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摘要 美國的西藏政策决策是总统及行政部门、國会和社会文化等多种因素博弈互动的政治过程，总统和國会直接参与决策，社会文化等因素影响着决策。首先，美國的西藏政策是政治现实主义和道德理想主义交织的产物。在决策中，总统及行政部门倾向于从战略角度、中关关系大局、经贸利益等现实主义视角出发看待和制定西藏政策，國会则倾向于从人权保护、宗教自由和民族自决等理想主义价值理念出发设置西藏议题。其次，它是总统与國会在宪政框架下相互制衡与妥协的结果，國会的制度架构也对涉藏立法起到制约作用。最后，它还受到國内党派政治的影响。总体上看，在多元主体的塑造下，美國的西藏政策具有多面性、波动性和长期性。
关键词 外交决策 西藏政策 总统 美國國会 美國外交
观察美國的西藏政策决策过程，会发现一些看似难以理解的地方。按照美國宪法，总统和國会实质上分享着外交决策权。然而，总统和國会在外交政策取向上并不总是一致，在对西藏的政策中两者就呈现出几种关系形态：有时候两者政策迥异，各说各话；有时候两者相互制衡，相互妥协；有时候两者政策趋同，同声相应。那么，究竟是谁在推动或主导着美國西藏政策的制定呢?也就是说，这一政策的形成机制是什么?这是本文所要解决的问题。
影响美國西藏政策决策的变量
美國的外交决策是一个多元博弈的过程，各个部门和机构都在其中发挥着独特作用。影响美國外交政策的因素有：总统、官僚机构、军方机构、智库、对外经贸关系、决策模式、國会及跨部门政治、公众舆论、政治参与、选举政治、利益集团和媒体等。在美國的西藏政策形成过程中，可以把影响变量简化地分为：总统及行政部门、國会和社会文化因素等。
1、总统及行政部门
美國的宪法规定，行政权力属于总统。因此，在西藏事务上，美國总统可以运用行政权来影响、制定和执行西藏政策。首先，总统可以否决或签署并执行涉藏法案。其次，总统可以制定并执行西藏政策。如1993年克林顿政府发布总统行政命令，宣布延长对中國的最惠國待遇一年，而下一年是否继续延长，取决于中國是否在涉藏人权上取得重大进展。第三，总统可以在对外关系中推行西藏政策。如美國总统小布什在与中國國家主席江泽民和胡锦涛的首脑会谈中，多次谈及西藏问题，呼吁中國政府与达赖集团对话。
行政部门是法案和政策的执行部门，负责信息收集、政策建议和政策执行等工作。一般说来，美國总统主要依靠國务院来制定和执行外交政策，而实际上中央情报局、國家安全委员会、國防部、总统國家安全事务助理等在外交决策中也发挥着重要的作用。在总统与行政部门之间实际上形成了以总统为核心的外交决策网络。总统在总体上统辖西藏政策，各个行政部门向总统负责。
2、國会
美國國会主要以立法的形式来影响外交决策，此外还可以通过拨款权、通过决议案、对行政部门的监督、直接参与外交活动和教育公众、影响公众舆论等方式影响外交决策。
國会提出的议案分为四种：一是经参众两院表决通过并经总统签署能够成为正式法律(Law)的法案(Bill)；二是参众两院联合决议案(Joint Resolution)；三是参众两院共同决议案(Concurrent Resolution)；四是表达参议院或众议院立场和态度的无法律效力的普通决议案(Simple Resolution)。通过在美國國会图书馆网站的“法案和决议案”部分查询“西藏”(Tibet)，获取了从首次提出涉藏议案的第100届國会(1987－1988年)至第111届國会(2009－2010年)的所有涉藏议案，并制出统计表(见表1)。
如表1所示，从1987年至2010年美國國会共提出涉藏议案224件(包括以西藏问题为核心议题的议案82件和附加谈及西藏问题的议案142件)，其中法案152件，占总议案的68％；普通决议案40件，占总议案的18％；共同决议案25件，占11％；联合决议案7件，占3％。因此，國会主要通过提出并表决通过法案来参与西藏政策的决策。这样一方面可以向美國政府施压，另一方面通过立法的方式直接制定涉藏政策并监督政府执行。其次，國会提出无法律效力的决议案，表明对西藏事务的立场，制造舆论，向美國政府和中國政府施压。國会还可以通过财政拨款法案来援助达赖集团和所谓的西藏人权事业。此外國会还举行关于西藏问题的各种听证会。这是國会获取信息、制造舆论和向公众表明姿态的重要渠道。
此外，1983年由众议员汤姆?兰托斯(Tom Lantos)和约翰?波特(John Poter)发起成立的國会人权联线(Congressional Human Rights Caucus)纠集了一批跨越党派、跨越参众两院的议员，在提出涉藏议案、邀请达赖访美、召开涉藏听证会上发挥了重要作用；而2008年9月，众议院更是一致通过决议案将这一松散的非正式组织改制为正式的“汤姆?兰托斯人权小组”(Tom Lantos Human Rights Commission)，目前66名议员是该小组成员，在西藏事务上频频发声。
3、社会文化因素及其他
社会文化因素同样在美國西藏政策的形成中发挥着重要影响。汪晖就认为西方对西藏问题的认知具有深厚的社会文化背景，这种认知最初来源于东方主义语境下西方人对东方形象的自主建构，继而受新神秘主义的影响，西方神智论创造出一个西藏幻象：“一个理想的、超现实的西藏形象，一片未受文明污染的，带有精神性的、神秘主义的，没有饥饿、犯罪和滥饮的，与世隔绝的國度，一群仍然拥有古老的智慧的人群。”这成了中西之间对西藏认知差异的文化根源，而随着现代政治话语的勃兴，这一认知差异放大演化为民族國家间的博弈对抗，并毫不费力地取得了民众的政策认同。
此外，院外游说集团、人权组织、公众舆论和媒体等也在美國西藏政策的形成中起到一定的作用。像大赦國际(Amnesty International)和人权观察(Human Rights Watch)等人权非政府组织和“國际声援西藏运动”(The Intemational Campaign for Tibet)，一方面通过发布涉藏人权报告来制造舆论，影响美國的对藏政策；另一方面直接游说國会议员和政府官员，通过向他们提供中國人权状况信息和出席國会听证会等方式来影响他们的判断和决策。美國社会的主导话语体系中一直宣扬自由、人权和民主价值观，而西藏问题往往能够激起不少美國公众的救世主情结，为西藏所谓的自由和人权事业摇旗呐喊，这对决策者产生不可忽视的压力。此外，媒体是公众和國会议员获取西藏信息的主要渠道，被称为“政府的第四部门”，往往能够挑起议题，引领舆论导向。同时媒体也是國会议员借以提升影响力的重要平台，在西藏议题上，媒体和议员往往是“天然的盟友”。因此，媒体关于西藏问题的报道是否客观真实对于议员的政策取向具有重要影响。
不过这些因素并不能直接参与或主导决策，而是通过影响國会议员或行政官员等政策制定者来对决策施加作用。因此，在下文的分析中，直接将这些因素 的影响融入到总统和國会这两个变量中去，不再作为独立的变量来看待。
美國西藏政策决策的政治：分析框架的提出
1964年罗杰?赫尔斯曼(Roger Hilsman)在其《运转國家》(Move a Nation)一书中提出一个重要命题——“决策就是政治”(Policy-Making Is Politics)，他认为美國政策的决策涉及到总统、行政部门、國会、公众、媒体、利益集团等不同动机的个人和集团，关系到政府和社会之间权力和象征关系的流动，是一个复杂的政治过程，而不是一个目标清晰、具有普遍共识的理性选择过程。在对于西藏的政策中，上文已经分析，行政部门由总统主导，其他影响变量通过总统和國会来发挥作用，因此核心影响变量就是总统和國会。那么，总统和國会究竟遵循着怎样的政治逻辑，并最终形成美國的西藏政策的呢?
1、总统与國会的决策逻辑：现实主义与理想主义的交织
美國的外交政策一直具有现实主义与理想主义交织的传统。现实主义大师汉斯?摩根索(Hans J.Morgenthau)提出“國际政治像一切政治一样，是追逐权力的斗争。无论國际政治的终极目标是什么，权力总是它的直接目标”。而权力斗争的核心是國家的自我利益。冷战前期，美國的西藏政策就具有鲜明的现实主义色彩。1950年中苏同盟关系建立和朝鲜战争爆发之后，西藏的战略地位重要起来，在白宫看来，西藏“可以成为在亚洲抵御共产主义扩散的堡垒”和“打击共产主义威胁的有力工具”。1954年艾森豪威尔政府出台了遏制國际共产主义行动的秘密军事行动计划——NSC5412计划，依据此计划，美國中央情报局在印度靠近西藏边境地区设立了谍报网，向西藏分裂分子提供物质援助和军事训练，试图通过这些方式支持藏独活动而达到削弱中國的目的。
冷战后期和冷战结束后，美國对西藏政策的现实主义考量主要是基于与中國的关系。冷战后期，出于联中抗苏的战略需要，西藏问题在中美关系中居于次要地位，西藏一度成为“冷战弃儿”。冷战结束后，一方面，美國府院之间和两党之间的“冷战共识”消失了；另一方面，中美之间的政治、经贸和安全关系日益紧密，这造成总统和國会在西藏议题上产生一定程度的认知差异。美國总统及行政部门受到庞大的商业利益集团的压力，在制定西藏政策时，往往更多地考虑与中國的现实利益，如出台的西藏政策对中美关系的影响，尤其是对美國商业利益的影响；而國会在决策中则更多了一些理想主义的成分。
理想主义在美國外交中同样具有深厚的渊源，从早期的杰弗逊主义，到一战后的威尔逊主义，再到后来卡特的人权外交，都是理想主义在美國外交中的典型显现。理想主义外交政策在國际舞台上强调國际规范和國际法的作用，主张民族自决和宗教自由，在世界范围内积极推行自由、民主和人权等价值观。这种固化的价值诉求，在错综复杂的國际关系中，一旦转化为外交政策议题，必然造成理想主义和现实主义之间的持久张力。
在美國文化传统的话语建构下，西藏问题被预设为人权问题、宗教自由问题、民族自决问题和文化保护问题等，由此激发了美國社会的理想主义情结。國会议员为了争取连任，提升自己的影响力，往往在西藏议题上顺应舆论甚至掀起舆论。1987年至2010年國会以西藏问题为核心议题的议案一共是82件，其中法案31件(22件众议院法案、9件参议院法案)，能够检索到法案全文的是25件(自第101届國会开始皆可检索到全文)，通过对这些法案进行词频统计制出表2。
从表2看到，在这25件法案中，人权(human right)、自由(freedom)和民主(democracy)出现的频率较高，平均每一件法案里面都会出现至少一次。
由表1可知，1987年至2010年國会两院的共同决议案和联合决议案共计32件，经检视内容发现，其中以西藏问题为核心议题的决议案23件，能够检索到全文的17件，通过对其进行词频统计制得表3。
表3的结果和表2的结果大致相仿，“人权”和“自由”在决议案中出现的频率非常高。表3中参众两院同时参与的决议案中，“人权”一词出现的频率将近是表2的两倍，这说明“人权问题”是两院在西藏问题上的共识。这些都足以说明人权、自由和民主等这些理想主义的价值理念在國会制定对西藏政策时处于极其重要的地位。
在对西藏的政策中，无论是美國总统还是國会，都既具有政治现实主义的一面，又具有道德理想主义的一面。但总体而言，美國总统及行政部门更多地是从战略角度、中美关系大局、经贸利益等现实主义的角度出发来看待和制定西藏政策，而國会则更多地是从人权保护、宗教自由和民族自决等理想主义价值理念出发设置西藏议题。
2、总统与國会的游戏规则：制衡与妥协的政治
美國的宪法架构决定了总统与國会在外交决策中既有制衡的一面，又有妥协的一面。一方面宪法赋予國会立法权，另一方面又赋予总统否决权，但是还赋予國会以2／3多数推翻总统否决的权力。这就意味着，既不可能出现绝对的“帝王式总统”，也不可能出现绝对的“帝王式國会”。为了达成政策共识，双方都必须学会妥协和退让。这一点鲜明地表现在西藏问题决策中。
國会的理想主义冲动，往往使他们提出让总统无法接受的涉藏议案，而他们之间的相互制衡，使他们有时在西藏政策上各说各话。1991年5月7日众议员本杰明?杰尔曼(Benjamin A.Gilman)联合其他52名议员提出众议院145号共同决议案，“表明國会的态度是，按照现有國际法原则，西藏(包括并人中國四川、云南、甘肃和青海的地区)是一个被占领的國家，它的真正代表是达赖喇嘛和被西藏人民承认的流亡政府”。5月21日参议员克莱鲍恩?佩尔(Claiborne Pell)联合其他16名议员提出内容几乎如出一辙的共同决议案。虽然两案在提交给人权和國际组织小组委员会之后被搁置了，但是國会为了使此观点成为正式法律，将该决议案的核心内容附加到H.R.1415号《1992－1993财政年度对外授权法案》中。布什总统于10月28日最终签署了该法案，但是行政部门并不同意國会的看法，而是一直承认西藏是中华人民共和國领土的一部分，不久布什签署的國务院授权法中称：“关于西藏是一个被占领的國家、它的真正代表应当是西藏人民所承认的达赖喇嘛及其‘流亡政府’的说法，仅仅是國会的看法。”
总统和國会在西藏事务决策中的博弈，一般以妥协的方式收场：要么总统妥协，要么國会妥协，要么两者相互妥协。自1991年布什总统以“私人身份”会见达赖开始，历届总统皆以不同方式会见过达赖，在很大程度上这是对國会和公众舆论的妥协。在给予中國最惠國待遇和西藏问题挂钩问题上则是國会最终做了妥协。而更多的时候是双方的相互妥协，如國会曾多次提出法案要求政府设立“西藏特使”，1997年國务院妥协，同意在其职权范围内任命“西藏事务特别协调员”，负责协调政府有关西藏的行动和计划，國会最终也接受了这一妥协方案。
制衡与妥协的政治同样存在于國会内部，國会的两院建制决定了两者之间 存在着合作与纷争。另外参议院有100名议员，众议院有435名议员，他们来自不同的州，代表不同的选区和群体，因此他们的利益诉求、价值趋向必然存在着差异，这决定了國会意见不可能完全一致，而是存在着博弈与妥协。同样对议员行为起到重要制衡作用的还有國会的委员会制度，议员提出的每一件议案都会被交到特定的委员会，如很多涉藏议案都被交到众议院外事委员会(Committee on Foreign Affairs)和参议院外交关系委员会(Committee on Foreign Relations)，只有在委员会(committee)或小组委员会(subcommittee)审核并给出意见报告的前提下，议案才能送至众议院或参议院进行全体讨论和表决，否则议案就会被搁置在委员会而不了了之；即便议案在某一院表决通过，也可能被搁置在另一院的委员会。因此，委员会对于议案的命运至关重要。但实际上，真正通过委员会审核并进入全体讨论环节的议案所占比例很小。
由表4可以看出，搁置于最初委员会的议案是45件，搁置于另一院委员会的是5件，一共50件，占总议案数的61％，这说明委员会制度和两院建制对涉藏议案起到了巨大的筛选淘汰作用，对议员的理想主义行为起到重要的制约作用。而进入全体讨论和表决的普通决议案，即使在某一院通过了，该议案也就止步了，并不具有法律效力。最终成为法律的议案只有2件，约占2％，一件是第101届國会提出的所谓声援西藏自由人权的参议院275号联合决议案，一件是第109届國会提出的授予达赖喇嘛國会金质奖章的参议院2784号法案，这表明以西藏问题为核心的议案最后成为法律的很少见。但实际上，在涉藏的所有224件议案中，最终成为法律的是27件，占12％。在实际操作中，为了减小阻力，使國会的涉藏政策能够成为法律，國会更倾向于把相关条款附加在一些重要法案当中，如财政年度对外关系授权法案和综合拨款法案等，而不是提出专门针对西藏政策的议案，这样國会内部、总统和國会间更易于达成妥协。
3、总统与國会的关系形态：党派政治的投射
美國是个两党制國家，民主党和共和党竞争执政，它们的权力争夺不仅体现在总统大选和國会选举中，也体现在平时的政策决策中。为了打击竞争对手和赢得下一次竞选，反对党往往在行政部门和國会的政策制定过程中给执政党制造障碍和麻烦，而执政党成员则一般持合作的态度。这种党派政治投射到外交决策中，必然也会对西藏政策的形成产生一定的影响。
在总统与國会制衡关系的制度架构下，党派政治对决策的影响力更加突出。美國总统一般都会任用本党成员担任行政部门核心要职，以利于政策的制定和推行。而國会中的多数党则控制着绝大多数对议案有生杀大权的委员会主席职位，左右着委员会规则的制定，并且一般情况下，“两党都是团结起来按照党派画线来投票”。党派政治在國会的外交决策中具体表现为：“首先，意识形态和党派认同是议员在诸多议题上的基本决定因素。其次，國会议员利用外交姿态达到加强本党选举机会的目的。同样表现出来的是，有些國会外交活动旨在给反对党总统制造麻烦。”
如此一来，总统与國会多数党的关系形态，是“一致政府”，还是“分立政府”，则对对方的政策认同产生直接影响。一致政府中，國会应倾向于与总统合作；分立政府中，國会倾向于给总统制造麻烦。在西藏问题上，國会的理想主义政策趋向往往使总统面临艰难抉择(因为需要考虑中美关系的大局)。从总统的角度看，國会的涉藏议案无疑是在“制造麻烦”。那么按照这种分析，分立政府时國会的涉藏议案数理应多于一致政府时國会的涉藏议案数。
这一点得到了事实的印证，如表5所示，1987年至2010年有七届國会处于强分立政府，涉藏议案分别为：14件、37件、34件、13件、30件、19件、13件，平均为23件；有一届國会处于弱分立政府，涉藏议案为14件；有四届國会处于一致政府，涉藏议案为：14件、16件、7件、12件，平均为12件。分立政府下國会的涉藏议案数明显多于一致政府下國会的涉藏议案数。由此可以说明，党派政治在美國涉藏政策形成中确实起到重要的作用。
美國的西藏政策是多种因素博弈互动下的产物，既受外交传统的塑造，又受宪政架构的左右，还受國内政党政治的影响。政治现实主义和道德理想主义的无休止争论塑造了美國西藏政策的多面性，分权制衡的宪政架构注定了决策主体的多元性，党派斗争的长期性决定了美國西藏政策的波动性。
对华最惠國待遇与西藏问题：分析框架的运用
20世界80年代末90年代初，美國的行政部门和立法部门围绕着给予中國最惠國待遇(most favored nation treatment，简记为MFN)和西藏问题挂钩问题，展开了长期的争论。这一进程充分展现了美國西藏政策形成过程中各种力量的博弈互动，下文即运用上文的分析框架来对这一个案进行研究。
中美建交后，中國根据相关协定对美國提供无条件、无歧视的MFN，但是美國对华MFN却要遵循美國國内法《1974年贸易法》的“杰克逊－瓦尼克修正案”的规定，每年对华MFN到期前总统须向國会提出是否继续延长一年的报告，國会若是通过了总统的延长决定，则不必讨论；若國会两院通过了反对延长的法案，总统可以对法案行使否决权，而國会也可以以2／3的多数推翻总统的否决。由于1989年西藏地区出现了骚乱，这引起了國会议员对西藏问题的强烈关注。于是有了最初的将西藏问题与对华MFN挂钩的众议院208号共同决议案，虽然这一议案并没有被人权和國际组织小组委员会审核通过，但是从此之后，将两者挂钩的议案蜂拥出现。仅在布什总统任内的第101和第102届國会就有16件议案直接要求将两者挂钩，克林顿任内的103两國会也有5件相关议案被提出。
这些议案充分展现了國会的理想主义情结。國会所设置的给予中國MFN的条件庞杂而苛刻，从最初要求移民自由、释放政治犯、允许國际人权组织前往西藏视察、保障信息自由，到后来提出了几乎无所不包的一揽子条件：要求中國在人权、贸易、武器扩散等方面取得“全面重大的进展”，防止发生大规模侵犯人权的行为，杜绝宗教迫害，放弃新闻封锁，允许和平游行和进行人权对话等。甚至有些议员以西藏的人权状况为由提出议案拒绝给予中國最惠國待遇。1991年5月2日众议员南希?佩洛西(Nancy Pelosi)提出了众议院第2212号《1991年美中关系法案》，其中为对华MFN开列了包括人权、贸易和武器扩散在内的16款苛刻条件。该议案7月10日在众议院以313票对112票获得了通过，之后参议院也以59票对39票通过了该案，并移交总统。
但是，布什政府在考虑对华MFN问题时更加谨慎和务实，1992年3月2日他运用宪法赋予的制衡权力，直接否决了该法案。而民主党控制的國会对这位共和党总统的否决很不满，众议院又以357票对61票，以超过2／3的多数推翻了总统的否决。但是在参议院的投票中，参议院中的共和党人绝大多数都支持了本党总统的否决，最终以60票对38票未能以2／3多数推翻总统的否决。
1993年民主党的克林顿就任美國总统，改变了布什时期分立政府的局面，形成了一致政府，总统和参众两院多数党皆属民主党，两者在对华MFN和西藏问题上更倾向于合作。克林顿政府经过与國会磋商，最终双方达成一致意见，决定由克林顿政府以行政命令的方式为对华MFN设定包括涉藏问题在内的七项条件，宣布延长中國最惠國待遇一年，但下一年是否继续延长取决于中國是否在人权状况上取得重大进展。但是这一“挂钩”政策不但没有取得预想效果，还遭到了商业利益集团的强大压力，加之國会内部和政府内部在这一问题上的分歧，1994年5月克林顿最终宣布将人权问题和最惠國待遇“脱钩”。國会也看到由于中美经贸关系的紧密联系，继续在MFN与西藏问题挂钩上制造争端，将严重损害美國的现实利益，之后也不再有议员提出将两者直接挂钩的议案。
在对华最惠國待遇和西藏问题挂钩问题上，美國总统和國会按照各自的决策逻辑和偏好，相互制衡或妥协，其中又夹杂着党派斗争，充分展现了美國西藏政策决策的复杂性和多元性。
总结
美國的西藏政策是总统及行政部门、國会和社会文化等因素共同作用下的产物。既展现了政治现实主义的一面，又展现了道德理想主义的一面。在决策中，美國总统及行政部门更多地是从战略角度、中美关系大局、经贸利益等现实主义的角度出发来看待和制定西藏政策，而國会则更多地是从人权保护、宗教自由和民族自决等理想主义价值理念出发设置西藏议题。美國西藏政策的形成也是总统与國会在宪政框架下相互制衡与妥协的产物，國会的两院制架构和委员会制度则对國会的涉藏立法起到一定的制约作用。此外，美國的西藏政策还受到國内党派政治的影响。总体看来，美國外交决策主体的多元性决定了美國西藏政策的多面性，美國國内政治生态的周期性变动又决定了美國西藏政策的波动性，而美國外交传统和社会主流价值观在可预见时期内的稳定性又决定了美國西藏政策的长期性。
(责任编辑：张业亮)
关键词 外交决策 西藏政策 总统 美國國会 美國外交
观察美國的西藏政策决策过程，会发现一些看似难以理解的地方。按照美國宪法，总统和國会实质上分享着外交决策权。然而，总统和國会在外交政策取向上并不总是一致，在对西藏的政策中两者就呈现出几种关系形态：有时候两者政策迥异，各说各话；有时候两者相互制衡，相互妥协；有时候两者政策趋同，同声相应。那么，究竟是谁在推动或主导着美國西藏政策的制定呢?也就是说，这一政策的形成机制是什么?这是本文所要解决的问题。
影响美國西藏政策决策的变量
美國的外交决策是一个多元博弈的过程，各个部门和机构都在其中发挥着独特作用。影响美國外交政策的因素有：总统、官僚机构、军方机构、智库、对外经贸关系、决策模式、國会及跨部门政治、公众舆论、政治参与、选举政治、利益集团和媒体等。在美國的西藏政策形成过程中，可以把影响变量简化地分为：总统及行政部门、國会和社会文化因素等。
1、总统及行政部门
美國的宪法规定，行政权力属于总统。因此，在西藏事务上，美國总统可以运用行政权来影响、制定和执行西藏政策。首先，总统可以否决或签署并执行涉藏法案。其次，总统可以制定并执行西藏政策。如1993年克林顿政府发布总统行政命令，宣布延长对中國的最惠國待遇一年，而下一年是否继续延长，取决于中國是否在涉藏人权上取得重大进展。第三，总统可以在对外关系中推行西藏政策。如美國总统小布什在与中國國家主席江泽民和胡锦涛的首脑会谈中，多次谈及西藏问题，呼吁中國政府与达赖集团对话。
行政部门是法案和政策的执行部门，负责信息收集、政策建议和政策执行等工作。一般说来，美國总统主要依靠國务院来制定和执行外交政策，而实际上中央情报局、國家安全委员会、國防部、总统國家安全事务助理等在外交决策中也发挥着重要的作用。在总统与行政部门之间实际上形成了以总统为核心的外交决策网络。总统在总体上统辖西藏政策，各个行政部门向总统负责。
2、國会
美國國会主要以立法的形式来影响外交决策，此外还可以通过拨款权、通过决议案、对行政部门的监督、直接参与外交活动和教育公众、影响公众舆论等方式影响外交决策。
國会提出的议案分为四种：一是经参众两院表决通过并经总统签署能够成为正式法律(Law)的法案(Bill)；二是参众两院联合决议案(Joint Resolution)；三是参众两院共同决议案(Concurrent Resolution)；四是表达参议院或众议院立场和态度的无法律效力的普通决议案(Simple Resolution)。通过在美國國会图书馆网站的“法案和决议案”部分查询“西藏”(Tibet)，获取了从首次提出涉藏议案的第100届國会(1987－1988年)至第111届國会(2009－2010年)的所有涉藏议案，并制出统计表(见表1)。
如表1所示，从1987年至2010年美國國会共提出涉藏议案224件(包括以西藏问题为核心议题的议案82件和附加谈及西藏问题的议案142件)，其中法案152件，占总议案的68％；普通决议案40件，占总议案的18％；共同决议案25件，占11％；联合决议案7件，占3％。因此，國会主要通过提出并表决通过法案来参与西藏政策的决策。这样一方面可以向美國政府施压，另一方面通过立法的方式直接制定涉藏政策并监督政府执行。其次，國会提出无法律效力的决议案，表明对西藏事务的立场，制造舆论，向美國政府和中國政府施压。國会还可以通过财政拨款法案来援助达赖集团和所谓的西藏人权事业。此外國会还举行关于西藏问题的各种听证会。这是國会获取信息、制造舆论和向公众表明姿态的重要渠道。
此外，1983年由众议员汤姆?兰托斯(Tom Lantos)和约翰?波特(John Poter)发起成立的國会人权联线(Congressional Human Rights Caucus)纠集了一批跨越党派、跨越参众两院的议员，在提出涉藏议案、邀请达赖访美、召开涉藏听证会上发挥了重要作用；而2008年9月，众议院更是一致通过决议案将这一松散的非正式组织改制为正式的“汤姆?兰托斯人权小组”(Tom Lantos Human Rights Commission)，目前66名议员是该小组成员，在西藏事务上频频发声。
3、社会文化因素及其他
社会文化因素同样在美國西藏政策的形成中发挥着重要影响。汪晖就认为西方对西藏问题的认知具有深厚的社会文化背景，这种认知最初来源于东方主义语境下西方人对东方形象的自主建构，继而受新神秘主义的影响，西方神智论创造出一个西藏幻象：“一个理想的、超现实的西藏形象，一片未受文明污染的，带有精神性的、神秘主义的，没有饥饿、犯罪和滥饮的，与世隔绝的國度，一群仍然拥有古老的智慧的人群。”这成了中西之间对西藏认知差异的文化根源，而随着现代政治话语的勃兴，这一认知差异放大演化为民族國家间的博弈对抗，并毫不费力地取得了民众的政策认同。
此外，院外游说集团、人权组织、公众舆论和媒体等也在美國西藏政策的形成中起到一定的作用。像大赦國际(Amnesty International)和人权观察(Human Rights Watch)等人权非政府组织和“國际声援西藏运动”(The Intemational Campaign for Tibet)，一方面通过发布涉藏人权报告来制造舆论，影响美國的对藏政策；另一方面直接游说國会议员和政府官员，通过向他们提供中國人权状况信息和出席國会听证会等方式来影响他们的判断和决策。美國社会的主导话语体系中一直宣扬自由、人权和民主价值观，而西藏问题往往能够激起不少美國公众的救世主情结，为西藏所谓的自由和人权事业摇旗呐喊，这对决策者产生不可忽视的压力。此外，媒体是公众和國会议员获取西藏信息的主要渠道，被称为“政府的第四部门”，往往能够挑起议题，引领舆论导向。同时媒体也是國会议员借以提升影响力的重要平台，在西藏议题上，媒体和议员往往是“天然的盟友”。因此，媒体关于西藏问题的报道是否客观真实对于议员的政策取向具有重要影响。
不过这些因素并不能直接参与或主导决策，而是通过影响國会议员或行政官员等政策制定者来对决策施加作用。因此，在下文的分析中，直接将这些因素 的影响融入到总统和國会这两个变量中去，不再作为独立的变量来看待。
美國西藏政策决策的政治：分析框架的提出
1964年罗杰?赫尔斯曼(Roger Hilsman)在其《运转國家》(Move a Nation)一书中提出一个重要命题——“决策就是政治”(Policy-Making Is Politics)，他认为美國政策的决策涉及到总统、行政部门、國会、公众、媒体、利益集团等不同动机的个人和集团，关系到政府和社会之间权力和象征关系的流动，是一个复杂的政治过程，而不是一个目标清晰、具有普遍共识的理性选择过程。在对于西藏的政策中，上文已经分析，行政部门由总统主导，其他影响变量通过总统和國会来发挥作用，因此核心影响变量就是总统和國会。那么，总统和國会究竟遵循着怎样的政治逻辑，并最终形成美國的西藏政策的呢?
1、总统与國会的决策逻辑：现实主义与理想主义的交织
美國的外交政策一直具有现实主义与理想主义交织的传统。现实主义大师汉斯?摩根索(Hans J.Morgenthau)提出“國际政治像一切政治一样，是追逐权力的斗争。无论國际政治的终极目标是什么，权力总是它的直接目标”。而权力斗争的核心是國家的自我利益。冷战前期，美國的西藏政策就具有鲜明的现实主义色彩。1950年中苏同盟关系建立和朝鲜战争爆发之后，西藏的战略地位重要起来，在白宫看来，西藏“可以成为在亚洲抵御共产主义扩散的堡垒”和“打击共产主义威胁的有力工具”。1954年艾森豪威尔政府出台了遏制國际共产主义行动的秘密军事行动计划——NSC5412计划，依据此计划，美國中央情报局在印度靠近西藏边境地区设立了谍报网，向西藏分裂分子提供物质援助和军事训练，试图通过这些方式支持藏独活动而达到削弱中國的目的。
冷战后期和冷战结束后，美國对西藏政策的现实主义考量主要是基于与中國的关系。冷战后期，出于联中抗苏的战略需要，西藏问题在中美关系中居于次要地位，西藏一度成为“冷战弃儿”。冷战结束后，一方面，美國府院之间和两党之间的“冷战共识”消失了；另一方面，中美之间的政治、经贸和安全关系日益紧密，这造成总统和國会在西藏议题上产生一定程度的认知差异。美國总统及行政部门受到庞大的商业利益集团的压力，在制定西藏政策时，往往更多地考虑与中國的现实利益，如出台的西藏政策对中美关系的影响，尤其是对美國商业利益的影响；而國会在决策中则更多了一些理想主义的成分。
理想主义在美國外交中同样具有深厚的渊源，从早期的杰弗逊主义，到一战后的威尔逊主义，再到后来卡特的人权外交，都是理想主义在美國外交中的典型显现。理想主义外交政策在國际舞台上强调國际规范和國际法的作用，主张民族自决和宗教自由，在世界范围内积极推行自由、民主和人权等价值观。这种固化的价值诉求，在错综复杂的國际关系中，一旦转化为外交政策议题，必然造成理想主义和现实主义之间的持久张力。
在美國文化传统的话语建构下，西藏问题被预设为人权问题、宗教自由问题、民族自决问题和文化保护问题等，由此激发了美國社会的理想主义情结。國会议员为了争取连任，提升自己的影响力，往往在西藏议题上顺应舆论甚至掀起舆论。1987年至2010年國会以西藏问题为核心议题的议案一共是82件，其中法案31件(22件众议院法案、9件参议院法案)，能够检索到法案全文的是25件(自第101届國会开始皆可检索到全文)，通过对这些法案进行词频统计制出表2。
从表2看到，在这25件法案中，人权(human right)、自由(freedom)和民主(democracy)出现的频率较高，平均每一件法案里面都会出现至少一次。
由表1可知，1987年至2010年國会两院的共同决议案和联合决议案共计32件，经检视内容发现，其中以西藏问题为核心议题的决议案23件，能够检索到全文的17件，通过对其进行词频统计制得表3。
表3的结果和表2的结果大致相仿，“人权”和“自由”在决议案中出现的频率非常高。表3中参众两院同时参与的决议案中，“人权”一词出现的频率将近是表2的两倍，这说明“人权问题”是两院在西藏问题上的共识。这些都足以说明人权、自由和民主等这些理想主义的价值理念在國会制定对西藏政策时处于极其重要的地位。
在对西藏的政策中，无论是美國总统还是國会，都既具有政治现实主义的一面，又具有道德理想主义的一面。但总体而言，美國总统及行政部门更多地是从战略角度、中美关系大局、经贸利益等现实主义的角度出发来看待和制定西藏政策，而國会则更多地是从人权保护、宗教自由和民族自决等理想主义价值理念出发设置西藏议题。
2、总统与國会的游戏规则：制衡与妥协的政治
美國的宪法架构决定了总统与國会在外交决策中既有制衡的一面，又有妥协的一面。一方面宪法赋予國会立法权，另一方面又赋予总统否决权，但是还赋予國会以2／3多数推翻总统否决的权力。这就意味着，既不可能出现绝对的“帝王式总统”，也不可能出现绝对的“帝王式國会”。为了达成政策共识，双方都必须学会妥协和退让。这一点鲜明地表现在西藏问题决策中。
國会的理想主义冲动，往往使他们提出让总统无法接受的涉藏议案，而他们之间的相互制衡，使他们有时在西藏政策上各说各话。1991年5月7日众议员本杰明?杰尔曼(Benjamin A.Gilman)联合其他52名议员提出众议院145号共同决议案，“表明國会的态度是，按照现有國际法原则，西藏(包括并人中國四川、云南、甘肃和青海的地区)是一个被占领的國家，它的真正代表是达赖喇嘛和被西藏人民承认的流亡政府”。5月21日参议员克莱鲍恩?佩尔(Claiborne Pell)联合其他16名议员提出内容几乎如出一辙的共同决议案。虽然两案在提交给人权和國际组织小组委员会之后被搁置了，但是國会为了使此观点成为正式法律，将该决议案的核心内容附加到H.R.1415号《1992－1993财政年度对外授权法案》中。布什总统于10月28日最终签署了该法案，但是行政部门并不同意國会的看法，而是一直承认西藏是中华人民共和國领土的一部分，不久布什签署的國务院授权法中称：“关于西藏是一个被占领的國家、它的真正代表应当是西藏人民所承认的达赖喇嘛及其‘流亡政府’的说法，仅仅是國会的看法。”
总统和國会在西藏事务决策中的博弈，一般以妥协的方式收场：要么总统妥协，要么國会妥协，要么两者相互妥协。自1991年布什总统以“私人身份”会见达赖开始，历届总统皆以不同方式会见过达赖，在很大程度上这是对國会和公众舆论的妥协。在给予中國最惠國待遇和西藏问题挂钩问题上则是國会最终做了妥协。而更多的时候是双方的相互妥协，如國会曾多次提出法案要求政府设立“西藏特使”，1997年國务院妥协，同意在其职权范围内任命“西藏事务特别协调员”，负责协调政府有关西藏的行动和计划，國会最终也接受了这一妥协方案。
制衡与妥协的政治同样存在于國会内部，國会的两院建制决定了两者之间 存在着合作与纷争。另外参议院有100名议员，众议院有435名议员，他们来自不同的州，代表不同的选区和群体，因此他们的利益诉求、价值趋向必然存在着差异，这决定了國会意见不可能完全一致，而是存在着博弈与妥协。同样对议员行为起到重要制衡作用的还有國会的委员会制度，议员提出的每一件议案都会被交到特定的委员会，如很多涉藏议案都被交到众议院外事委员会(Committee on Foreign Affairs)和参议院外交关系委员会(Committee on Foreign Relations)，只有在委员会(committee)或小组委员会(subcommittee)审核并给出意见报告的前提下，议案才能送至众议院或参议院进行全体讨论和表决，否则议案就会被搁置在委员会而不了了之；即便议案在某一院表决通过，也可能被搁置在另一院的委员会。因此，委员会对于议案的命运至关重要。但实际上，真正通过委员会审核并进入全体讨论环节的议案所占比例很小。
由表4可以看出，搁置于最初委员会的议案是45件，搁置于另一院委员会的是5件，一共50件，占总议案数的61％，这说明委员会制度和两院建制对涉藏议案起到了巨大的筛选淘汰作用，对议员的理想主义行为起到重要的制约作用。而进入全体讨论和表决的普通决议案，即使在某一院通过了，该议案也就止步了，并不具有法律效力。最终成为法律的议案只有2件，约占2％，一件是第101届國会提出的所谓声援西藏自由人权的参议院275号联合决议案，一件是第109届國会提出的授予达赖喇嘛國会金质奖章的参议院2784号法案，这表明以西藏问题为核心的议案最后成为法律的很少见。但实际上，在涉藏的所有224件议案中，最终成为法律的是27件，占12％。在实际操作中，为了减小阻力，使國会的涉藏政策能够成为法律，國会更倾向于把相关条款附加在一些重要法案当中，如财政年度对外关系授权法案和综合拨款法案等，而不是提出专门针对西藏政策的议案，这样國会内部、总统和國会间更易于达成妥协。
3、总统与國会的关系形态：党派政治的投射
美國是个两党制國家，民主党和共和党竞争执政，它们的权力争夺不仅体现在总统大选和國会选举中，也体现在平时的政策决策中。为了打击竞争对手和赢得下一次竞选，反对党往往在行政部门和國会的政策制定过程中给执政党制造障碍和麻烦，而执政党成员则一般持合作的态度。这种党派政治投射到外交决策中，必然也会对西藏政策的形成产生一定的影响。
在总统与國会制衡关系的制度架构下，党派政治对决策的影响力更加突出。美國总统一般都会任用本党成员担任行政部门核心要职，以利于政策的制定和推行。而國会中的多数党则控制着绝大多数对议案有生杀大权的委员会主席职位，左右着委员会规则的制定，并且一般情况下，“两党都是团结起来按照党派画线来投票”。党派政治在國会的外交决策中具体表现为：“首先，意识形态和党派认同是议员在诸多议题上的基本决定因素。其次，國会议员利用外交姿态达到加强本党选举机会的目的。同样表现出来的是，有些國会外交活动旨在给反对党总统制造麻烦。”
如此一来，总统与國会多数党的关系形态，是“一致政府”，还是“分立政府”，则对对方的政策认同产生直接影响。一致政府中，國会应倾向于与总统合作；分立政府中，國会倾向于给总统制造麻烦。在西藏问题上，國会的理想主义政策趋向往往使总统面临艰难抉择(因为需要考虑中美关系的大局)。从总统的角度看，國会的涉藏议案无疑是在“制造麻烦”。那么按照这种分析，分立政府时國会的涉藏议案数理应多于一致政府时國会的涉藏议案数。
这一点得到了事实的印证，如表5所示，1987年至2010年有七届國会处于强分立政府，涉藏议案分别为：14件、37件、34件、13件、30件、19件、13件，平均为23件；有一届國会处于弱分立政府，涉藏议案为14件；有四届國会处于一致政府，涉藏议案为：14件、16件、7件、12件，平均为12件。分立政府下國会的涉藏议案数明显多于一致政府下國会的涉藏议案数。由此可以说明，党派政治在美國涉藏政策形成中确实起到重要的作用。
美國的西藏政策是多种因素博弈互动下的产物，既受外交传统的塑造，又受宪政架构的左右，还受國内政党政治的影响。政治现实主义和道德理想主义的无休止争论塑造了美國西藏政策的多面性，分权制衡的宪政架构注定了决策主体的多元性，党派斗争的长期性决定了美國西藏政策的波动性。
对华最惠國待遇与西藏问题：分析框架的运用
20世界80年代末90年代初，美國的行政部门和立法部门围绕着给予中國最惠國待遇(most favored nation treatment，简记为MFN)和西藏问题挂钩问题，展开了长期的争论。这一进程充分展现了美國西藏政策形成过程中各种力量的博弈互动，下文即运用上文的分析框架来对这一个案进行研究。
中美建交后，中國根据相关协定对美國提供无条件、无歧视的MFN，但是美國对华MFN却要遵循美國國内法《1974年贸易法》的“杰克逊－瓦尼克修正案”的规定，每年对华MFN到期前总统须向國会提出是否继续延长一年的报告，國会若是通过了总统的延长决定，则不必讨论；若國会两院通过了反对延长的法案，总统可以对法案行使否决权，而國会也可以以2／3的多数推翻总统的否决。由于1989年西藏地区出现了骚乱，这引起了國会议员对西藏问题的强烈关注。于是有了最初的将西藏问题与对华MFN挂钩的众议院208号共同决议案，虽然这一议案并没有被人权和國际组织小组委员会审核通过，但是从此之后，将两者挂钩的议案蜂拥出现。仅在布什总统任内的第101和第102届國会就有16件议案直接要求将两者挂钩，克林顿任内的103两國会也有5件相关议案被提出。
这些议案充分展现了國会的理想主义情结。國会所设置的给予中國MFN的条件庞杂而苛刻，从最初要求移民自由、释放政治犯、允许國际人权组织前往西藏视察、保障信息自由，到后来提出了几乎无所不包的一揽子条件：要求中國在人权、贸易、武器扩散等方面取得“全面重大的进展”，防止发生大规模侵犯人权的行为，杜绝宗教迫害，放弃新闻封锁，允许和平游行和进行人权对话等。甚至有些议员以西藏的人权状况为由提出议案拒绝给予中國最惠國待遇。1991年5月2日众议员南希?佩洛西(Nancy Pelosi)提出了众议院第2212号《1991年美中关系法案》，其中为对华MFN开列了包括人权、贸易和武器扩散在内的16款苛刻条件。该议案7月10日在众议院以313票对112票获得了通过，之后参议院也以59票对39票通过了该案，并移交总统。
但是，布什政府在考虑对华MFN问题时更加谨慎和务实，1992年3月2日他运用宪法赋予的制衡权力，直接否决了该法案。而民主党控制的國会对这位共和党总统的否决很不满，众议院又以357票对61票，以超过2／3的多数推翻了总统的否决。但是在参议院的投票中，参议院中的共和党人绝大多数都支持了本党总统的否决，最终以60票对38票未能以2／3多数推翻总统的否决。
1993年民主党的克林顿就任美國总统，改变了布什时期分立政府的局面，形成了一致政府，总统和参众两院多数党皆属民主党，两者在对华MFN和西藏问题上更倾向于合作。克林顿政府经过与國会磋商，最终双方达成一致意见，决定由克林顿政府以行政命令的方式为对华MFN设定包括涉藏问题在内的七项条件，宣布延长中國最惠國待遇一年，但下一年是否继续延长取决于中國是否在人权状况上取得重大进展。但是这一“挂钩”政策不但没有取得预想效果，还遭到了商业利益集团的强大压力，加之國会内部和政府内部在这一问题上的分歧，1994年5月克林顿最终宣布将人权问题和最惠國待遇“脱钩”。國会也看到由于中美经贸关系的紧密联系，继续在MFN与西藏问题挂钩上制造争端，将严重损害美國的现实利益，之后也不再有议员提出将两者直接挂钩的议案。
在对华最惠國待遇和西藏问题挂钩问题上，美國总统和國会按照各自的决策逻辑和偏好，相互制衡或妥协，其中又夹杂着党派斗争，充分展现了美國西藏政策决策的复杂性和多元性。
总结
美國的西藏政策是总统及行政部门、國会和社会文化等因素共同作用下的产物。既展现了政治现实主义的一面，又展现了道德理想主义的一面。在决策中，美國总统及行政部门更多地是从战略角度、中美关系大局、经贸利益等现实主义的角度出发来看待和制定西藏政策，而國会则更多地是从人权保护、宗教自由和民族自决等理想主义价值理念出发设置西藏议题。美國西藏政策的形成也是总统与國会在宪政框架下相互制衡与妥协的产物，國会的两院制架构和委员会制度则对國会的涉藏立法起到一定的制约作用。此外，美國的西藏政策还受到國内党派政治的影响。总体看来，美國外交决策主体的多元性决定了美國西藏政策的多面性，美國國内政治生态的周期性变动又决定了美國西藏政策的波动性，而美國外交传统和社会主流价值观在可预见时期内的稳定性又决定了美國西藏政策的长期性。
(责任编辑：张业亮)