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【内容提要】 土地流转是涉及亿万农民切身利益的大事情，是关联经济、政治、社会、文化多方面的大工程，是农村基层干部群众的大创举，探究其中的发展规律，意义重大且十分必要。本文调研了湖北农村土地流转的基本情况，特别是重点调研了华丰农业专业合作社，对新形势下土地流转的五个重大问题有了一些新的思考和认识。
【关键词】 土地流转 重大问题 调查 思考
【作者简介】 何红卫，农民日报湖北记者站站长；余爱民，湖北省委政研室农村处副处长；胡小芳，华中农业大学土地管理学院副教授、博士。
【中图分类号】 D668 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2013）11-0059-02
湖北省天门市华丰农业专业合作社土地规模经营面积达到6.5万亩，横跨天门、仙桃、汉川、沙洋、钟祥、京山等六个市县多个乡村，荣获湖北省“五强农民专业合作社”和“全国农民专业合作社示范社”称号，是一个集“流转高价位、土地高产出、社员高收入、管理高效率”于一体的现代农业合作社样板。在调研了湖北农村土地流转的基本情况，特别是重点调研了华丰农业专业合作社情况的基础上，我们对新形势下土地流转的五个重大问题有了一些新的思考和认识。
一、土地流转的方式和目的是什么
华丰合作社所进行的土地流转，集中在三种流转方式上：一是长期流转。合作社与整组整村流转土地的农户签订10年以上合同，每年每亩支付千元以上的流转金，并负责土地平整以达到机械化作业要求。二是合作种植。种田大户提供土地及生产资料成本，合作社提供全程农田作业机械、技术、田管劳务，六四分成，风险共担。三是季节性流转。合作社支付农户每亩流转费100元，秋播时种植一季小麦或油菜，于次年6月中旬将土地耕整后交还农户种中稻，做到“人懒田不懒”。这三种方式的核心价值，就是把最大利益流转给农民，把最大效益回报给土地，用最大努力满足农村社会需求。
土地流转的目的主要在四个方面：一是发展适度规模经营，推进农业现代化；二是转移农村劳动力，增加农民收入；三是稳定粮食生产；四是促进城镇化、工业化。简言之“四增”，农业增效、农民增收、粮食增产、“四化”增速。
二、土地流转靠谁主导
华丰流转土地，没有去找市长、镇长，而是去找组长、家长；没有去逼着催着农民流转，而是给出最大利益吸引农民流转；没有搞“齐步走”的统一优惠政策，而是开出三个方子供不同层面的农民选择。这正是市场主导、行政引导的最佳模式和最好效果。
土地流转一路走来，总的来看还是市场当主角、行政当配角。最初的土地流转是“不可以”和“不允许”，农民只能偷偷摸摸地干，被乡村干部抓住了还要挨批评。后来因为农村劳动力大量地向城镇和工业转移，大量的农田弃种抛荒，基层干部不得已动员甚至“命令”党员干部带头“转包”，并且长时间、大面积、低价格“出租”给老板和债主。后来税费改革、取消农业税，土地从包袱变成了财富，农民纷纷回家要地。经过土地延包再确权、再完善，农民在得到稳定的土地权益后，劳动力仍然选择进城务工。再后来，种田比较效益越来越低（工资收入增长快、生产成本增长猛、粮食价格增长慢），机械化普及越来越快，新型经营主体越来越多，政府推进作用力越来越大，四轮驱动，土地流转便一路“呼啸前行”。土地流转所形成的转包、出租、互换、转让、入股等多种模式都是市场模式。至2012年底，湖北土地流转转包占43.5%、出租占30.4%、互换占5.1%、转让占11.7%、入股占3.8%、其它占5.5%。
三、土地流转转给谁
华丰合作社是政府放心、农民放心的流转对象。政府要引导把主要流向朝着种粮大户、家庭农庄和像华丰一样的农业合作社上，更要把主要精力放在培育新型职业农民、培育专业大户和家庭农庄、培育农民专业合作社上来，要让更多的新型农业主体占领土地流转的主战场。
如果说土地流转有一个流转给谁的问题，那就是针对工商企业而言的，因为流转给农民、农庄、专业大户、专业合作社都不成问题，只有与“三农”八辈子搭不上杆的工商企业进来了便如同“狼来了”一般。这个问题应该从两方面来看。一方面，工业支援农业，工农产业互动，这是一个大趋势；农村农业和农民都是开放的，这也是一个大趋势。农产品加工业的快速发展和以龙头企业引领带动的农业产业化发展是这个大趋势发展的必然结果，工商企业进入土地流转、规模经营也是这个大趋势发展的必然结果。另一方面，我们要看到，国家也有明确的政策，不提倡工商企业长时间大面积租赁农民的承包地，其战略意义非常清楚，就是要从宏观上防止工商资本下乡恶意“圈地”，控制农地受市场逐利主义的影响向非农产业流转，从而确保农民在农业经营中的主体地位。我们应采取的态度是，发挥其积极作用、控制其消极作用，用其利，除其弊，做到正确对待、有所限制、加强监管、底线约束、规范发展。
四、流转土地用来“种”什么
华丰合作社以农为根，以粮为本，坚持生产粮食，他们也进行调整，主要是把低产田调成高产田，把常规品种调成优质品种，把单一种植模式调成复种和立体种养模式，把“牛耕人插”调成全程机械化作业。我们推广华丰作法，不是要求所有流转的土地都必须如华丰一样专门种粮食，但土地流转用来种什么应该有底线约束，这就是决不减少和损坏基本农田，决不改变种粮和农业用途，决不可荒废土地，决不能办工厂和搞房地产。
其它地方流转后的土地究竟种了些什么呢？我们调查发现，一是种粮食，这是最低收入层面的，也是最主要的用途。二是种蔬菜，城郊流转土地很多用于种蔬菜，一个大棚蔬菜，可以赚到千把甚至几千元钱，比种粮食强好几倍甚至十几倍。三是种花种药。这类以山区和城郊为主，不多。四是养鱼养猪。养鱼的主要在平原湖区，养猪的主要在山丘岗地。这类土地处在基本农田边缘，租期都比较长，一般都进行了土地改造，有的挖成了鱼池，有的建起了猪圈。五是“接二连三”。与二产业结合，搞农产品深加工，与三产业连接，搞旅游服务业，俗称“高效农业、设施农业、观光农业、旅游农业”等，这是最高收入层面的，是发展势头最旺的一块。
粮食安全是国家天大的事情。习近平总书记在湖北考察时反复强调，粮食安全要靠自己，自己的饭碗要装自己生产的粮食，并且特别强调，土地流转要保障基本农田和粮食安全。各级党和政府都要高度重视这个天大的国计民生问题，要通过有力有效的政策措施，特别是流转用途管制措施，来确保“土地流转中的粮食安全”，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。
五、农民权益如何保护
我们在调查中发现，农民“五权”容易受到侵害：一是农民集体所有权“有点虚”。大凡成片整块流转的土地，都是几个村干部“当家作主”，或者“村支书说了算”，留守老人和妇女儿童缺乏“保护权益”的能力和实力，未经村民会议或村民代表会议三分之二以上成员同意擅自处置集体土地资源、暗箱操作、低价发包、侵吞发包收益的问题比较严重。二是土地承包权“有点轻”。一遇行政干预，特别是主要领导领着大老板、大企业进入的时候，老百姓的承包权就显得“无足轻重”，就要让位于“重大招商引资成果”。三是流转收益权“有点低”。少数地区特别是偏远山区还停留在“零租金”的亲情乡情型流转状态，很多地方流转价格一直在低迷中徘徊，一部分流转价格被“领导出面”或者社会强势力量“出头”压得很低，农民没有对等谈价的“座位”。四是话语权“有点小”。不少用土地、机械入股合作社和企业的农民，只能做事拿钱，没有话语权，更没有当家权。五是合作利益权“有点险”。有的合作社门槛较高，社员投入较大，但管理水平跟不上，市场应对能力差，遇到风险便“全军覆没”；有些农业产业化龙头企业，生产经营模式是“公司加农户”，分配模式是“公司减农户”，市场有利农户还可以分得一匙羹，市场有难老板只顾自己脱身，哪里顾得上社员利益损失；还有些具有“战略眼光”的大老板，因为几百上千亩土地流转、规模经营便成为省市先进典型，政治利益得到快，经济利益得到多，而农民合作利益不一定给到位。如何维护和发展农民权益，是我们在土地流转过程中应该研究和解决的重大问题。
责任编辑：周 俊
【关键词】 土地流转 重大问题 调查 思考
【作者简介】 何红卫，农民日报湖北记者站站长；余爱民，湖北省委政研室农村处副处长；胡小芳，华中农业大学土地管理学院副教授、博士。
【中图分类号】 D668 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2013）11-0059-02
湖北省天门市华丰农业专业合作社土地规模经营面积达到6.5万亩，横跨天门、仙桃、汉川、沙洋、钟祥、京山等六个市县多个乡村，荣获湖北省“五强农民专业合作社”和“全国农民专业合作社示范社”称号，是一个集“流转高价位、土地高产出、社员高收入、管理高效率”于一体的现代农业合作社样板。在调研了湖北农村土地流转的基本情况，特别是重点调研了华丰农业专业合作社情况的基础上，我们对新形势下土地流转的五个重大问题有了一些新的思考和认识。
一、土地流转的方式和目的是什么
华丰合作社所进行的土地流转，集中在三种流转方式上：一是长期流转。合作社与整组整村流转土地的农户签订10年以上合同，每年每亩支付千元以上的流转金，并负责土地平整以达到机械化作业要求。二是合作种植。种田大户提供土地及生产资料成本，合作社提供全程农田作业机械、技术、田管劳务，六四分成，风险共担。三是季节性流转。合作社支付农户每亩流转费100元，秋播时种植一季小麦或油菜，于次年6月中旬将土地耕整后交还农户种中稻，做到“人懒田不懒”。这三种方式的核心价值，就是把最大利益流转给农民，把最大效益回报给土地，用最大努力满足农村社会需求。
土地流转的目的主要在四个方面：一是发展适度规模经营，推进农业现代化；二是转移农村劳动力，增加农民收入；三是稳定粮食生产；四是促进城镇化、工业化。简言之“四增”，农业增效、农民增收、粮食增产、“四化”增速。
二、土地流转靠谁主导
华丰流转土地，没有去找市长、镇长，而是去找组长、家长；没有去逼着催着农民流转，而是给出最大利益吸引农民流转；没有搞“齐步走”的统一优惠政策，而是开出三个方子供不同层面的农民选择。这正是市场主导、行政引导的最佳模式和最好效果。
土地流转一路走来，总的来看还是市场当主角、行政当配角。最初的土地流转是“不可以”和“不允许”，农民只能偷偷摸摸地干，被乡村干部抓住了还要挨批评。后来因为农村劳动力大量地向城镇和工业转移，大量的农田弃种抛荒，基层干部不得已动员甚至“命令”党员干部带头“转包”，并且长时间、大面积、低价格“出租”给老板和债主。后来税费改革、取消农业税，土地从包袱变成了财富，农民纷纷回家要地。经过土地延包再确权、再完善，农民在得到稳定的土地权益后，劳动力仍然选择进城务工。再后来，种田比较效益越来越低（工资收入增长快、生产成本增长猛、粮食价格增长慢），机械化普及越来越快，新型经营主体越来越多，政府推进作用力越来越大，四轮驱动，土地流转便一路“呼啸前行”。土地流转所形成的转包、出租、互换、转让、入股等多种模式都是市场模式。至2012年底，湖北土地流转转包占43.5%、出租占30.4%、互换占5.1%、转让占11.7%、入股占3.8%、其它占5.5%。
三、土地流转转给谁
华丰合作社是政府放心、农民放心的流转对象。政府要引导把主要流向朝着种粮大户、家庭农庄和像华丰一样的农业合作社上，更要把主要精力放在培育新型职业农民、培育专业大户和家庭农庄、培育农民专业合作社上来，要让更多的新型农业主体占领土地流转的主战场。
如果说土地流转有一个流转给谁的问题，那就是针对工商企业而言的，因为流转给农民、农庄、专业大户、专业合作社都不成问题，只有与“三农”八辈子搭不上杆的工商企业进来了便如同“狼来了”一般。这个问题应该从两方面来看。一方面，工业支援农业，工农产业互动，这是一个大趋势；农村农业和农民都是开放的，这也是一个大趋势。农产品加工业的快速发展和以龙头企业引领带动的农业产业化发展是这个大趋势发展的必然结果，工商企业进入土地流转、规模经营也是这个大趋势发展的必然结果。另一方面，我们要看到，国家也有明确的政策，不提倡工商企业长时间大面积租赁农民的承包地，其战略意义非常清楚，就是要从宏观上防止工商资本下乡恶意“圈地”，控制农地受市场逐利主义的影响向非农产业流转，从而确保农民在农业经营中的主体地位。我们应采取的态度是，发挥其积极作用、控制其消极作用，用其利，除其弊，做到正确对待、有所限制、加强监管、底线约束、规范发展。
四、流转土地用来“种”什么
华丰合作社以农为根，以粮为本，坚持生产粮食，他们也进行调整，主要是把低产田调成高产田，把常规品种调成优质品种，把单一种植模式调成复种和立体种养模式，把“牛耕人插”调成全程机械化作业。我们推广华丰作法，不是要求所有流转的土地都必须如华丰一样专门种粮食，但土地流转用来种什么应该有底线约束，这就是决不减少和损坏基本农田，决不改变种粮和农业用途，决不可荒废土地，决不能办工厂和搞房地产。
其它地方流转后的土地究竟种了些什么呢？我们调查发现，一是种粮食，这是最低收入层面的，也是最主要的用途。二是种蔬菜，城郊流转土地很多用于种蔬菜，一个大棚蔬菜，可以赚到千把甚至几千元钱，比种粮食强好几倍甚至十几倍。三是种花种药。这类以山区和城郊为主，不多。四是养鱼养猪。养鱼的主要在平原湖区，养猪的主要在山丘岗地。这类土地处在基本农田边缘，租期都比较长，一般都进行了土地改造，有的挖成了鱼池，有的建起了猪圈。五是“接二连三”。与二产业结合，搞农产品深加工，与三产业连接，搞旅游服务业，俗称“高效农业、设施农业、观光农业、旅游农业”等，这是最高收入层面的，是发展势头最旺的一块。
粮食安全是国家天大的事情。习近平总书记在湖北考察时反复强调，粮食安全要靠自己，自己的饭碗要装自己生产的粮食，并且特别强调，土地流转要保障基本农田和粮食安全。各级党和政府都要高度重视这个天大的国计民生问题，要通过有力有效的政策措施，特别是流转用途管制措施，来确保“土地流转中的粮食安全”，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。
五、农民权益如何保护
我们在调查中发现，农民“五权”容易受到侵害：一是农民集体所有权“有点虚”。大凡成片整块流转的土地，都是几个村干部“当家作主”，或者“村支书说了算”，留守老人和妇女儿童缺乏“保护权益”的能力和实力，未经村民会议或村民代表会议三分之二以上成员同意擅自处置集体土地资源、暗箱操作、低价发包、侵吞发包收益的问题比较严重。二是土地承包权“有点轻”。一遇行政干预，特别是主要领导领着大老板、大企业进入的时候，老百姓的承包权就显得“无足轻重”，就要让位于“重大招商引资成果”。三是流转收益权“有点低”。少数地区特别是偏远山区还停留在“零租金”的亲情乡情型流转状态，很多地方流转价格一直在低迷中徘徊，一部分流转价格被“领导出面”或者社会强势力量“出头”压得很低，农民没有对等谈价的“座位”。四是话语权“有点小”。不少用土地、机械入股合作社和企业的农民，只能做事拿钱，没有话语权，更没有当家权。五是合作利益权“有点险”。有的合作社门槛较高，社员投入较大，但管理水平跟不上，市场应对能力差，遇到风险便“全军覆没”；有些农业产业化龙头企业，生产经营模式是“公司加农户”，分配模式是“公司减农户”，市场有利农户还可以分得一匙羹，市场有难老板只顾自己脱身，哪里顾得上社员利益损失；还有些具有“战略眼光”的大老板，因为几百上千亩土地流转、规模经营便成为省市先进典型，政治利益得到快，经济利益得到多，而农民合作利益不一定给到位。如何维护和发展农民权益，是我们在土地流转过程中应该研究和解决的重大问题。
责任编辑：周 俊