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经过六年多的实践证明,以保障职务犯罪侦查权正确行使为初衷的人民监督员制度,给职务犯罪案件的侦查工作带来了促进和推动作用:一是促进了执法观念的转变。检察干警接受监督制约,严格公正、规范、文明、安全执法的意识明显增强,重事实、重程序、重证据、尊重和保障人权的社会主义法治理念深入人心,并成为指导办案的思想基础,二是促进了执法行为的规范。检察干警执法办案的行为更加规范,执法作风明显转变。三是促进了办案力度的加大。人民监督员制度对检察机关职务犯罪办案工作既是监督,也是有力支持和帮助,有助于排除干扰和阻力,促进办案力度的加大。四是促进了案件质量的整体提高。各级检察机关以实行人民监督员制度为契机,努力提高执法水平和办案质量,撤销案件率和不起诉案件率逐年下降,起诉案件率、有罪判决率、实刑判决率逐年上升。
但是人民监督员制度毕竟尚处于试点和探索阶段,不少地方的检察机关看到人民监督员制度的优点和效果,便随意扩大人民监督员监督范围,赋予它更广泛的功能。如有的在检察改革中把人民监督员制度扩大到非职务犯罪案件的刑事检察工作、有的扩大到民事行政检察工作、有的扩大到预防职务犯罪工作等等,几乎涵盖了检察工作各个方面。笔者认为这并不恰当,因为把人民监督员当成执法执纪监督员,在使人民监督员制度与执法执纪监督员制度重叠的同时,也使人民监督员制度失去其应当具有的特定积极功效。
一、现行人民监督员监督范围分析
人民监督员制度作为一项监督制度,其监督的目的决定着监督的范围,而监督的范围又是监督目的的具体反映。 人民监督员制度创设的直接目的“是为了加强对人民检察院查办职务犯罪案件工作的监督”,使职务犯罪的侦查、批捕和起诉等关键环节能够在有效的外部监督下严格依法进行、提高检察机关的执法水平和办案质量,依法正确行使职务犯罪侦查权。
《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《规定》)第十条、第十一条、第十二条、第十三条中明确了人民监督员监督范围,一是对检察机关直接受理侦查案件拟作撤案、不起诉和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的(简称三类案件),这是监督的重点;二是发现人民检察院办理直接受理侦查案件中,应当立案而不立案、超期羁押、违法搜查扣押冻结、应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定或办案人员循私舞弊、贪赃枉法的(简称五种情形),有权提出纠正意见;三是对人民检察院直接受理侦查案件的其他执法活动中的违法情况,可以提出建议和意见,接受人民群众对检察人员的投诉,转交检察举报、控告;四是最高人民检察院和上级人民检察院的人民监督人员,可以对本地检察工作实施监督。
由此可见,《规定》把监督的范围明确为职务犯罪案件个案的立案、侦查、逮捕、撤案和不起诉等几个环节。具体内容可以划分为必须监督和有权监督两个层面:必须监督的是:三类案件,对此办案机关必须组织人民监督员集体监督、评议并作出是否支持办案机关拟作出的意见。有权监督的是:五种情形,对此人民监督员有权提出纠正意见供进一步查证核实。
由此也可看出,人民监督员的工作性质其实主要针对的是职务犯罪案件的查办业务,希望通过人民监督员的监督来起到把关的作用。至于要求人民监督员监督办案人员是否存在违法违纪或腐败情况则是次要的。同时也表明人民监督员只是通过其个案的业务监督从中去发现检察院的违法乱纪。《规定》要求“人民监督员发现检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的,可以提出意见。”就表明了人民监督员对检察院的违法乱纪行为的监督职能只是附带的,从属于对司法个案的业务监督。
对于这一监督范围的规定,笔者认为符合宪法的基本人权原则与检察工作实际,具有重要的法律意义。一是符合宪法的基本人权原则和打击犯罪与保障人权相统一的理论。基本人权原则的主要含义是指国家法律通过各种途径和形式确保公民能够享有各种权利和自由。即便是犯罪嫌疑人、被告人的合法权利如受到国家权力的侵害,也能得到其他国家权力的救济。检察机关负责立案侦查职务犯罪案件,现行诉讼法规定,这些案件的立案、侦查、逮捕、公诉都由检察机关决定,只有在案件起诉后才受到法院的审查和制约,这就不利于实现打击犯罪与保障人权的统一。针对这种诉讼程序,很有必要设置一种外部力量,并且形成有组织形式、有运行程序、有相应效率的机制或法律制度,才能有效地实现打击犯罪与保障人权的统一。人民监督员的监督范围,正体现了这一指导思想,符合宪法的基本人权原则。二是符合检察工作实际。近年来,随着检察机关查办职务犯罪的力度加大,少数素质不高的检察人员滥用职权、违法违纪的现象日渐突显。其中反映最强烈、最集中,出问题最多的是职务犯罪侦查环节。于是,旨在加强对检察机关查办职务犯罪案件监督的人民监督员制度便应运而生。
二、人民监督员制度与执法执纪监督员制度的比较
近年来,检察机关为加强自身的反腐倡廉建设,促进公正执法、正确履行检察职能,自觉接受社会各界的监督,聘请执法执纪监督员对检察工作进行监督。由于执法执纪监督员与人民监督员都是由检察机关聘请或选任,且都由检察机关颁发证书;都有一定的任期;都是对检察工作进行外部监督;都可以对检察工作提出建议,可以旁听检察人员出庭的庭审;成员中都可以有人大代表和政协委员,而且有些人民监督员本身还是执法执纪监督员等,所以人民监督员制度与执法执纪监督员制度容易混淆。实际上两者具有较大的区别,两者的区别表现在:
第一,监督方式不同。人民监督员的监督方式是对具体个案的监督,对符合法定条件的案件必须提交人民监督员监督。执法执纪监督员的监督并非主要针对具体个案,而是通过提出执法执纪监督建议、提供咨询、旁听庭审、工作检查、转达群众意见、听取检察机关的通报等方式进行监督。
第二,监督范围不同。人民监督员的监督范围仅限于检察机关的查办职务犯罪案件工作,其他工作如非职务犯罪案件的刑检工作、民行检察工作等不在人民监督员监督范围之列。而执法执纪监督员的监督范围较广,不限于职务犯罪案件办案工作,有权对整个检察工作提出监督建议。
第三,监督内容不同。人民监督员监督的内容包括检察机关职务犯罪案件的实体、程序、证据及办案中的违法情况。执法执纪监督员监督的内容主要是检察机关及其工作人员执法执纪情况,包括队伍廉政建设、办案作风、违法违纪等现象。
第四,监督效力不同。人民监督员的监督评议意见对检察机关虽无决定性的效力,但具有启动一定程序的效力,并有相应的程序保障。而执法执纪监督员的监督建议既无决定性效力,也无程序上的效力,一般只具有参考作用,且没有相应的程序保障。
三、合理界定人民监督员的监督范围,明确监督重点,增强监督的刚性和实效
通过以上对人民监督员监督范围的分析人以及民监督员制度与执法执纪监督员制度的比较,可以看出,高检院把人民监督员制度的监督范围限定在所查办的职务犯罪案件是符合司法实际的。查办职务犯罪案件从侦查到批准逮捕、提起公诉,均由检察机关办理同时检察机关又被赋予法律监督职责,简言之就是“自侦、自诉、自我监督”(俗称“一竿子插到底”),此种司法模式必然会招致人民群众对其办案质量的怀疑。而其他非职务犯罪刑事案件则不同,由公安机关负责侦查、检察机关负责提起公诉、人民法院负责案件的审理,侦查权、起诉权、审判权各自独立,三个部门工作中需相互配合,更重要的是相互形成制约与监督,足以保证案件得到公平、公正地处理,因此无需纳入人民监督员监督范围。对于民事行政检察工作,由于检察机关的该项职责主要是监督人民法院的审判,最终还要由法院进行审理,因此也没有必要纳入人民监督员监督范围。而对于其他检察业务以及检察人员的违法违纪情况,从各地实践来看,由于人民监督员多是兼职,时间、精力有限、信息不对称等原因,不仅监督效果甚微,而且还造成了和执法执纪监督员制度等一般社会监督相混淆,因此也不宜由人民监督员进行监督。
笔者认为,人民监督员的监督范围是人民监督员试点工作中十分重要而又比较敏感的问题,各地检察机关在开展试点工作中必须高度重视,严格遵循高检院的规定,合理界定监督范围,确保监督重点和监督效果。但人民监督员制度毕竟尚处在试点和探索阶段,在不违反法律禁止性规定的前提下,应当采取审慎的原则,鼓励各地在试点中立足查办职务犯罪案件,适度扩大人民监督员监督范围。鉴于目前检察机关自侦案件办案的规范化程度和办案质量不断提高,真正能够启动人民监督员监督程序的三类案件相对较少,不利于人民监督监督作用的发挥,且多数人民监督员具有较高的职业道德水准,也不满足于常年无案件可办的现状。可以考虑让人民监督员适度参与其他与职务犯罪查办工作有关的检察业务监督,但重点是要以此强化对五种情形的监督,因为五种情形并不仅限于列举的五种情形,凡在查办职务犯罪工作中发生的执法不严格、不公正、不文明和检察人员违法违纪的行为都属于监督的范围。要进一步拓展人民监督员监督五种情形的渠道,根据五种情形发生的执法环节,实行案件情况通报制度和相关材料呈送制度;邀请人民监督员参与案件回访考察;邀请人民监督员旁听重要的讯问和询问;邀请人民监督员见证搜查、扣押过程;邀请人民监督员见证重要证据的获取和固定等。
总而言之,各地检察机关在开展试点工作时,不能单纯强调扩大人民监督员的监督范围,盲目追求不切实际的期望,而应根植于现有的监督范围,在人民监督员的选任、管理,监督的程序、效力等一系列的制度相配套下,深化监督效果,切实把人民监督员制度落到实处,实现该制度设立的初衷。
注释:
①戴雄莺 潘鸿儒:“关于人民监督员制度立法的几点思考”,载http://www.cnjccn.com/html/200782942273861.html.
②程德文、王洪男:“人民监督员制度监督范围探析”,载http://review.jcrb.com/200706/ca615965.htm.
③周安平:“人民监督员制度的正当性与有效性质疑”,载http://www.tecn.cn/data/143.
但是人民监督员制度毕竟尚处于试点和探索阶段,不少地方的检察机关看到人民监督员制度的优点和效果,便随意扩大人民监督员监督范围,赋予它更广泛的功能。如有的在检察改革中把人民监督员制度扩大到非职务犯罪案件的刑事检察工作、有的扩大到民事行政检察工作、有的扩大到预防职务犯罪工作等等,几乎涵盖了检察工作各个方面。笔者认为这并不恰当,因为把人民监督员当成执法执纪监督员,在使人民监督员制度与执法执纪监督员制度重叠的同时,也使人民监督员制度失去其应当具有的特定积极功效。
一、现行人民监督员监督范围分析
人民监督员制度作为一项监督制度,其监督的目的决定着监督的范围,而监督的范围又是监督目的的具体反映。 人民监督员制度创设的直接目的“是为了加强对人民检察院查办职务犯罪案件工作的监督”,使职务犯罪的侦查、批捕和起诉等关键环节能够在有效的外部监督下严格依法进行、提高检察机关的执法水平和办案质量,依法正确行使职务犯罪侦查权。
《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《规定》)第十条、第十一条、第十二条、第十三条中明确了人民监督员监督范围,一是对检察机关直接受理侦查案件拟作撤案、不起诉和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的(简称三类案件),这是监督的重点;二是发现人民检察院办理直接受理侦查案件中,应当立案而不立案、超期羁押、违法搜查扣押冻结、应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定或办案人员循私舞弊、贪赃枉法的(简称五种情形),有权提出纠正意见;三是对人民检察院直接受理侦查案件的其他执法活动中的违法情况,可以提出建议和意见,接受人民群众对检察人员的投诉,转交检察举报、控告;四是最高人民检察院和上级人民检察院的人民监督人员,可以对本地检察工作实施监督。
由此可见,《规定》把监督的范围明确为职务犯罪案件个案的立案、侦查、逮捕、撤案和不起诉等几个环节。具体内容可以划分为必须监督和有权监督两个层面:必须监督的是:三类案件,对此办案机关必须组织人民监督员集体监督、评议并作出是否支持办案机关拟作出的意见。有权监督的是:五种情形,对此人民监督员有权提出纠正意见供进一步查证核实。
由此也可看出,人民监督员的工作性质其实主要针对的是职务犯罪案件的查办业务,希望通过人民监督员的监督来起到把关的作用。至于要求人民监督员监督办案人员是否存在违法违纪或腐败情况则是次要的。同时也表明人民监督员只是通过其个案的业务监督从中去发现检察院的违法乱纪。《规定》要求“人民监督员发现检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的,可以提出意见。”就表明了人民监督员对检察院的违法乱纪行为的监督职能只是附带的,从属于对司法个案的业务监督。
对于这一监督范围的规定,笔者认为符合宪法的基本人权原则与检察工作实际,具有重要的法律意义。一是符合宪法的基本人权原则和打击犯罪与保障人权相统一的理论。基本人权原则的主要含义是指国家法律通过各种途径和形式确保公民能够享有各种权利和自由。即便是犯罪嫌疑人、被告人的合法权利如受到国家权力的侵害,也能得到其他国家权力的救济。检察机关负责立案侦查职务犯罪案件,现行诉讼法规定,这些案件的立案、侦查、逮捕、公诉都由检察机关决定,只有在案件起诉后才受到法院的审查和制约,这就不利于实现打击犯罪与保障人权的统一。针对这种诉讼程序,很有必要设置一种外部力量,并且形成有组织形式、有运行程序、有相应效率的机制或法律制度,才能有效地实现打击犯罪与保障人权的统一。人民监督员的监督范围,正体现了这一指导思想,符合宪法的基本人权原则。二是符合检察工作实际。近年来,随着检察机关查办职务犯罪的力度加大,少数素质不高的检察人员滥用职权、违法违纪的现象日渐突显。其中反映最强烈、最集中,出问题最多的是职务犯罪侦查环节。于是,旨在加强对检察机关查办职务犯罪案件监督的人民监督员制度便应运而生。
二、人民监督员制度与执法执纪监督员制度的比较
近年来,检察机关为加强自身的反腐倡廉建设,促进公正执法、正确履行检察职能,自觉接受社会各界的监督,聘请执法执纪监督员对检察工作进行监督。由于执法执纪监督员与人民监督员都是由检察机关聘请或选任,且都由检察机关颁发证书;都有一定的任期;都是对检察工作进行外部监督;都可以对检察工作提出建议,可以旁听检察人员出庭的庭审;成员中都可以有人大代表和政协委员,而且有些人民监督员本身还是执法执纪监督员等,所以人民监督员制度与执法执纪监督员制度容易混淆。实际上两者具有较大的区别,两者的区别表现在:
第一,监督方式不同。人民监督员的监督方式是对具体个案的监督,对符合法定条件的案件必须提交人民监督员监督。执法执纪监督员的监督并非主要针对具体个案,而是通过提出执法执纪监督建议、提供咨询、旁听庭审、工作检查、转达群众意见、听取检察机关的通报等方式进行监督。
第二,监督范围不同。人民监督员的监督范围仅限于检察机关的查办职务犯罪案件工作,其他工作如非职务犯罪案件的刑检工作、民行检察工作等不在人民监督员监督范围之列。而执法执纪监督员的监督范围较广,不限于职务犯罪案件办案工作,有权对整个检察工作提出监督建议。
第三,监督内容不同。人民监督员监督的内容包括检察机关职务犯罪案件的实体、程序、证据及办案中的违法情况。执法执纪监督员监督的内容主要是检察机关及其工作人员执法执纪情况,包括队伍廉政建设、办案作风、违法违纪等现象。
第四,监督效力不同。人民监督员的监督评议意见对检察机关虽无决定性的效力,但具有启动一定程序的效力,并有相应的程序保障。而执法执纪监督员的监督建议既无决定性效力,也无程序上的效力,一般只具有参考作用,且没有相应的程序保障。
三、合理界定人民监督员的监督范围,明确监督重点,增强监督的刚性和实效
通过以上对人民监督员监督范围的分析人以及民监督员制度与执法执纪监督员制度的比较,可以看出,高检院把人民监督员制度的监督范围限定在所查办的职务犯罪案件是符合司法实际的。查办职务犯罪案件从侦查到批准逮捕、提起公诉,均由检察机关办理同时检察机关又被赋予法律监督职责,简言之就是“自侦、自诉、自我监督”(俗称“一竿子插到底”),此种司法模式必然会招致人民群众对其办案质量的怀疑。而其他非职务犯罪刑事案件则不同,由公安机关负责侦查、检察机关负责提起公诉、人民法院负责案件的审理,侦查权、起诉权、审判权各自独立,三个部门工作中需相互配合,更重要的是相互形成制约与监督,足以保证案件得到公平、公正地处理,因此无需纳入人民监督员监督范围。对于民事行政检察工作,由于检察机关的该项职责主要是监督人民法院的审判,最终还要由法院进行审理,因此也没有必要纳入人民监督员监督范围。而对于其他检察业务以及检察人员的违法违纪情况,从各地实践来看,由于人民监督员多是兼职,时间、精力有限、信息不对称等原因,不仅监督效果甚微,而且还造成了和执法执纪监督员制度等一般社会监督相混淆,因此也不宜由人民监督员进行监督。
笔者认为,人民监督员的监督范围是人民监督员试点工作中十分重要而又比较敏感的问题,各地检察机关在开展试点工作中必须高度重视,严格遵循高检院的规定,合理界定监督范围,确保监督重点和监督效果。但人民监督员制度毕竟尚处在试点和探索阶段,在不违反法律禁止性规定的前提下,应当采取审慎的原则,鼓励各地在试点中立足查办职务犯罪案件,适度扩大人民监督员监督范围。鉴于目前检察机关自侦案件办案的规范化程度和办案质量不断提高,真正能够启动人民监督员监督程序的三类案件相对较少,不利于人民监督监督作用的发挥,且多数人民监督员具有较高的职业道德水准,也不满足于常年无案件可办的现状。可以考虑让人民监督员适度参与其他与职务犯罪查办工作有关的检察业务监督,但重点是要以此强化对五种情形的监督,因为五种情形并不仅限于列举的五种情形,凡在查办职务犯罪工作中发生的执法不严格、不公正、不文明和检察人员违法违纪的行为都属于监督的范围。要进一步拓展人民监督员监督五种情形的渠道,根据五种情形发生的执法环节,实行案件情况通报制度和相关材料呈送制度;邀请人民监督员参与案件回访考察;邀请人民监督员旁听重要的讯问和询问;邀请人民监督员见证搜查、扣押过程;邀请人民监督员见证重要证据的获取和固定等。
总而言之,各地检察机关在开展试点工作时,不能单纯强调扩大人民监督员的监督范围,盲目追求不切实际的期望,而应根植于现有的监督范围,在人民监督员的选任、管理,监督的程序、效力等一系列的制度相配套下,深化监督效果,切实把人民监督员制度落到实处,实现该制度设立的初衷。
注释:
①戴雄莺 潘鸿儒:“关于人民监督员制度立法的几点思考”,载http://www.cnjccn.com/html/200782942273861.html.
②程德文、王洪男:“人民监督员制度监督范围探析”,载http://review.jcrb.com/200706/ca615965.htm.
③周安平:“人民监督员制度的正当性与有效性质疑”,载http://www.tecn.cn/data/143.