论文部分内容阅读
[摘要] 该文以笔者所在地级市为例，力求通过以小见大，找出当前卷烟市场监管中内外两方面面临的主要共性难题，并结合公安、药监等职能部门的一些经验做法，有针对性地提出优化合理布局、增强一线力量、提高巡查效率、降低违规几率、增加诚信份量等务实措施，希望为解决市场监管的薄弱处、营造良好的卷烟市场环境，进而实现行业目标提供有益的借鉴。
[关键词] 市场净化率 卷烟监管 创新
市场监管始终是烟草专卖执法的主要表现形式，这项工作的好与坏直接关系到烟草专卖法律地位的实与虚，如何在新形势下构建与之相适应的市场监管体系，从而更好地维护市场秩序，有力保障“卷烟上水平”，笔者认为可从分析当前市场监管存在的主要问题入手，结合其他职能部门的一些有效做法，走出一条合理可行的监管之路。
1 分析现状，找准症结
市场监管的成效如何，行业内的通用衡量标准是计算市场净化率，其计算公式为：市场净化率=持证经营率×20%+守法经营率×80%。由此看来，市场监管工作主要包括卷烟经营户持证经营情况和守法经营情况的监管，而目前在这两方面的监管仍然存在不少问题。
1.1 无证经营监管有待破局
在持证经营监管方面，对于无证经营卷烟零售业务的，根据《烟草专卖法》及其实施条例规定，烟草部门是没有处罚权的，应由工商部门行使行政处罚权。既然没有处罚权，那管理权是否具备呢？烟草部门也找不到有关方面的规定。可以说，持证经营的监管，烟草部门因权力受限，只能监管有证经营，而对无证经营并无法定监管权，这就造成没有这个权力，却要承担监管缺位的后果，前后是相互矛盾的。目前，烟草部门虽然加强与工商部门的联系，通过不定期联合执法、构建信息抄告平台实现信息顺畅流通等方式开展共同取缔无证户行动，也取得了一定成效，但仍未从根本上遏制住无证经营现象。
1.2 一线监管力量需要加强
以笔者所在地级市为例，烟草专卖主要部门有：市局专卖科、内管科、稽查支队，县局专卖办（下辖若干专管所、行政管理服务大厅）、内管办、稽查大队（下辖若干稽查中队）。日常市场监管工作主要由专管所负责，稽查中队主要负责大要案查办、打假以及协助专管所开展市场监管等工作。从2012年2月份的统计数据来看，全市专管所24个，稽查中队11个；专卖人员总数284人，其中专管员111人，稽查员81人；全市人口480万人，持证零售户26218户，专管员平均管辖236户。位于一线主要负责市场监管任务的专管员111人，占总数39%，其他人员如稽查中队虽也常参与市场监管，但这并不是日常工作。专卖部门在一线负责市场监管的人员投入比重不大，人均管理零售户较多，直管力度需要进一步加大。
1.3 非法利益驱动违规经营
在商言商，只要有利可图，且利益可观、风险不高的话，很多商家往往铤而走险。卷烟零售户亦是如此，对于违规经营卷烟业务的违法行为，以行政处罚为主，涉刑门槛较高，只要变通下可以很容易规避被追刑，单单行政处罚不足以使违法零售户主动停止违法行为，特别是对于经营非法生产卷烟的零售户来说，非法利润尤其高，国家历来打击严厉，但仍未能完全根治此类制、售假行为；而对于有证经营非法渠道卷烟的违法行为，由于罚款数额不多、利润尚可且不用负刑事责任，导致此类违法行为较为常见、比重最大。以漳州烟草2011年查获的专卖案件为例，市场案件701起，其中非法渠道进货案件665起，占比95%。
2 对症下药，务实监管
2.1 改变定向思维，优化合理布局
1997年颁布实施的《烟草专卖法实施条例》首次明确规定，取得烟草专卖零售许可证必须符合烟草制品零售点合理布局的要求。2000年起，各地烟草部门先后进行了探索。2004年，国家局正式明确核发烟草专卖零售许可证应当适用合理布局规定。之后各地先后颁布了零售点合理布局相关规定。多年来的合理布局实践活动有效解决了卷烟零售户存在的多、小、乱、杂等现象和不规范竞争的问题，卷烟零售市场的总体规模趋于合理，优化了烟草制品零售点的空间分布，
* 第一执笔人：黄金水，漳州市烟草专卖局专卖监督管理科科员。
为实现“卷烟上水平”提供了良好的市场经营环境。
目前合理布局的模式主要有两种：距离模式和总量控制模式。无论哪种模式均是限制性规定，如我市采取的距离模式：城镇同侧相距最少限30米，乡村限50米。实践中不少无证户正是受限于合理布局的规定而无法转化为有证户，对于这些非常想成为有证、且表示将守法经营的无证户，这是需要严肃思考的问题，如果解决了这个问题，将极大提高持证经营率，极有助于市场净化。能否从方便消费者购买角度出发，将合理布局的限制性条款适当降低要求，如将距离再缩短点，或者将总量再增加些，或者规定一定的上下幅度，值得商榷。目前其他部门如药监局对药店合理布局的规定中，有些地方仅从方便群众购买角度去理解合理布局，未对药店空间布局进行限制，值得借鉴。
2.2 调整勤务模式，促进直管发力
专卖执法主要有两大职责，一是打假打私，二是市场监管。打假打私由政府牵头，烟草部门作为职能部门之一参与到其中，主要由稽查队来具体执行。相对来讲，市场监管才是烟草部门的日常性主要工作，如何将人力、精力大部分向一线倾斜，是市场监管能否执行到位的最关键因素。
2.2.1 整合各方监管力量。一是将稽查员与片区监管员合一，集打假打私、市场监管两大职能于一身。如果我市加上稽查员81人，一线的市场监管人员就有192人，占总数的68%，人均管理137户，这样一来人力加强的同时人均担子变轻了，零售户管理更易于达到以点带面、全面覆盖，实现第一时间发现、第一时间打击涉烟违法违规行为。二是结合当前内管工作阵地前移、重心下移的工作要求，实施驻所内管员制度。充分发挥驻所内管员贴近市场、熟悉市场、直接面对零售客户的优势，由其具体监督客户经理和送货员的日常营销配送行为、行业自营零售店的销售行为、卷烟促销活动等，核实零售户的基本情况，收集、分析、汇总本辖区卷烟市场动态，处理日常预警信息，并对不规范经营行为进行初期调查。合理配置驻所内管员，可以进一步改善和提高行政资源的配置效率，实现监管要素在更大范围内的合理流动。 2.2.2 推行“一线工作法”。一是人力投入。设定若干考核指标促进人力真正投入一线：如领导每月至少安排1天带队检查，中层每月2天带队检查，机关内勤每月4天参与市场检查；要求中层、机关内勤每月完成1起一般案件等等。二是物力投入。加大执法车辆、照相机、摄像机、卷烟鉴别检验工具、GPS定位仪、录音笔等执法设备的配备使用与管理，尤其是确保专卖执法车辆用于执法事宜，未经批准严禁用于其它公务性或非公务性事务。
2.3 创新监管方式，维护市场秩序
科学的监管方法能够起到事半功倍的效果。在各监管要素恒定的情况下，科学分配各要素显得至关重要，采取分类监管、分档处理和诚信管理等方式正是出于此种考虑，旨在突出监管重点，精准投入人力，在提高打击效率的同时通过兼顾当事人权益、增加诚信含金量，尽可能减少违规几率。
2.3.1 创新分类监管方法。根据零售户违法违规行为的发生概率，将其划分为普通经营户（较少发生违法违规行为的零售户）和重点监管户（较常或较易发生违法违规行为的零售户）两大类，运用较少时间管理占大多数的普通经营户；运用较多时间管理占较少部分的重点监管户。如我市探索实施的“三七”市场监管法，根据我市零售市场，通过实地调研和数据分析，推断出重点监管户主要分布在以下五类：销量较大、经营能力较强的零售户，被行政处罚过或较不配合执法的零售户，销量波动异常、可能存在代订卷烟情形的零售户，处于流动人口较多、城乡结合部等特殊复杂地段的零售户，酒店、饭店、娱乐场所等特殊经营场所等等。这些零售户是扰乱卷烟市场秩序的源头，将其作为日常市场监管的重点，以市场检查为主，突出打击违法行为，经测算，这些重点户占比约25%～30%。其余零售户在日常经营中比较配合专卖管理工作，可将其归为普通经营户，以服务型管理为主，督促其继续保持守法经营。在实际监管中，投入70%时间管理30%的重点户，其余30%时间管理70%的一般户，努力实现合理减负、提高打击效率的工作目的。
2.3.2 采取区别对待处理方式。对违规行为，按照“比例原则”，视情节轻重采取不同的行政处罚和事后整顿措施。换言之，就是将违规户根据违规情节轻重程度分档：如对轻微违规户，督促其将摆放的违规卷烟撤柜，并进行烟草专卖法律法规宣传引导；对适用简易程序案件的违规户，当场做出行政处罚；对适用一般程序案件的违规户，除严格按照行政自由裁量标准实施行政处罚外，可根据违规数量和金额划分档次，采取限制升量、暂停供货和降低合理供货量等行政措施来督促整改。
2.3.3 深化诚信管理办法。在环境较为成熟的阶段，可以考虑这样一种方案的可行性：将烟草专卖行政处罚纳入人民银行征信系统。如果可行，将对零售户产生重大影响，极大地增加违规预期成本，有助于进一步减少违规行为。这几年部分行政部门切实有推动此项工作。如人民银行重庆营管部规定：“逾期不履行行政处罚决定的当事人信息将被导入征信系统，作为企业、个人信用信息的组成部分，供金融机构办理信贷审批业务时查询使用”；公安部将酒驾纳入银行个人不良记录；人民银行相关人士也谈到：“目前人民银行征信体系主要收录的是信用卡、房贷、公积金等银行还款记录，今后还将录入水电煤气等费用缴纳情况，工商、税务等部门提供的信息、越来越多的执法信息也将进入人民银行征信系统。”
市场监管贵在日常巡查，巧在监管方式，难在监管盲区，意在维护秩序，要在贵、巧、难和意上下功夫，重在求真务实，去除次要的中间环节，将绝大多数人力、物力和精力放在一线，注重直管，增加与零售户的见面率，采取分类监管方式进一步加大与违规零售户的见面率，第一时间打击显性违规，实行分类处理方法切实减少潜在违规，切实为实现“卷烟上水平”战略目标和工作任务提供坚实保障。
[关键词] 市场净化率 卷烟监管 创新
市场监管始终是烟草专卖执法的主要表现形式，这项工作的好与坏直接关系到烟草专卖法律地位的实与虚，如何在新形势下构建与之相适应的市场监管体系，从而更好地维护市场秩序，有力保障“卷烟上水平”，笔者认为可从分析当前市场监管存在的主要问题入手，结合其他职能部门的一些有效做法，走出一条合理可行的监管之路。
1 分析现状，找准症结
市场监管的成效如何，行业内的通用衡量标准是计算市场净化率，其计算公式为：市场净化率=持证经营率×20%+守法经营率×80%。由此看来，市场监管工作主要包括卷烟经营户持证经营情况和守法经营情况的监管，而目前在这两方面的监管仍然存在不少问题。
1.1 无证经营监管有待破局
在持证经营监管方面，对于无证经营卷烟零售业务的，根据《烟草专卖法》及其实施条例规定，烟草部门是没有处罚权的，应由工商部门行使行政处罚权。既然没有处罚权，那管理权是否具备呢？烟草部门也找不到有关方面的规定。可以说，持证经营的监管，烟草部门因权力受限，只能监管有证经营，而对无证经营并无法定监管权，这就造成没有这个权力，却要承担监管缺位的后果，前后是相互矛盾的。目前，烟草部门虽然加强与工商部门的联系，通过不定期联合执法、构建信息抄告平台实现信息顺畅流通等方式开展共同取缔无证户行动，也取得了一定成效，但仍未从根本上遏制住无证经营现象。
1.2 一线监管力量需要加强
以笔者所在地级市为例，烟草专卖主要部门有：市局专卖科、内管科、稽查支队，县局专卖办（下辖若干专管所、行政管理服务大厅）、内管办、稽查大队（下辖若干稽查中队）。日常市场监管工作主要由专管所负责，稽查中队主要负责大要案查办、打假以及协助专管所开展市场监管等工作。从2012年2月份的统计数据来看，全市专管所24个，稽查中队11个；专卖人员总数284人，其中专管员111人，稽查员81人；全市人口480万人，持证零售户26218户，专管员平均管辖236户。位于一线主要负责市场监管任务的专管员111人，占总数39%，其他人员如稽查中队虽也常参与市场监管，但这并不是日常工作。专卖部门在一线负责市场监管的人员投入比重不大，人均管理零售户较多，直管力度需要进一步加大。
1.3 非法利益驱动违规经营
在商言商，只要有利可图，且利益可观、风险不高的话，很多商家往往铤而走险。卷烟零售户亦是如此，对于违规经营卷烟业务的违法行为，以行政处罚为主，涉刑门槛较高，只要变通下可以很容易规避被追刑，单单行政处罚不足以使违法零售户主动停止违法行为，特别是对于经营非法生产卷烟的零售户来说，非法利润尤其高，国家历来打击严厉，但仍未能完全根治此类制、售假行为；而对于有证经营非法渠道卷烟的违法行为，由于罚款数额不多、利润尚可且不用负刑事责任，导致此类违法行为较为常见、比重最大。以漳州烟草2011年查获的专卖案件为例，市场案件701起，其中非法渠道进货案件665起，占比95%。
2 对症下药，务实监管
2.1 改变定向思维，优化合理布局
1997年颁布实施的《烟草专卖法实施条例》首次明确规定，取得烟草专卖零售许可证必须符合烟草制品零售点合理布局的要求。2000年起，各地烟草部门先后进行了探索。2004年，国家局正式明确核发烟草专卖零售许可证应当适用合理布局规定。之后各地先后颁布了零售点合理布局相关规定。多年来的合理布局实践活动有效解决了卷烟零售户存在的多、小、乱、杂等现象和不规范竞争的问题，卷烟零售市场的总体规模趋于合理，优化了烟草制品零售点的空间分布，
* 第一执笔人：黄金水，漳州市烟草专卖局专卖监督管理科科员。
为实现“卷烟上水平”提供了良好的市场经营环境。
目前合理布局的模式主要有两种：距离模式和总量控制模式。无论哪种模式均是限制性规定，如我市采取的距离模式：城镇同侧相距最少限30米，乡村限50米。实践中不少无证户正是受限于合理布局的规定而无法转化为有证户，对于这些非常想成为有证、且表示将守法经营的无证户，这是需要严肃思考的问题，如果解决了这个问题，将极大提高持证经营率，极有助于市场净化。能否从方便消费者购买角度出发，将合理布局的限制性条款适当降低要求，如将距离再缩短点，或者将总量再增加些，或者规定一定的上下幅度，值得商榷。目前其他部门如药监局对药店合理布局的规定中，有些地方仅从方便群众购买角度去理解合理布局，未对药店空间布局进行限制，值得借鉴。
2.2 调整勤务模式，促进直管发力
专卖执法主要有两大职责，一是打假打私，二是市场监管。打假打私由政府牵头，烟草部门作为职能部门之一参与到其中，主要由稽查队来具体执行。相对来讲，市场监管才是烟草部门的日常性主要工作，如何将人力、精力大部分向一线倾斜，是市场监管能否执行到位的最关键因素。
2.2.1 整合各方监管力量。一是将稽查员与片区监管员合一，集打假打私、市场监管两大职能于一身。如果我市加上稽查员81人，一线的市场监管人员就有192人，占总数的68%，人均管理137户，这样一来人力加强的同时人均担子变轻了，零售户管理更易于达到以点带面、全面覆盖，实现第一时间发现、第一时间打击涉烟违法违规行为。二是结合当前内管工作阵地前移、重心下移的工作要求，实施驻所内管员制度。充分发挥驻所内管员贴近市场、熟悉市场、直接面对零售客户的优势，由其具体监督客户经理和送货员的日常营销配送行为、行业自营零售店的销售行为、卷烟促销活动等，核实零售户的基本情况，收集、分析、汇总本辖区卷烟市场动态，处理日常预警信息，并对不规范经营行为进行初期调查。合理配置驻所内管员，可以进一步改善和提高行政资源的配置效率，实现监管要素在更大范围内的合理流动。 2.2.2 推行“一线工作法”。一是人力投入。设定若干考核指标促进人力真正投入一线：如领导每月至少安排1天带队检查，中层每月2天带队检查，机关内勤每月4天参与市场检查；要求中层、机关内勤每月完成1起一般案件等等。二是物力投入。加大执法车辆、照相机、摄像机、卷烟鉴别检验工具、GPS定位仪、录音笔等执法设备的配备使用与管理，尤其是确保专卖执法车辆用于执法事宜，未经批准严禁用于其它公务性或非公务性事务。
2.3 创新监管方式，维护市场秩序
科学的监管方法能够起到事半功倍的效果。在各监管要素恒定的情况下，科学分配各要素显得至关重要，采取分类监管、分档处理和诚信管理等方式正是出于此种考虑，旨在突出监管重点，精准投入人力，在提高打击效率的同时通过兼顾当事人权益、增加诚信含金量，尽可能减少违规几率。
2.3.1 创新分类监管方法。根据零售户违法违规行为的发生概率，将其划分为普通经营户（较少发生违法违规行为的零售户）和重点监管户（较常或较易发生违法违规行为的零售户）两大类，运用较少时间管理占大多数的普通经营户；运用较多时间管理占较少部分的重点监管户。如我市探索实施的“三七”市场监管法，根据我市零售市场，通过实地调研和数据分析，推断出重点监管户主要分布在以下五类：销量较大、经营能力较强的零售户，被行政处罚过或较不配合执法的零售户，销量波动异常、可能存在代订卷烟情形的零售户，处于流动人口较多、城乡结合部等特殊复杂地段的零售户，酒店、饭店、娱乐场所等特殊经营场所等等。这些零售户是扰乱卷烟市场秩序的源头，将其作为日常市场监管的重点，以市场检查为主，突出打击违法行为，经测算，这些重点户占比约25%～30%。其余零售户在日常经营中比较配合专卖管理工作，可将其归为普通经营户，以服务型管理为主，督促其继续保持守法经营。在实际监管中，投入70%时间管理30%的重点户，其余30%时间管理70%的一般户，努力实现合理减负、提高打击效率的工作目的。
2.3.2 采取区别对待处理方式。对违规行为，按照“比例原则”，视情节轻重采取不同的行政处罚和事后整顿措施。换言之，就是将违规户根据违规情节轻重程度分档：如对轻微违规户，督促其将摆放的违规卷烟撤柜，并进行烟草专卖法律法规宣传引导；对适用简易程序案件的违规户，当场做出行政处罚；对适用一般程序案件的违规户，除严格按照行政自由裁量标准实施行政处罚外，可根据违规数量和金额划分档次，采取限制升量、暂停供货和降低合理供货量等行政措施来督促整改。
2.3.3 深化诚信管理办法。在环境较为成熟的阶段，可以考虑这样一种方案的可行性：将烟草专卖行政处罚纳入人民银行征信系统。如果可行，将对零售户产生重大影响，极大地增加违规预期成本，有助于进一步减少违规行为。这几年部分行政部门切实有推动此项工作。如人民银行重庆营管部规定：“逾期不履行行政处罚决定的当事人信息将被导入征信系统，作为企业、个人信用信息的组成部分，供金融机构办理信贷审批业务时查询使用”；公安部将酒驾纳入银行个人不良记录；人民银行相关人士也谈到：“目前人民银行征信体系主要收录的是信用卡、房贷、公积金等银行还款记录，今后还将录入水电煤气等费用缴纳情况，工商、税务等部门提供的信息、越来越多的执法信息也将进入人民银行征信系统。”
市场监管贵在日常巡查，巧在监管方式，难在监管盲区，意在维护秩序，要在贵、巧、难和意上下功夫，重在求真务实，去除次要的中间环节，将绝大多数人力、物力和精力放在一线，注重直管，增加与零售户的见面率，采取分类监管方式进一步加大与违规零售户的见面率，第一时间打击显性违规，实行分类处理方法切实减少潜在违规，切实为实现“卷烟上水平”战略目标和工作任务提供坚实保障。