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摘要如果不能改变传统的发展模式,资源将难以为继,环境将不堪重负。本文指出要协调好环境保护与经济发展的关系,统筹人与自然的和谐发展,必须实行党政领导干部的绿色政绩考评,树立新政绩观,科学衡理政绩,将生态环境指标作为干部考核的重要参数,从根本上遏制住经济发展和环境保护背道而驰的现象。
关键词绿色政绩考评 生态环境指标 干部考核
中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)06-174-02
“政绩”是自有官僚体制的阶级社会产生以来所固有的一种政治现象,是各种政治权力活动的产物,简单地说就是领导干部合理运用人民赋予的权力,在一定的任期内所取得的成绩或绩效。而“绿色政绩”,又称环保政绩,参照西方国家的有关定义,应为领导干部在环境保护社会管理活动中的结果、效益及其管理工作的效率、效能,是领导干部在行使其环保职责、实现政策与法律制定者意志的过程中体现出的管理能力。“绿色政绩考评”则是指考评机关按照一定的程序与方法对领导干部在行使其环保职责、实现政策与法律制定者意志的过程中体现出的管理能力进行考核、核实、评价,并以此作为选用和奖惩干部的依据的活动过程。考评的目的在于正确评价领导干部在环境保护社会管理活动中的状况,为对领导干部调整岗位、实施奖励、进行潜能开发和教育培训提供依据,也为调整人事政策和激励措施提供依据。它主要包括考评目的、考评主体、考评客体、考评程序、考评内容与标准、考评方法和考评结论等几个方面内容。
一、建立绿色政绩考评制度的背景
温室效应、森林砍伐、酸雨、物种减少、臭氧层空洞、农药毒害和转基因食品等,这些是激活20世纪后半叶政治生活的议题,而且在21世纪初期的今天依然如此。2004年,因领导了“绿色带运动”,在非洲种下了3000万棵树而获诺贝尔和平奖的马塔伊说过“我们不仅是在保护环境,也是在改进政府的管理”。生态思想早已超越了人类多元文化的背景,成为全球的共识。“绿色”政治运动也已经触及到了各国的政治、经济、文化、军事和人权等各个领域,成为各国政府不容忽视的一个重要问题。中国在经济高速发展的几十年时间内,环境生态质量发生了显著的变化,蕾切尔·卡森对美国无数城镇沉寂春天的疑问和悲痛,在经济发展是关键的21世纪中国为不同层次的机构与民众视为不得已而为之的“繁荣的代价”,但正如生态学家保罗·什帕特所说的“难道只要生活在比环境恶化的允许限度稍好一点点以摆脱困境就是我们的理想吗?为什么我们要容忍带毒的食物?为什么我们要容忍一个家庭位于枯燥的环境中?为什么我们要容忍与不完全敌对的东西去打仗?为什么我们要一面怀着对防治精神错乱的关心,而一面又容忍马达的噪音?谁愿意生活在一个只是不那么悲惨的世界上呢?”但是,一个这样的世界现在似乎显得并不是那么遥远。环境问题严重性与特殊性的突显,对于路漫漫其修远兮的中国政治改革,无疑是一个巨大的挑战。我国政府在经济改革中体现出来的巨大作用毋庸置疑,但在作为政治改革的重要组成部分——绿色政绩考评的法制化中却仍然没有得到充分的发挥,我国政府在考评自身的环保责任方面还存在着巨大的提升空间。
2000年12月22日《全国生态环境保护纲要》的刊布,2002年1月8日朱镕基同志在第五次全国环境保护会议上的讲话,2004年3月10日胡锦涛同志在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话,2005年12月03日《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》的出台,2006年4月17日温家宝同志在第六次全国环境保护大会上的讲话,尤其是2007年10月15日胡锦涛同志在中共产党第十七次代表大会上的报告,是对环境保护责任制重要性的强调,更是对绿色政绩考评的迫切呼唤。
从2006年起污染减排被列入对各级地方政府政绩考评的硬指标,但整个环保工作仍尚未在全国正式列入为政绩考评的重要内容,只是在浙江、四川、重庆、内蒙古、广东、福建、河北、山东、山西等省市进行了一些试点。在1995年出台的《县(市)党委、政府领导班子工作实绩考核试行标准》中,环境保护的考评内容和指标分量轻,只是社会发展和精神文明建设中的一项指标,而且不具有计划生育在干部考评中所拥有的“一票否决制”的地位和作用。可以说,在国家各个层次上环保考评的力度都还远远不够。总的来说,绿色政绩的考评在整个干部政绩考评中还处于十分次要的位置。
二、国内外关于绿色政绩考评的研究现状及趋势
政绩考评无论在中外均历史悠久,我国早在2000多年前就有了科举考试。随着心理学、管理学等学科的发展,人力资源管理作为一门学科方兴未艾,伴随着政府公共管理工作的不断发展,世界各国政府对政绩考评的体系化与法制化的重视程度与日俱增。在借鉴了西方国家的理论和经验成果的基础上,我国政府的政绩考评工作近年来也获得了蓬勃开展,逐步开始走上科学化、制度化、规范化和法制化的道路。但目前总体来看这项工作在国内重视程度不够。由于政绩考评作为人力资源管理领域最棘手的问题之一,不但需要公共管理学自身的学理创新和实践论证,更需要政治学、经济学、法学等学科的理论支持与制度保障。我国的政绩考评起步晚、发展时间短,目前还存在着许多弊端。绿色政绩考评则是政绩考评的一个新领域,在国外,由于环保工作起步较早,选举制度发展比较成熟,对政府与官员环保政绩考评的理论和方法相对较为丰富,但主要是非政府组织或政府自身对城市的环保成绩进行评估,供大家参考。由于国外资本主义国家主要采取的是选举制,因此,当选的执政党如果在环境保护方面的成绩不好,将受到公众舆论的猛烈抨击,在激烈的选战中会面临遭遇淘汰的险境,所以,这种民间机构对政府的监督十分有效,而上级政府对下级政府的考核监督反而并不重要也不见得有效。因此,国外的上级政府对下级政府的环保政绩考评很难找到相关的研究论著,理论研究主要局限于非政府组织或政府自身如何对政府的环境保护工作进行一些定量的评估。如“地球评分”指标体系是澳大利亚可持续旅游合作研究中心(STCRC)自主开发的可持续性达标评估指标体系,澳大利亚墨尔本市政府采用“地球评分”可持续性达标评估方法,对城市的可持续性进行考评。
我国坚持中国共产党的领导,对领导干部的使用主要采取任命制,上级政府对下级政府的监督考评也十分直接而有效,因而绿色政绩的考评主要指上级政府对下级政府的考核与评估,在这方面,我国从80年代起步,积累了一些理论探索和实践经验,有的是强调与论证政府开展环保政绩考评的必要性、重要性和可行性(如《新时期干部政绩考核有5大“绿色”标准》、《环保指标与官员政绩考核》,《环保实绩考核是全面推进环保工作的有效措施》,《环保指标与政府政绩考核》,《强化领导干部环保政绩考核的必要性和政策建议》,《领导干部任期环境保护政绩考核必行、可行》),有的是从局部化的实践出发进行理论总结或从管理制度本身出发对它的建立与健全提出理论化的建议(如《对建立干部绿色政绩考核体系的思考》、《党政领导干部环保绩效考核调研报告》、《浅论实行环境保护政绩考核》、《建立健全我国政府环保绩效考核机制的路径分析》、《广东领导干部环境政绩考核的实践探索》),有的则是专注于绿色政绩的定量考评指标的思考与探索(如《建立绿色GDP核算体系是科学发展观的重大实践》、《我国区域干部绿色GDP考核下的制度安排》、《绿色GDP与干部政绩考核》、《绿色GDP:地方政府绩效评估的新视角》,《政绩考核指标的外部性研究——以绿色GDP为例》),但目前学界对绿色政绩考评指标的研究还基本上局限在绿色GDP指标体系的是非争论中。
相较于公共管理学界的热烈,法学界对于绿色政绩考评的研究无论是基础理论的铺垫还是法律保障制度的建构都略显萧索,目前的探索基本上局限于作为促进环境行政执法,落实政府环境责任的一个具体措施而已:武汉大学蔡守秋在《河北法学》2008年第3期发表的《论政府环境责任的缺陷与健全》,武汉大学王曦与杨兴在《环境资源法论丛》(第4卷)2004年发表的《试论环保执法的现实障碍及其法律对策》,钱水苗在《浙江学刊》2001年第4期发表的《论环境行政执法存在的问题及对策》,山东工商学院朱福娟在《经济问题探索》2008年第2期发表的《资源节约型社会构建中的行政执法探究》,重庆大学范小可2007年硕士学位论文《我国政府环境执法现状及对策研究》等.
三、结论
中国正以历史上最脆弱的生态环境承载着历史上最多的人口,担负着历史上空前的资源消耗和经济活动,面临着历史上最为突出的环境危机。由于市场失灵,生态文明的建设、环境与资源的保护与合理利用实质上是对国家与政府,更准确地说是对其主要工作人员环境治理能力的挑战。根据管理学理论与管理实践显示,任何人都具有趋利避害的本性,因此,无论对于企业职工,还是对于政府公务人员,都要既加以制约、又加以激励,才能提高实效:对于企业行政而言,要构建、完善企业内部的制约与激励机制,来提高企业效率;对于公共行政而言,亦须构建、完善制约与激励机制,以提高行政效率,这就对领导干部的绿色政绩考评产生了引入性的需求。
从查阅国内外文献情况来看,目前对于绿色政绩考评的研究,管理学领域基本上把焦点集中在模型的构建、指标的修正、考评方法的改进与其制度本身的构想,而法学界对于该问题的研究诚如上文所言不但甚少涉及,在鲜有的论著中也大部分流于口号化的倡导,这对于依法治国作为基本国策的当代中国显然并不值得庆幸。然而,法作为一种而且是首要的一种社会控制工具,是以权利和义务为内容,并旨在确认、保护和发展统治阶级(或人民)所期望的社会关系、社会秩序和社会发展目标的行为规范体系。绿色政绩考评作为刺激环境保护实效的政治化进路,其目的从本质上来看可以认为是调节、调和与调解各种错杂和冲突的利益关系,以便人民大众更重要的或者说更长远,更全面的利益得到满足,而使其他的利益最少的牺牲。这就与法的内涵不谋而合。同时,它的落实亦必须要有一种强有力的社会控制工具来保障应予以保护的利益获得张扬,应予以抑制的利益得到控制,从而形成一种相对稳定与平衡的利益关系。无疑,法律又恰恰就是这种制度化了的调整手段的最重要,也是最后的保障工具。因此,笔者认为,只有在充分利用管理学研究成果的前提下,以行政法学的基础理论为依托,通过使用环境法的理论工具与研究手段论证绿色政绩的价值和意义,分析如何把运动式,粗放式与局部化,口号化的环境保护政绩考评纳入法制化,规范化,实效化的轨道,才能够真正克服绿色政绩目前在法律层面面临的理论障碍和现实问题。
参考文献:
[1]马塔伊.非洲的希望.http://www.fon.org.cn/content.php?aid=11098.2009-04-07.
[2][美]蕾切尔·卡森著.吕瑞兰,李长生译.寂静的春天.上海:上海译文出版社.2008.
[3]齐晔等.中国环境监管体制研究.上海:三联书店.2008.
[4]黄开智.环境法律调整机制初探.适应市场机制的环境法制建设问题研究——2002年中国环境资源法学研讨会论文集(上册).2002.
[5]罗豪才,宋功德.现代行政法学与制约、激励机制.中国法学.2000(3).
关键词绿色政绩考评 生态环境指标 干部考核
中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)06-174-02
“政绩”是自有官僚体制的阶级社会产生以来所固有的一种政治现象,是各种政治权力活动的产物,简单地说就是领导干部合理运用人民赋予的权力,在一定的任期内所取得的成绩或绩效。而“绿色政绩”,又称环保政绩,参照西方国家的有关定义,应为领导干部在环境保护社会管理活动中的结果、效益及其管理工作的效率、效能,是领导干部在行使其环保职责、实现政策与法律制定者意志的过程中体现出的管理能力。“绿色政绩考评”则是指考评机关按照一定的程序与方法对领导干部在行使其环保职责、实现政策与法律制定者意志的过程中体现出的管理能力进行考核、核实、评价,并以此作为选用和奖惩干部的依据的活动过程。考评的目的在于正确评价领导干部在环境保护社会管理活动中的状况,为对领导干部调整岗位、实施奖励、进行潜能开发和教育培训提供依据,也为调整人事政策和激励措施提供依据。它主要包括考评目的、考评主体、考评客体、考评程序、考评内容与标准、考评方法和考评结论等几个方面内容。
一、建立绿色政绩考评制度的背景
温室效应、森林砍伐、酸雨、物种减少、臭氧层空洞、农药毒害和转基因食品等,这些是激活20世纪后半叶政治生活的议题,而且在21世纪初期的今天依然如此。2004年,因领导了“绿色带运动”,在非洲种下了3000万棵树而获诺贝尔和平奖的马塔伊说过“我们不仅是在保护环境,也是在改进政府的管理”。生态思想早已超越了人类多元文化的背景,成为全球的共识。“绿色”政治运动也已经触及到了各国的政治、经济、文化、军事和人权等各个领域,成为各国政府不容忽视的一个重要问题。中国在经济高速发展的几十年时间内,环境生态质量发生了显著的变化,蕾切尔·卡森对美国无数城镇沉寂春天的疑问和悲痛,在经济发展是关键的21世纪中国为不同层次的机构与民众视为不得已而为之的“繁荣的代价”,但正如生态学家保罗·什帕特所说的“难道只要生活在比环境恶化的允许限度稍好一点点以摆脱困境就是我们的理想吗?为什么我们要容忍带毒的食物?为什么我们要容忍一个家庭位于枯燥的环境中?为什么我们要容忍与不完全敌对的东西去打仗?为什么我们要一面怀着对防治精神错乱的关心,而一面又容忍马达的噪音?谁愿意生活在一个只是不那么悲惨的世界上呢?”但是,一个这样的世界现在似乎显得并不是那么遥远。环境问题严重性与特殊性的突显,对于路漫漫其修远兮的中国政治改革,无疑是一个巨大的挑战。我国政府在经济改革中体现出来的巨大作用毋庸置疑,但在作为政治改革的重要组成部分——绿色政绩考评的法制化中却仍然没有得到充分的发挥,我国政府在考评自身的环保责任方面还存在着巨大的提升空间。
2000年12月22日《全国生态环境保护纲要》的刊布,2002年1月8日朱镕基同志在第五次全国环境保护会议上的讲话,2004年3月10日胡锦涛同志在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话,2005年12月03日《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》的出台,2006年4月17日温家宝同志在第六次全国环境保护大会上的讲话,尤其是2007年10月15日胡锦涛同志在中共产党第十七次代表大会上的报告,是对环境保护责任制重要性的强调,更是对绿色政绩考评的迫切呼唤。
从2006年起污染减排被列入对各级地方政府政绩考评的硬指标,但整个环保工作仍尚未在全国正式列入为政绩考评的重要内容,只是在浙江、四川、重庆、内蒙古、广东、福建、河北、山东、山西等省市进行了一些试点。在1995年出台的《县(市)党委、政府领导班子工作实绩考核试行标准》中,环境保护的考评内容和指标分量轻,只是社会发展和精神文明建设中的一项指标,而且不具有计划生育在干部考评中所拥有的“一票否决制”的地位和作用。可以说,在国家各个层次上环保考评的力度都还远远不够。总的来说,绿色政绩的考评在整个干部政绩考评中还处于十分次要的位置。
二、国内外关于绿色政绩考评的研究现状及趋势
政绩考评无论在中外均历史悠久,我国早在2000多年前就有了科举考试。随着心理学、管理学等学科的发展,人力资源管理作为一门学科方兴未艾,伴随着政府公共管理工作的不断发展,世界各国政府对政绩考评的体系化与法制化的重视程度与日俱增。在借鉴了西方国家的理论和经验成果的基础上,我国政府的政绩考评工作近年来也获得了蓬勃开展,逐步开始走上科学化、制度化、规范化和法制化的道路。但目前总体来看这项工作在国内重视程度不够。由于政绩考评作为人力资源管理领域最棘手的问题之一,不但需要公共管理学自身的学理创新和实践论证,更需要政治学、经济学、法学等学科的理论支持与制度保障。我国的政绩考评起步晚、发展时间短,目前还存在着许多弊端。绿色政绩考评则是政绩考评的一个新领域,在国外,由于环保工作起步较早,选举制度发展比较成熟,对政府与官员环保政绩考评的理论和方法相对较为丰富,但主要是非政府组织或政府自身对城市的环保成绩进行评估,供大家参考。由于国外资本主义国家主要采取的是选举制,因此,当选的执政党如果在环境保护方面的成绩不好,将受到公众舆论的猛烈抨击,在激烈的选战中会面临遭遇淘汰的险境,所以,这种民间机构对政府的监督十分有效,而上级政府对下级政府的考核监督反而并不重要也不见得有效。因此,国外的上级政府对下级政府的环保政绩考评很难找到相关的研究论著,理论研究主要局限于非政府组织或政府自身如何对政府的环境保护工作进行一些定量的评估。如“地球评分”指标体系是澳大利亚可持续旅游合作研究中心(STCRC)自主开发的可持续性达标评估指标体系,澳大利亚墨尔本市政府采用“地球评分”可持续性达标评估方法,对城市的可持续性进行考评。
我国坚持中国共产党的领导,对领导干部的使用主要采取任命制,上级政府对下级政府的监督考评也十分直接而有效,因而绿色政绩的考评主要指上级政府对下级政府的考核与评估,在这方面,我国从80年代起步,积累了一些理论探索和实践经验,有的是强调与论证政府开展环保政绩考评的必要性、重要性和可行性(如《新时期干部政绩考核有5大“绿色”标准》、《环保指标与官员政绩考核》,《环保实绩考核是全面推进环保工作的有效措施》,《环保指标与政府政绩考核》,《强化领导干部环保政绩考核的必要性和政策建议》,《领导干部任期环境保护政绩考核必行、可行》),有的是从局部化的实践出发进行理论总结或从管理制度本身出发对它的建立与健全提出理论化的建议(如《对建立干部绿色政绩考核体系的思考》、《党政领导干部环保绩效考核调研报告》、《浅论实行环境保护政绩考核》、《建立健全我国政府环保绩效考核机制的路径分析》、《广东领导干部环境政绩考核的实践探索》),有的则是专注于绿色政绩的定量考评指标的思考与探索(如《建立绿色GDP核算体系是科学发展观的重大实践》、《我国区域干部绿色GDP考核下的制度安排》、《绿色GDP与干部政绩考核》、《绿色GDP:地方政府绩效评估的新视角》,《政绩考核指标的外部性研究——以绿色GDP为例》),但目前学界对绿色政绩考评指标的研究还基本上局限在绿色GDP指标体系的是非争论中。
相较于公共管理学界的热烈,法学界对于绿色政绩考评的研究无论是基础理论的铺垫还是法律保障制度的建构都略显萧索,目前的探索基本上局限于作为促进环境行政执法,落实政府环境责任的一个具体措施而已:武汉大学蔡守秋在《河北法学》2008年第3期发表的《论政府环境责任的缺陷与健全》,武汉大学王曦与杨兴在《环境资源法论丛》(第4卷)2004年发表的《试论环保执法的现实障碍及其法律对策》,钱水苗在《浙江学刊》2001年第4期发表的《论环境行政执法存在的问题及对策》,山东工商学院朱福娟在《经济问题探索》2008年第2期发表的《资源节约型社会构建中的行政执法探究》,重庆大学范小可2007年硕士学位论文《我国政府环境执法现状及对策研究》等.
三、结论
中国正以历史上最脆弱的生态环境承载着历史上最多的人口,担负着历史上空前的资源消耗和经济活动,面临着历史上最为突出的环境危机。由于市场失灵,生态文明的建设、环境与资源的保护与合理利用实质上是对国家与政府,更准确地说是对其主要工作人员环境治理能力的挑战。根据管理学理论与管理实践显示,任何人都具有趋利避害的本性,因此,无论对于企业职工,还是对于政府公务人员,都要既加以制约、又加以激励,才能提高实效:对于企业行政而言,要构建、完善企业内部的制约与激励机制,来提高企业效率;对于公共行政而言,亦须构建、完善制约与激励机制,以提高行政效率,这就对领导干部的绿色政绩考评产生了引入性的需求。
从查阅国内外文献情况来看,目前对于绿色政绩考评的研究,管理学领域基本上把焦点集中在模型的构建、指标的修正、考评方法的改进与其制度本身的构想,而法学界对于该问题的研究诚如上文所言不但甚少涉及,在鲜有的论著中也大部分流于口号化的倡导,这对于依法治国作为基本国策的当代中国显然并不值得庆幸。然而,法作为一种而且是首要的一种社会控制工具,是以权利和义务为内容,并旨在确认、保护和发展统治阶级(或人民)所期望的社会关系、社会秩序和社会发展目标的行为规范体系。绿色政绩考评作为刺激环境保护实效的政治化进路,其目的从本质上来看可以认为是调节、调和与调解各种错杂和冲突的利益关系,以便人民大众更重要的或者说更长远,更全面的利益得到满足,而使其他的利益最少的牺牲。这就与法的内涵不谋而合。同时,它的落实亦必须要有一种强有力的社会控制工具来保障应予以保护的利益获得张扬,应予以抑制的利益得到控制,从而形成一种相对稳定与平衡的利益关系。无疑,法律又恰恰就是这种制度化了的调整手段的最重要,也是最后的保障工具。因此,笔者认为,只有在充分利用管理学研究成果的前提下,以行政法学的基础理论为依托,通过使用环境法的理论工具与研究手段论证绿色政绩的价值和意义,分析如何把运动式,粗放式与局部化,口号化的环境保护政绩考评纳入法制化,规范化,实效化的轨道,才能够真正克服绿色政绩目前在法律层面面临的理论障碍和现实问题。
参考文献:
[1]马塔伊.非洲的希望.http://www.fon.org.cn/content.php?aid=11098.2009-04-07.
[2][美]蕾切尔·卡森著.吕瑞兰,李长生译.寂静的春天.上海:上海译文出版社.2008.
[3]齐晔等.中国环境监管体制研究.上海:三联书店.2008.
[4]黄开智.环境法律调整机制初探.适应市场机制的环境法制建设问题研究——2002年中国环境资源法学研讨会论文集(上册).2002.
[5]罗豪才,宋功德.现代行政法学与制约、激励机制.中国法学.2000(3).