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摘要:与国外普遍注重政策性金融机构专门立法并依法运行情况不同，中国政策性银行立法严重滞后，致使政策性银行因无法可依、监管失当而无序运行，从而降低了政策性金融资源配置效率，并最终导致政策性银行功能异化和社会责任尽责偏离。在国开行已商业化、农发行和进出口银行处在改革发展的关键时期，重提政策性银行的社会责任与立法建设，保障政策性银行健康运行，无疑具有重要的现实意义和长远意义。
关键词：政策性金融；社会责任；金融法律；金融立法
中图分类号：D92文献标志码：A文章编号：1673-291X（2010）36-0094-02
一、中国政策性金融社会责任界定
（一）商业银行的社会责任
按照目前理论界一般描述，商业银行社会责任是指对其股东、员工、消费者、商业伙伴、政府和社区等利益相关者以及促进社会与环境可持续发展所应承担的经济、法律、道德与慈善责任。笔者认为，经济责任只是银行业履行社会责任的前提，不应作为银行业金融机构社会责任的构成部分。理由是：经济责任即谋求股东利益最大化的责任，经济责任对社会的贡献，是非主动的行为，社会责任是商业银行在追求盈利的基础上产生的正效应。相比较而言，经济责任之于社会责任是非正相关的，不论企业的盈利能力多强，都有可能不履行或者不愿很好地履行社会责任的情况。商业银行法律层面的社会责任是法律和行政法规规定的银行应当对社会承担的责任，比如经营过程中的诚信行为、安全保障、银行产品的实用价值、反洗钱等，具有强制性；而道德层面的社会责任是由银行自愿履行的社会责任，比如优质文明而人性化的服务、慈善事业、绿色信贷等，主要通过激励、舆论等来协助实施。
中国商业银行社会责任的实践起步较晚，2006年浦发银行发布国内第一份社会责任报告；2007年4月，银监会发布了《关于加强大型商业银行社会责任的意见》；2008年9月，13家股份制银行签署了《全国股份制商业银行社会责任宣言》，标志着在商业银行自身努力和监管推动下，商业银行的社会责任意识已经增强。接受美国次贷危机直接带来的教训，在后危机时代，重建银行社会责任成为一个世界性的命题。
（二）政策性银行的社会责任
政策性银行的社会责任有别于商业银行的社会责任，这是二者的经营目标决定的。商业银行以经济有效性为目标，即按照市场法则和比较收益原则，着眼于每一项经营活动、每一笔业务都要盈利，即追求利润最大化。政策性银行则是以社会效益为目标。政策性银行为了实现其社会效益目标，就必须专门为贯彻、配合政府特定的社会经济政策和意图，充当政府发展经济、促进社会发展稳定、调节管理宏观经济的工具。可见，与商业银行不同，政策性银行担负的就是社会责任，开展业务的目的就是履行社会责任，除主营业务外，政策性银行还要履行商业银行的社会责任，即对其内部员工、金融消费者以及经济、社会与环境额可持续发展所应承担的法律责任和道德责任。政策性银行的社会责任边界远大于商业银行社会责任的边界。
这里有两个问题需要讨论：第一，既然政策性银行的存在就是为了履行社会责任，那么政策性银行有无向社会公布其社会责任的必要？第二，从理论和外国的实践看，政策性银行允许涉足少量的非政策性业务，在这种情况下政策性银行的社会责任又如何界定？
第一个问题，实际上有个前提，即：政策性银行本身是按照法律法规开展业务且能够恰当地履行政策性银行的职能和社会责任，这时，政策性银行是没有必要对社会公开其社会责任报告的，其政策性银行的职能和社会责任履行程度，属于政府部门对其绩效评价的范畴，而不需要接受公众评判。反过来，如果政策性银行本身没有很好地履行政策性银行的职能和社会责任，而是大量地从事商业性业务，即使公布社会责任报告，也不能说明对社会责任尽责了，反倒说明了它商业化取向的实质。第二个问题，政策性银行涉足少量的非政策性业务，目的是为了加强盈利能力，弥补因开展政策性业务而带来的损失，增强政策性银行自身的可持续发展能力。在这种情况下，政策性银行盈利也是为了履行政策性银行的职能，是间接地履行社会尽责。
二、中国政策性金融社会责任尽责评价
（一）社会责任尽责现状及评价
1.国开行。自2004年以来，国开行充分利用了良好的国内外经济、金融甚至政治环境，配合商业化进程的加快，机构和人员骤然增加的同时，业务范围逐步扩大，外汇贷款和外汇投资急剧增加，贷款规模也急剧膨胀，从2004年末的1.4万亿元猛增到2009年末的3.7万亿元；净利润相应增加，由2004年末的174亿元增至2009年末的319亿元。国开行由于其业务范围的突破和盈利能力的提高，已于2008年末完成商业化改造，退出政策性银行舞台。这一时期，国开行政策性业务基本停滞，重点发展商业性业务，追逐高额利润，社会责任尽责程度弱化。国开行的转型，实际上是由开发性政策性银行转型为开发性商业银行，带来的后果可谓立竿见影，近年来地方融资平台的爆炸式发展，一定程度上折射出开发性政策性银行缺位给社会带来的无奈与尴尬。。
2.农发行。农发行自2004年以来开始了改革，业务范围也逐步扩大，贷款规模也开始膨胀，从2004年末的7 190亿元增加到2009年末的14 513亿元，经营利润相应增加，由2004年末的24亿元增至2009年末的144亿元。社会责任尽责方面，一方面，由于业务范围的扩大，贷款增加，支农力度有所增强；另一方面，随着粮食市场的放开，在支持粮食收购和保护农民利益方面受到一定限制，再加上农发行业务局限在粮食流通领域，贷款涉足商业性贷款领域，距离三农仍然较远，社会责任发生了一定偏离。另外，农发行上述盈利数字是税前的经营利润，而不是税后利润。农发行在年底提取呆账准备金，作为经营利润的抵减项，而后再缴纳企业所得税。农发行年末贷款损失准备余额为147亿元，不良贷款拨备覆盖率仅为28.12%，大大低于同期国开行27.7%的水平。农发行2004—2009年在经营利润大幅增加的情况下，净利润却一直微乎其微。可见，农发行的盈利是为了实现可持续发展。但盈利的渠道也存在一定问题，比如因考核存款与代理保险手续费收入，基层行为完成指标，往往利用信贷杠杆或采取企业不自愿的方式，虚增了农发行的账面利润，一定程度上是损害了消费者的利益。
（二）社会责任尽责偏离原因
第一，无法律约束是根本原因。中国三家政策性银行成立的依据是1993年《国务院关于金融体制改革的决定》、关于组建三件政策性银行的通知及经国务院批准的三家政策性银行的《章程》，层次低，缺乏系统性和权威性。第二，无适当监管是次要原因。三家政策性银行成立之时，到底归属财政部还是人民银行监管没有明确。银监会的成立加强了对政策性银行的监管，但从监管历程看缺乏专门的监管依据，往往是比照或参照商业银行的标准加以监管，针对性不强，效率不高。第三，无正确导向是直接原因。中国政策性银行成立仅是权宜之计，没有弥补市场失灵、协调信贷配给、促进特殊行业或领域发展的宏观考虑；在经济金融形势变化时，没有与时俱进地调整职能；在经济效益与社会效益发生矛盾的时候，偏重经济效益，放弃了政策性银行理应坚持的经验原则，并不顾政策性银行各自业务的特性进行“一刀切”，千方百计酝酿政策性银行转型；在对政策性银行进行绩效评价时，没有针对政策性银行的特殊性设计相应指标，而是采取与商业银行趋同的指标。
三、中国政策性金融尽责立法保障
（一）国外政策性银行立法经验借鉴
从国外经验来看，政策性银行的成立大都有正式的法律作为依据，且呈现如下特点：把商业性金融立法与政策性金融立法放在金融法制建设同等重要的地位；先制定政策性银行法，而后成立相应的政策性银行；对政策性金融机构进行单独立法，专项规范；从内容上看，对机构组织与业务运作两方面的有机结合与统一，明确机构地位和运行原则；确立政策性金融机构特殊的融资原则；与时俱进地修订、补充和完善，动态调整。
（二）中国政策性金融立法建议
1.从政策性金融与商业性金融是相互对称、具有不同质的规定性的两大金融族类的战略高度，确立政策性金融机构特殊的法律地位。无论是从理论上还是在实践中，无论我们承认与否，金融事实上是一直存在着和划分为商业性金融和政策性金融两大族类；与此相对应，各国立法当局也是严格地将金融类法规分为针对商业性金融的一般法律同针对政策性金融的分门别类的特殊法律两大类，而且后者也不受普通银行法的制约。政策性金融机构在从事金融活动和参与金融法律关系时，与商业性金融机构一样具有独立的法律主体资格和平等的法律地位。
2.各种政策性金融机构要分别单独立法，尽快制定《中国农业发展银行法》和《中国进出口银行法》，同时避免“商业化”思维，确保政策银行真正发挥其应有的功能。根据时代发展和国情需要，确需增加新的政策性银行，如中小企业政策性银行、住房信贷政策性银行、综合开发政策性银行等，要先立法，后成立和运作。
3.要保持政策性银行的可持续发展。立法时明确政策性银行的资金来源和经营原则，避免政策性银行在资金来源和资金运用两个方面自行或人为调整，偏离政策性银行方向。要与时俱进地对有关法律法规进行修订、补充和完善，保持动态调整，与经济金融发展宏观环境相适应，在一个相当长的历史时期内应着重实现政策性银行与商业银行、经济金融环境的协调均衡。
4.要结合上述几点制定有强针对性的《政策性银行监管法》，避免监管失当，提高监管效率和监管效果。
参考文献：
[1]白钦先，曲昭光.各国政策性金融机构比较[M].北京:中国金融出版社，1993.
[2]白钦先，谭庆华.政策性金融立法的国际比较与借鉴[J].法制，2006，(6).
[3]谭庆华.政策性金融功能研究——兼论中国政策性金融发展[D].广州:中山大学博士学位论文，2005：5.
[4]周小川.积极推进中国政策性银行的改革与发展[J].中国金融，2006，(10).
[5]张令骞.中国政策性金融体制异化与回归研究[D].沈阳：辽宁大学博士学位论文，2009：5.
[6]段京东.中国政策性银行法律制度研究[M].北京:中国人民大学出版社，2005.
[7]吴晓灵.政策性银行应独立立法[N].国际金融报，2003-04-23.[责任编辑 陈丹丹]
关键词：政策性金融；社会责任；金融法律；金融立法
中图分类号：D92文献标志码：A文章编号：1673-291X（2010）36-0094-02
一、中国政策性金融社会责任界定
（一）商业银行的社会责任
按照目前理论界一般描述，商业银行社会责任是指对其股东、员工、消费者、商业伙伴、政府和社区等利益相关者以及促进社会与环境可持续发展所应承担的经济、法律、道德与慈善责任。笔者认为，经济责任只是银行业履行社会责任的前提，不应作为银行业金融机构社会责任的构成部分。理由是：经济责任即谋求股东利益最大化的责任，经济责任对社会的贡献，是非主动的行为，社会责任是商业银行在追求盈利的基础上产生的正效应。相比较而言，经济责任之于社会责任是非正相关的，不论企业的盈利能力多强，都有可能不履行或者不愿很好地履行社会责任的情况。商业银行法律层面的社会责任是法律和行政法规规定的银行应当对社会承担的责任，比如经营过程中的诚信行为、安全保障、银行产品的实用价值、反洗钱等，具有强制性；而道德层面的社会责任是由银行自愿履行的社会责任，比如优质文明而人性化的服务、慈善事业、绿色信贷等，主要通过激励、舆论等来协助实施。
中国商业银行社会责任的实践起步较晚，2006年浦发银行发布国内第一份社会责任报告；2007年4月，银监会发布了《关于加强大型商业银行社会责任的意见》；2008年9月，13家股份制银行签署了《全国股份制商业银行社会责任宣言》，标志着在商业银行自身努力和监管推动下，商业银行的社会责任意识已经增强。接受美国次贷危机直接带来的教训，在后危机时代，重建银行社会责任成为一个世界性的命题。
（二）政策性银行的社会责任
政策性银行的社会责任有别于商业银行的社会责任，这是二者的经营目标决定的。商业银行以经济有效性为目标，即按照市场法则和比较收益原则，着眼于每一项经营活动、每一笔业务都要盈利，即追求利润最大化。政策性银行则是以社会效益为目标。政策性银行为了实现其社会效益目标，就必须专门为贯彻、配合政府特定的社会经济政策和意图，充当政府发展经济、促进社会发展稳定、调节管理宏观经济的工具。可见，与商业银行不同，政策性银行担负的就是社会责任，开展业务的目的就是履行社会责任，除主营业务外，政策性银行还要履行商业银行的社会责任，即对其内部员工、金融消费者以及经济、社会与环境额可持续发展所应承担的法律责任和道德责任。政策性银行的社会责任边界远大于商业银行社会责任的边界。
这里有两个问题需要讨论：第一，既然政策性银行的存在就是为了履行社会责任，那么政策性银行有无向社会公布其社会责任的必要？第二，从理论和外国的实践看，政策性银行允许涉足少量的非政策性业务，在这种情况下政策性银行的社会责任又如何界定？
第一个问题，实际上有个前提，即：政策性银行本身是按照法律法规开展业务且能够恰当地履行政策性银行的职能和社会责任，这时，政策性银行是没有必要对社会公开其社会责任报告的，其政策性银行的职能和社会责任履行程度，属于政府部门对其绩效评价的范畴，而不需要接受公众评判。反过来，如果政策性银行本身没有很好地履行政策性银行的职能和社会责任，而是大量地从事商业性业务，即使公布社会责任报告，也不能说明对社会责任尽责了，反倒说明了它商业化取向的实质。第二个问题，政策性银行涉足少量的非政策性业务，目的是为了加强盈利能力，弥补因开展政策性业务而带来的损失，增强政策性银行自身的可持续发展能力。在这种情况下，政策性银行盈利也是为了履行政策性银行的职能，是间接地履行社会尽责。
二、中国政策性金融社会责任尽责评价
（一）社会责任尽责现状及评价
1.国开行。自2004年以来，国开行充分利用了良好的国内外经济、金融甚至政治环境，配合商业化进程的加快，机构和人员骤然增加的同时，业务范围逐步扩大，外汇贷款和外汇投资急剧增加，贷款规模也急剧膨胀，从2004年末的1.4万亿元猛增到2009年末的3.7万亿元；净利润相应增加，由2004年末的174亿元增至2009年末的319亿元。国开行由于其业务范围的突破和盈利能力的提高，已于2008年末完成商业化改造，退出政策性银行舞台。这一时期，国开行政策性业务基本停滞，重点发展商业性业务，追逐高额利润，社会责任尽责程度弱化。国开行的转型，实际上是由开发性政策性银行转型为开发性商业银行，带来的后果可谓立竿见影，近年来地方融资平台的爆炸式发展，一定程度上折射出开发性政策性银行缺位给社会带来的无奈与尴尬。。
2.农发行。农发行自2004年以来开始了改革，业务范围也逐步扩大，贷款规模也开始膨胀，从2004年末的7 190亿元增加到2009年末的14 513亿元，经营利润相应增加，由2004年末的24亿元增至2009年末的144亿元。社会责任尽责方面，一方面，由于业务范围的扩大，贷款增加，支农力度有所增强；另一方面，随着粮食市场的放开，在支持粮食收购和保护农民利益方面受到一定限制，再加上农发行业务局限在粮食流通领域，贷款涉足商业性贷款领域，距离三农仍然较远，社会责任发生了一定偏离。另外，农发行上述盈利数字是税前的经营利润，而不是税后利润。农发行在年底提取呆账准备金，作为经营利润的抵减项，而后再缴纳企业所得税。农发行年末贷款损失准备余额为147亿元，不良贷款拨备覆盖率仅为28.12%，大大低于同期国开行27.7%的水平。农发行2004—2009年在经营利润大幅增加的情况下，净利润却一直微乎其微。可见，农发行的盈利是为了实现可持续发展。但盈利的渠道也存在一定问题，比如因考核存款与代理保险手续费收入，基层行为完成指标，往往利用信贷杠杆或采取企业不自愿的方式，虚增了农发行的账面利润，一定程度上是损害了消费者的利益。
（二）社会责任尽责偏离原因
第一，无法律约束是根本原因。中国三家政策性银行成立的依据是1993年《国务院关于金融体制改革的决定》、关于组建三件政策性银行的通知及经国务院批准的三家政策性银行的《章程》，层次低，缺乏系统性和权威性。第二，无适当监管是次要原因。三家政策性银行成立之时，到底归属财政部还是人民银行监管没有明确。银监会的成立加强了对政策性银行的监管，但从监管历程看缺乏专门的监管依据，往往是比照或参照商业银行的标准加以监管，针对性不强，效率不高。第三，无正确导向是直接原因。中国政策性银行成立仅是权宜之计，没有弥补市场失灵、协调信贷配给、促进特殊行业或领域发展的宏观考虑；在经济金融形势变化时，没有与时俱进地调整职能；在经济效益与社会效益发生矛盾的时候，偏重经济效益，放弃了政策性银行理应坚持的经验原则，并不顾政策性银行各自业务的特性进行“一刀切”，千方百计酝酿政策性银行转型；在对政策性银行进行绩效评价时，没有针对政策性银行的特殊性设计相应指标，而是采取与商业银行趋同的指标。
三、中国政策性金融尽责立法保障
（一）国外政策性银行立法经验借鉴
从国外经验来看，政策性银行的成立大都有正式的法律作为依据，且呈现如下特点：把商业性金融立法与政策性金融立法放在金融法制建设同等重要的地位；先制定政策性银行法，而后成立相应的政策性银行；对政策性金融机构进行单独立法，专项规范；从内容上看，对机构组织与业务运作两方面的有机结合与统一，明确机构地位和运行原则；确立政策性金融机构特殊的融资原则；与时俱进地修订、补充和完善，动态调整。
（二）中国政策性金融立法建议
1.从政策性金融与商业性金融是相互对称、具有不同质的规定性的两大金融族类的战略高度，确立政策性金融机构特殊的法律地位。无论是从理论上还是在实践中，无论我们承认与否，金融事实上是一直存在着和划分为商业性金融和政策性金融两大族类；与此相对应，各国立法当局也是严格地将金融类法规分为针对商业性金融的一般法律同针对政策性金融的分门别类的特殊法律两大类，而且后者也不受普通银行法的制约。政策性金融机构在从事金融活动和参与金融法律关系时，与商业性金融机构一样具有独立的法律主体资格和平等的法律地位。
2.各种政策性金融机构要分别单独立法，尽快制定《中国农业发展银行法》和《中国进出口银行法》，同时避免“商业化”思维，确保政策银行真正发挥其应有的功能。根据时代发展和国情需要，确需增加新的政策性银行，如中小企业政策性银行、住房信贷政策性银行、综合开发政策性银行等，要先立法，后成立和运作。
3.要保持政策性银行的可持续发展。立法时明确政策性银行的资金来源和经营原则，避免政策性银行在资金来源和资金运用两个方面自行或人为调整，偏离政策性银行方向。要与时俱进地对有关法律法规进行修订、补充和完善，保持动态调整，与经济金融发展宏观环境相适应，在一个相当长的历史时期内应着重实现政策性银行与商业银行、经济金融环境的协调均衡。
4.要结合上述几点制定有强针对性的《政策性银行监管法》，避免监管失当，提高监管效率和监管效果。
参考文献：
[1]白钦先，曲昭光.各国政策性金融机构比较[M].北京:中国金融出版社，1993.
[2]白钦先，谭庆华.政策性金融立法的国际比较与借鉴[J].法制，2006，(6).
[3]谭庆华.政策性金融功能研究——兼论中国政策性金融发展[D].广州:中山大学博士学位论文，2005：5.
[4]周小川.积极推进中国政策性银行的改革与发展[J].中国金融，2006，(10).
[5]张令骞.中国政策性金融体制异化与回归研究[D].沈阳：辽宁大学博士学位论文，2009：5.
[6]段京东.中国政策性银行法律制度研究[M].北京:中国人民大学出版社，2005.
[7]吴晓灵.政策性银行应独立立法[N].国际金融报，2003-04-23.[责任编辑 陈丹丹]