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检察机关控告申诉首办责任制是对控告、申诉，按照内部业务分工，明确责任，及时办理，将控告申诉解决在首次办理环节的责任制度。从实践探索及取得的成效看，检察机关实行首办责任制的成效勿容置疑。但当前在落实首办责任制上还存在一定的阻力，主要集中在三个方面。
首先思想认识尚不到位。对首办责任制仍然存在着种种模糊认识。一是认为首办责任制是控告申诉部门的一项工作创新举措，与其它部门几乎没有关系。他们往往将“首办制”片面理解为控申部门“独办制”或“包办制”，缺乏对其是整个检察机关一项工作的认同感。二是认为是首办者的个人责任，与其它部门和人员无关，在工作中缺乏配合意识，使首办制只停留在首办环节，在其它环节中则存在着推诿、扯皮等现象。甚至一些相关部门根本不关心、不了解首办制的内容，对自己在首办制中的职责不清，致使首办制在一些部门得不到落实，群众来信来访所反映的问题也得不到及时、妥善的解决。三是认为首办制和控申工作原有的工作模式相比，换汤不换药，仅仅是一种形式， 是摆花架子，走过场的务虚的东西，没有多少实际意义。
其次工作机制尚不完善。一是对控申部门以外的其它部门的“首办”责任未从监督制约、奖惩考核等角度加以完善。按照《人民检察院控告申诉首办责任制实施办法》的有关规定，首办责任制绝非仅仅局限于控申部门，而是一项涉及许多相关部门的系统工程。要使首办责任制在检察业务的各个环节得到落实，需要其它相关部门的支持与配合。但当前其他业务部门“首办”意识相对淡薄，工作配合力度不够，分流案件反馈不力。造成这些现象的原因，除了思想观念上的问题之外，还在于保障首办办制实施的机制不健全，考核奖惩措施难于兑现，其它部门实施首办制的情况进行考评则缺乏依据。首办责任制在其它相关业务部门落实与否，落实得好坏，并不影响这些部门的工作实绩和目标考评结果，一定程度上制约了首办责任制的深入推行。二是对息诉工作的考核评价不尽完善。《人民检察院控告申诉首办责任制实施办法》阐明了推行首办责任制是为强化法律监督，提高办理控告申诉案件的质量和效率，减少重复来信、越级上访，努力解决久诉不息问题，保障公民、法人和其它组织的合法权益，维护公平和正义。因此，可以说息诉工作是推行首办责任制所要追求的一个非常重要的目标。
再次业务素质尚有差距。实行首办责任制的目的在于转变工作作风，把问题解决在基层，解决在首次办理环节，防止和减少越级上访、集体访、告急访等影响社会稳定情况的发生。因此，承担首办责任的检察官必须具备一定的任职资格。除了符合检察官的基本要求外，还应具备较高的法律业务功底，相当的工作实践经验、较强的处事协调能力和其它相关方面的基本知识。控告申诉部门是检察机关的窗口，直接接触来自各方的群众，天天面对的是举报、控告犯罪的举报人，不服司法、行政机关处理决定的申诉人和许多不属检察机关管辖的案件当事人。接待工作涉及刑事、民事、行政、经济等诸多法律，需要包括社会学、心理学乃至自然科学的相关知识和社会阅历。实现首办责任制由主办制向专业化、职业化发展的目的，必须建设一支知识广博、能力出众、经验丰富的检察官队伍。
在健全完善首办责任制的落实上应当注重以下三个方面的修正。
一是端正办案思想。首先要树立“大首办”的观念，把控告申诉首办责任制作为整个检察机关融入和服务大局、维护稳定、执法为民的一项重要工作。首办责任制被冠以“控告申诉首办责任制”的名称，主要是由于它涉及的是控告申诉检察环节的工作，面对的是控告人、检举人、申诉人等人民群众，但这决不意味着首办责任制就是控申部门一家的事，而是控告申诉部门这个“窗口”代表检察机关来落实首办责任制。按照《人民检察院控告申诉首办责任制实施》的规定，属于检察机关管辖的案件，控告申诉检察部门应按照“分级负责、归口管理”的原则，分送有关检察院或本院有关部门办理。因此，检察机关内部相关的业务部门都可以作为首办责任部门，对属于其办理的有关控告申诉的案件承担首办责任，控申部门作为首办责任制的主要业务部门，承担的是首次接待、自行办理、移送办理、督促落实及最终的反馈等工作。对于群众来信来访、申诉、刑事赔偿请求和举报等事关社会稳定和政治安定的情况，检察机关相关的各个部门都负有不可推卸的职责。其次，要切实改变将息诉作为衡量首办制是否有成效的唯一标准的片面认识，树立“依法息诉”的观念。首办制的一个重要工作目标或者说价值取向就是减少重复上访，将息诉作为其工作的必经程序，但对每一起案件都要成功息诉的认识，不仅造成理论上的困惑，而且在实践中也缺乏可行性。笔者认为，对于群众的上访要有个正确的认识，实践中造成一些来访者久讼不息、缠诉不止，反复上访，越级上访的原因是多方面的，有的是因相关职能部门工作不到位，处理不恰当，接待不文明，办事不及时所致，但不可否认，也确有相当部分的缠诉与有关部门释法说理不清楚，未取得群众理解有关；还有少数的缠诉者抱着“会哭的孩子有奶喝”的心态，反复上访，纠缠不休，个别的甚至发展到了扰乱机关正常的工作秩序，妨碍社会秩序的程度。对这样的对象，也强调一定要息诉成功，不仅不是对社会稳定的有效维护，而且将纵容助长无理缠诉现象，从根本上损害安定团结的局面。对于首办责任制实施中的息诉，要强调依法息诉。特别是对不属检察机关管辖或检察机关不能解决的问题，耐心说明情况，做好疏导工作，则无论对方是否再次上访，都不能认为是首办责任人的责任。对于无理取闹触犯法律的，应依法予以严肃处理。
二是健全工作机制。一是进一步健全涵盖检察工作相关环节的首办责任， 进一步规范来访接待、案件办理、案件反馈、息诉等工作程序。首办责任制从其主要内容来看，包括首次办理来信来访，首次办理申诉案件，首次办理刑事赔偿案件和首次办理署名举报案件等四类。从工作流程的纵向层面划分，又分为首次接待来访环节，及时分流线索环节，迅速投入初查环节和做好善后处理环节。这些环节，不仅涉及控告申诉检察部门，而且涉及其它办案部门。要按照“大首办”的思路，在建立健全已有的控告申诉检察环节首办工作责任制的基础上，努力形成涵盖检察院工作相关环节和部门的控告申诉首办责任机制，切实改变首办制只有控申部门“孤军作战”局面，从机制上体现“分工负责，归口管理”的原则。二是将首办责任部门和责任人的工作纳入目标考核。首办责任制的四个工作环节，分别产生接待、分流、初查和处理四种责任，由于各部门对首办制认识上的差异，工作侧重点的不同等原因，首办责任制的四个环节在运行中可能会出现诸如反馈不及时，一次分流后，不能或不易办结的线索，提请二次分流不及时，答复举报人互相推诿等现象。在检察机关内部要实行将首办责任部门和首办责任人相关工作纳入岗位目标考核的机制。完善台账等基础工作，将每一件案件的来访接待办案期限、办案结果、息诉情况等作为考核指标，层层落实责任，兑现奖惩措施，从而从全院性机制的角度，保证首办责任制工作的质量、效率和效果。三是进一步完善与信访职能部门沟通协调机制，形成检察机关与社会各界的首办制工作网络。落实首办责任制，检察机关应当与纪检、信访等相关职能部门配合、协调。笔者认为，关键是要将实践探索中形成的有效做法上升为长效的工作机制，建立检察机关与相关职能部门之间的信访联络、线索转办跟踪、息诉工作联系协调等相关机制，克服工作中的”零敲碎打”和”临时观念”，从而更好地健全控告申诉首办责任制的工作体系。
三是强化控告申诉检察队伍建设。一是首办责任制的实施需要高素质的人员作保障。应及时调选更多政治素质高、业务能力强、有一定群众工作基础经验的人员充实控申部门，为保证“首办制”的更好实施奠定基础。二是加强学习培训，提高首办责任人的业务水平。切实提高业务素质和处理实际问题的能力，使他们具有高度的政治敏锐性和较强的业务水平。三是对首办责任人实行专业化培养和管理，努力体现首办责任制的效果。按照专业化管理、专业化办案的改革思路，按照来信来访、申诉、刑事赔偿和举报的不同业务类型，有针对性地对首办责任人实行专业化培养和管理。
作者简介：
谈彬，女，1978年生，江苏高邮人，江苏省扬州市人民检察院。
首先思想认识尚不到位。对首办责任制仍然存在着种种模糊认识。一是认为首办责任制是控告申诉部门的一项工作创新举措，与其它部门几乎没有关系。他们往往将“首办制”片面理解为控申部门“独办制”或“包办制”，缺乏对其是整个检察机关一项工作的认同感。二是认为是首办者的个人责任，与其它部门和人员无关，在工作中缺乏配合意识，使首办制只停留在首办环节，在其它环节中则存在着推诿、扯皮等现象。甚至一些相关部门根本不关心、不了解首办制的内容，对自己在首办制中的职责不清，致使首办制在一些部门得不到落实，群众来信来访所反映的问题也得不到及时、妥善的解决。三是认为首办制和控申工作原有的工作模式相比，换汤不换药，仅仅是一种形式， 是摆花架子，走过场的务虚的东西，没有多少实际意义。
其次工作机制尚不完善。一是对控申部门以外的其它部门的“首办”责任未从监督制约、奖惩考核等角度加以完善。按照《人民检察院控告申诉首办责任制实施办法》的有关规定，首办责任制绝非仅仅局限于控申部门，而是一项涉及许多相关部门的系统工程。要使首办责任制在检察业务的各个环节得到落实，需要其它相关部门的支持与配合。但当前其他业务部门“首办”意识相对淡薄，工作配合力度不够，分流案件反馈不力。造成这些现象的原因，除了思想观念上的问题之外，还在于保障首办办制实施的机制不健全，考核奖惩措施难于兑现，其它部门实施首办制的情况进行考评则缺乏依据。首办责任制在其它相关业务部门落实与否，落实得好坏，并不影响这些部门的工作实绩和目标考评结果，一定程度上制约了首办责任制的深入推行。二是对息诉工作的考核评价不尽完善。《人民检察院控告申诉首办责任制实施办法》阐明了推行首办责任制是为强化法律监督，提高办理控告申诉案件的质量和效率，减少重复来信、越级上访，努力解决久诉不息问题，保障公民、法人和其它组织的合法权益，维护公平和正义。因此，可以说息诉工作是推行首办责任制所要追求的一个非常重要的目标。
再次业务素质尚有差距。实行首办责任制的目的在于转变工作作风，把问题解决在基层，解决在首次办理环节，防止和减少越级上访、集体访、告急访等影响社会稳定情况的发生。因此，承担首办责任的检察官必须具备一定的任职资格。除了符合检察官的基本要求外，还应具备较高的法律业务功底，相当的工作实践经验、较强的处事协调能力和其它相关方面的基本知识。控告申诉部门是检察机关的窗口，直接接触来自各方的群众，天天面对的是举报、控告犯罪的举报人，不服司法、行政机关处理决定的申诉人和许多不属检察机关管辖的案件当事人。接待工作涉及刑事、民事、行政、经济等诸多法律，需要包括社会学、心理学乃至自然科学的相关知识和社会阅历。实现首办责任制由主办制向专业化、职业化发展的目的，必须建设一支知识广博、能力出众、经验丰富的检察官队伍。
在健全完善首办责任制的落实上应当注重以下三个方面的修正。
一是端正办案思想。首先要树立“大首办”的观念，把控告申诉首办责任制作为整个检察机关融入和服务大局、维护稳定、执法为民的一项重要工作。首办责任制被冠以“控告申诉首办责任制”的名称，主要是由于它涉及的是控告申诉检察环节的工作，面对的是控告人、检举人、申诉人等人民群众，但这决不意味着首办责任制就是控申部门一家的事，而是控告申诉部门这个“窗口”代表检察机关来落实首办责任制。按照《人民检察院控告申诉首办责任制实施》的规定，属于检察机关管辖的案件，控告申诉检察部门应按照“分级负责、归口管理”的原则，分送有关检察院或本院有关部门办理。因此，检察机关内部相关的业务部门都可以作为首办责任部门，对属于其办理的有关控告申诉的案件承担首办责任，控申部门作为首办责任制的主要业务部门，承担的是首次接待、自行办理、移送办理、督促落实及最终的反馈等工作。对于群众来信来访、申诉、刑事赔偿请求和举报等事关社会稳定和政治安定的情况，检察机关相关的各个部门都负有不可推卸的职责。其次，要切实改变将息诉作为衡量首办制是否有成效的唯一标准的片面认识，树立“依法息诉”的观念。首办制的一个重要工作目标或者说价值取向就是减少重复上访，将息诉作为其工作的必经程序，但对每一起案件都要成功息诉的认识，不仅造成理论上的困惑，而且在实践中也缺乏可行性。笔者认为，对于群众的上访要有个正确的认识，实践中造成一些来访者久讼不息、缠诉不止，反复上访，越级上访的原因是多方面的，有的是因相关职能部门工作不到位，处理不恰当，接待不文明，办事不及时所致，但不可否认，也确有相当部分的缠诉与有关部门释法说理不清楚，未取得群众理解有关；还有少数的缠诉者抱着“会哭的孩子有奶喝”的心态，反复上访，纠缠不休，个别的甚至发展到了扰乱机关正常的工作秩序，妨碍社会秩序的程度。对这样的对象，也强调一定要息诉成功，不仅不是对社会稳定的有效维护，而且将纵容助长无理缠诉现象，从根本上损害安定团结的局面。对于首办责任制实施中的息诉，要强调依法息诉。特别是对不属检察机关管辖或检察机关不能解决的问题，耐心说明情况，做好疏导工作，则无论对方是否再次上访，都不能认为是首办责任人的责任。对于无理取闹触犯法律的，应依法予以严肃处理。
二是健全工作机制。一是进一步健全涵盖检察工作相关环节的首办责任， 进一步规范来访接待、案件办理、案件反馈、息诉等工作程序。首办责任制从其主要内容来看，包括首次办理来信来访，首次办理申诉案件，首次办理刑事赔偿案件和首次办理署名举报案件等四类。从工作流程的纵向层面划分，又分为首次接待来访环节，及时分流线索环节，迅速投入初查环节和做好善后处理环节。这些环节，不仅涉及控告申诉检察部门，而且涉及其它办案部门。要按照“大首办”的思路，在建立健全已有的控告申诉检察环节首办工作责任制的基础上，努力形成涵盖检察院工作相关环节和部门的控告申诉首办责任机制，切实改变首办制只有控申部门“孤军作战”局面，从机制上体现“分工负责，归口管理”的原则。二是将首办责任部门和责任人的工作纳入目标考核。首办责任制的四个工作环节，分别产生接待、分流、初查和处理四种责任，由于各部门对首办制认识上的差异，工作侧重点的不同等原因，首办责任制的四个环节在运行中可能会出现诸如反馈不及时，一次分流后，不能或不易办结的线索，提请二次分流不及时，答复举报人互相推诿等现象。在检察机关内部要实行将首办责任部门和首办责任人相关工作纳入岗位目标考核的机制。完善台账等基础工作，将每一件案件的来访接待办案期限、办案结果、息诉情况等作为考核指标，层层落实责任，兑现奖惩措施，从而从全院性机制的角度，保证首办责任制工作的质量、效率和效果。三是进一步完善与信访职能部门沟通协调机制，形成检察机关与社会各界的首办制工作网络。落实首办责任制，检察机关应当与纪检、信访等相关职能部门配合、协调。笔者认为，关键是要将实践探索中形成的有效做法上升为长效的工作机制，建立检察机关与相关职能部门之间的信访联络、线索转办跟踪、息诉工作联系协调等相关机制，克服工作中的”零敲碎打”和”临时观念”，从而更好地健全控告申诉首办责任制的工作体系。
三是强化控告申诉检察队伍建设。一是首办责任制的实施需要高素质的人员作保障。应及时调选更多政治素质高、业务能力强、有一定群众工作基础经验的人员充实控申部门，为保证“首办制”的更好实施奠定基础。二是加强学习培训，提高首办责任人的业务水平。切实提高业务素质和处理实际问题的能力，使他们具有高度的政治敏锐性和较强的业务水平。三是对首办责任人实行专业化培养和管理，努力体现首办责任制的效果。按照专业化管理、专业化办案的改革思路，按照来信来访、申诉、刑事赔偿和举报的不同业务类型，有针对性地对首办责任人实行专业化培养和管理。
作者简介：
谈彬，女，1978年生，江苏高邮人，江苏省扬州市人民检察院。