中，各方利益主体本应利益共享，利益共享机制的重心在“共享”，具有共享经济的一般特征和内涵。共享经济的核心就是实现资源使用权与所有权相对分离基础上的使用权共享，创造性地实现了在所有权归属不变的基础上实现资源使用权在社会范围内的共享[13]。目前中国资源开发的现状存在开发机制不公和利益分配失衡问题，因此现实强烈地呼吁能顾及各方利益主体的资源共享机制的形成。
2.1 建立政府间的利益协调机制
政府间关系实质是权力配置和利益分配的关系。在利益调节机制运作良好时，地方政府间通常以合作的方式出现，各方发展就会比较顺利。而当利益调节机制失灵时，各地方政府将会表现出激烈的竞争现象，合作将会停滞甚至会出现一定程度的倒退[14]。
（1） 政府间应形成以利益共享为目标的内生动力机制。从经济视角看待地方政府关系，其根本关系就是利益关系，地方政府参与合作的原始动因是追求利益最大化[15]。利益共享既能让政府之间达成合作目标，还能使政府内部产生合作的动力，在这个过程中“让渡原则”是实现共享的前提，参与合作的政府应摒弃“內向型行政”观念，融入“共赢”的新型流域发展观念，以促进生产要素的自由流动为目标，使政府本身成为流域治理体系中的一个重要组成要素，最终形成一种利益让渡和利益共享、共存的规则和机制。 （2） 政府间应形成以利益补偿为核心的合作机制。利益补偿机制能够确保跨区域事务治理的顺利进行，是利益协调机制得以运行的重要保障[16]。通过资金援助、资源共享、政策优惠、技术人才转让等方式，流域内强势地区利益主体对受到利益损失的弱势地区利益主体进行利益补偿，从而实现流域政府间的利益补偿，流域内公共产品和公共服务达到均衡。
（3） 建立相应的利益表达机制，以确保弱势地区的话语权，使弱势政府能够通过合理正当的途径表达自己的利益需求。地方政府要养成一种协商和利益协调的习惯，在流域政府或流域政府间形成的区域监管部门的监督和指导下，地方政府对于利益补偿的具体内容、具体标准、具体实效等，按照每个地区的具体情况制定出明确的标准和原则。如跨地区的税收标准，应根据不同地区之间使用其他地区资源的情况和跨地区公共环境污染治理的职责分配情况等，对利益补偿的标准和数量要有明确规定。只有政府间形成长久的利益共享合作链，才能促进流域内水资源环境的协同治理。
政府间利益协调机制的建立有助于解决鲁地拉水库跨区域利益分配制度不统一的问题，以及保护相对弱势的地方政府权益，形成合理的权益表达路径，增加地方政府话语权，使其在产业转型或平台搭建中发挥更大的协调作用。
2.2 构建共享信息平台
信息不对称带来的供需不匹配问题制约了资源利用的有效性，而缺乏开放、透明、全方位的公开信息平台，又制约着经济的绿色转型。金沙江中上游存在大量的汛期弃水弃电现象，而当地经济发展离不开电力的支持，因此可以探讨通过连接政府、电力企业和用电企业间的信息共享平台，将汛期舍弃的电力用于当地经济发展的模式，实现政府、电力企业多方主体的共同受益。
资源交易范围和空间可以在共享平台上得到拓展。该平台不仅能使水电开发成果在流域内得到共享，还能把对资源的占有转换为对资源使用权的重复利用，从而使原本不可交易的资源进入可交易的范围，交易的范围和空间也可得到拓展[17]。对库区移民进行产业扶持过程中，面临的用工荒问题、销量提升和技术指导问题、产业规模扩大和技术更新等问题，都可以通过共享平台解决。以鲁地拉水库移民村为例，随着外出务工人员的增加和城镇化对农村的影响，现在的集中安置点有一定数量的闲置农村住房，在不改变农民所有权的前提下，对农村闲置住房进行个性化改造，可以进一步发展共享农庄或养老社区，推动旅游业和带动其他产业发展。并通过互联网平台，与城市租赁住房需求进行对接，按照租赁需求将闲置住房改造为田园生活、度假养生、文化创意等产业，将可以实现政府、集体经济组织、农户、互联网平台和消费者的多方共赢。
在共享经济的培育下资源的存在形式变得丰富多彩。线上直播借助巨大的信息平台助力扶贫，帮助贫困地区推广农产品、手工制品，不仅让更多的人认识到中国物产丰富，还能帮助农民致富，使区域要素进行不断的流动。利用“长江经济带”的经济辐射作用，位于长江下游的江浙、上海等一线城市可以通过扶贫助农形式，进行线上农产品交易来解决中上游农产品滞销问题，同时一线城市的人们将有计划吃到更便宜更新鲜的农产品，如软籽石榴、芒果等，真正地实现互惠互利。
鲁地拉移民搬迁后进行了“以奖代种”的激励措施鼓励移民种植软籽石榴，由于缺少技术指导和销售渠道，石榴销售面临没有品牌、销售价格不高的问题。共享信息平台可帮助与科研机构合作解决技术问题，也可解决销售渠道问题，是形成利益共享机制中的重要环节。
2.3 形成以“人”的发展为核心的运行机制
目前为了促进移民就业，有些地方移民安置政策提出了建立库区产业发展基金的思路，调整农村产业结构，特别是二、三产业结构配置的问题，以较好地解决库区移民就业问题。但这类基金主要来自于地方电力企业，并由地方政府给予配套设施规划，形成的项目以政府和企业为主导，且仅以移民收入增加为目标，过程中不仅忽略了移民参与商讨的范围、预期目标、期限等的话语权，还由于资金的限制而忽略了周边农村地区发展这一潜在市场，导致后扶项目移民的参与度不高，产业转型难度较大。
鲁地拉库区移民搬迁后，产业发展的主要问题是结构转型，即从依赖农业生产到向二、三产业转型。如果以移民的发展为目标，从移民的需求出发，实施环节注重移民的话语权，不管是康养旅游还是特色民居小镇，或是服装加工厂都将极大地提高移民的参与度和积极性，进而能促进移民产生文化自觉式的内在发展动力。以“人”的发展为中心的运行机制还要求以区域和谐发展为宏观目标进行产业结构调整和产业规划。移民产业扶持项目可以在扶持库区移民的同时兼顾周边地区的發展，扩大扶持范围，缩小地区内部的发展不平衡问题，不仅能实现移民的维稳致富，还能实现当地百姓的安居乐业。
3 结 语
随着国家西南水电基地建设步伐不断加快，资源开发规模上去了，但资源地的经济发展水平并未提高，移民生活并没有得到改善。在资源开发利益共享机制中引入“共享经济”概念，使政府间形成以“让渡利益”为前提的利益共享和利益补偿机制，通过搭建信息共享平台，匹配供需信息并扩大交易范围和空间，从而提高效益和收益;在现有移民补偿机制或安置模式基础上进行区域可持续发展探索，尊重移民话语权，让老百姓真正从资源开发中受益，从而推进民族地区经济进步、帮助欠发达的少数民族摆脱贫困状态，为全面建成小康社会而努力。
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（编辑：谢玲娴）
引用本文：
孟蓓蓓，段钢.金沙江中上游水电资源开发利益共享机制研究
[J].人民长江，2021，52（7）：221-225.
Research on benefit sharing mechanism of water resources development in middle
and upper reaches of Jinsha River
MENG Beibei1，DUAN Gang2
（1.Yunnan Provincial Institute of Ethnic Studies，Yunnan Minzu University，Kunming 650500，China; 2.Yunnan Minzu University，Kunming 650500，China）
Abstract：
A reasonable and feasible benefit-sharing mechanism is required to share the benefits of resource development for water exporting areas.Based on the field investigation of the Ludila Hydropower Station in the middle reaches of the Jinsha River，it is proposed that the core of the benefit-sharing mechanism is “sharing”.Interest sharing of resource development was analyzed from the perspective of sharing economy.And an inter-governmental system based on “transfer of benefits” is formed.A good intergovernmental cooperation mechanism on the premise of “transferring interests” was formed as the background.With the help of sharing information platform，with the development of “people” as the core goal，a regional economic radiation belt was finally formed，so as to realize the common benefit of multiple subjects of interest，including the government and immigrants.The research on hydropower development in the multi-ethnic areas in the upper and middle reaches of the Jinsha River has ethnographic research significance.At the same time，analyzing existing problems from the perspective of sharing economy is helpful to the formation of the benefit-sharing system.
Key words：
water resources development;benefit sharing;sharing economy;middle and upper reaches of Jinsha River