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近年来，我国城市化进程持续加快，各方面对土地的需求量急剧增加，土地征收行为日益增多。但由于我国土地征收方面的法律法规建设没有赶上经济发展速度，不按程序审批、裁决不独立、执法者有法不依执法不严等原因，加剧了征收过程中的矛盾。本文拟通过对此问题的关注和探讨，集思广益推动完善相关法律法规，实现征地行为合法合理。
一、土地征收的目的
土地征收是指国家或政府为了公共目的而强制将私有土地收为国有并给予补偿的法律制度。征收土地的补偿范围包括：1、土地补偿费。2、安置补偿费 3、地上附着物和青苗补助费。
二、我国土地征收制度的历史渊源
在2004年修正或修改前，我国《宪法》和《土地管理法》没有区分土地征用和征收，统称“征用”。为了理顺市场经济条件下因征收、征用而发生的不同的财产关系，2004年国家立法机关对《宪法》作了修正，紧接着又对《土地管理法》进行了修改，除个别条文外，《土地管理法》中的“征用”全部修改为“征收”。因此，我国现阶段采用的形式主要为征收。
三、土地征收中存在的问题
（一）缺乏对公共利益的实质性审查，导致土地征收权的滥用。
公共利益作为土地征收的前提，对其实质性审查却一直不够严格。现行的征地程序虽然规定要在建设用地申请中说明土地用途，但这并不是以公共利益为标准对征地目的进行实质性的审查，只是对土地的预期用途做一个简单的介绍，况且征地审批实质上是一种内部行政行为，申请机关和审批机关实际上都是政府机关，只要有权批准的行政机关大笔一挥，无须提前告知土地的原所有人和使用人，所以也就在利益的驱使下，公共利益不可避免的被滥用，很多商业项目都被贴上了公共利益的标签。
（二）征地程序不严格，问责机制不健全，导致部分执法者有法不依
我国的《土地管理法》及相关土地征收方面的条例中对土地征收程序规定为：征收申请及批准，补偿方案的拟定及批准，拨付发证。在土地征收的实践中，不按既有的征地步骤和程序征地的现象十分严重。主要表现在：一是没有审批权或者超越审批权违法批地，有的地方甚至是领导人个人说了算。二是以公共利益之名征地，实际上却作为商业用地，有的地方政府为了获取高额的差价，甚至低价征地高价转卖给开发商，谋取不正当的利益。之所以出现上述情况，原因是多方面的，但土地征收程序的不健全以及现有的程序不能得到切实的执行和有效地监督是其至关重要的原因。
（三）土地征收补偿过低，没有与市场接轨
我国《土地管理法》规定，征地补偿费的计算采取“产值倍数法”，具体方法是，土地补偿费为该土地被征收前3年平均年产值的6—10倍：安置补偿费为该土地被征收前3年平均年产值的4—6倍;如果以此标准尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补偿费，但是其土地补偿费和安置补偿费的总和最高不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。这种补偿标准明显偏低，因为即使按照最高的补偿标准30倍来计算，一亩地平均年产值1000元，补偿费也仅仅3万元，按照目前这种高企的物价，一亩地的补偿最多只能够维持一个家庭一到两年的支出，但对那些依靠土地生存的农民来说，失去的却是永久的生活保障。
其次，征收补偿费的分配不合理。由于我国农村集体土地所有权主体的混乱，加上立法对土地征收费用的分配没有明确规定。以致在征地补偿费的分配中，谁都想从中获得一杯羹。我国现有征地补偿是将土地补偿费归于农村集体经济组织，地上附着物费和青苗补偿费归征地农民，农村集体所有的土地依法属于村民集体所有，但所有权却由村民委员会行使，许多村委会往往利用这种身份的便利擅自处分村集体的土地，并借此机会进行贪污腐败。
四、相关对策的探讨
（一）明确规定“公共利益”的范围。
我国应采取为世界上多数国家所采用的概述加列举式的立法方式，除了保留现有“公共利益”的原则性规定外，还应明确规定“公共利益”的范围。我国以划拨方式取得土地使用权的项目范围与世界各国关于“公共利益”的规定是基本一致的。我国可以以这条规定作为确定我国土地征收的“公共利益”的范围基础，同时将教育、卫生、环境保护等项目明确列入“公共利益”的范围之中。此外，我国还应加强与“公共利益”有关的各项事业的立法，建立我国完整的公益事业法立法体系，具体规定各项公共事业中的哪些建筑、设施可以适用土地征收。
（二）严格区分公益性和经营性建设用地，将土地征收严格限制在公益性建设用地内。
建议将现在现行《土地管理法》“建设用地”一章划分为“公益性建设用地”和“经营性建设用地”两部分，明确规定只有公益性建设用地才允许通过土地征收获得土地，而经营性建设用地可以通过两个渠道解决：第一，充分利用现有国有的土地。开放国有土地市场，用地单位通过出让、转让、租赁等方式从土地管理部门或其他国有土地使用权人手中取得国有土地使用权。第二，通过合适的方式使农村集体所有的非农建设土地进入市场。当然，农村农用地转为建设用地依然要按照现行法律规定严格控制。至于如何使农村非农建设土地进入市场，有很多的观点。笔者认为，可以使集体非农土地在法律严格约束之下以稳妥的方式直接进入市场。实践中，我国一些地区已经在开始进行这样的尝试。
（三）建立和完善土地征收目的合法性的审查机制。
首先，应该严格执行《土地管理法》中的土地征收审批制度。国务院或省级人民政府应加强对土地征收目的合法性的事前审查。其次，建立土地征收目的不合法时的救济制度，加强征地目的合法性的事后审查。被征收人在认为土地征收目的不合法时，针对土地征收这一行为，可以向有关行政机关提出行政复议，也可以向人民法院提起行政诉讼。
（四）进一步补充、完善土地征收程序中的具体制度。我国应该借鉴先进国家成功的立法经验，吸收我国实践操作中成熟、合理的部分，补充、完善土地征收程序，使我国的土地征收程序更细致、科学和具有操作性。同时，我国可以考虑在政府内设立专门负责土地征收事务的机构，对土地征收进行统一管理。
（五）增加保护被征收人的相关程序。第一，增加听证会制度。听证会可以就土地征收合法性、土地征收补偿等问题举行，听证会上应充分听取被征收人和利害关系人的意见，使被征收人和利害關系人获得表达意见的机会。第二，增加对被征地人的救济措施。如果被征收人对土地征收的合法性和土地征收的补偿方案等存有异议，我国应允许被征地人采取申诉、行政复议等措施。在这些措施不能保障其权益时，还可以提起诉讼，寻求司法救济。
改革告知与听审程序，确保当事人尤其是被征收方事前和事中（而不能仅限于事后），对可否征收和如何补偿等事项，享有充分的知情、参与和抗辩权。征地决定只能根据听审笔录作出，并要有充分的说理;当事人意见不采纳的，尤其要有充分的理由并予以说明。如果由法院行使征收申请的裁决权，那么就直接适用开庭审理程序;违反上述规定的，征收申请应归于无效。
（六）提高征收裁决机关的中立性
提高征收裁决机关的中立性，而不是由行政机关对可否征收和如何补偿自己说了算。征收申请与补偿的裁决权可直接交由法院行使。当前城市土地征收恰恰相反，把征收与补偿的决定权赋予行政机关，而把执行权赋予法院。这既颠倒了司法权与行政权的性质与功能，也导致被征收人无法获得有效的救济。因为司法权是最后一道防线，若法院执行行政机关的征收决定出现问题，被征收人就没有了有效的法律救济途径。
崂山区自然资源局 山东省 青岛市 266100
一、土地征收的目的
土地征收是指国家或政府为了公共目的而强制将私有土地收为国有并给予补偿的法律制度。征收土地的补偿范围包括：1、土地补偿费。2、安置补偿费 3、地上附着物和青苗补助费。
二、我国土地征收制度的历史渊源
在2004年修正或修改前，我国《宪法》和《土地管理法》没有区分土地征用和征收，统称“征用”。为了理顺市场经济条件下因征收、征用而发生的不同的财产关系，2004年国家立法机关对《宪法》作了修正，紧接着又对《土地管理法》进行了修改，除个别条文外，《土地管理法》中的“征用”全部修改为“征收”。因此，我国现阶段采用的形式主要为征收。
三、土地征收中存在的问题
（一）缺乏对公共利益的实质性审查，导致土地征收权的滥用。
公共利益作为土地征收的前提，对其实质性审查却一直不够严格。现行的征地程序虽然规定要在建设用地申请中说明土地用途，但这并不是以公共利益为标准对征地目的进行实质性的审查，只是对土地的预期用途做一个简单的介绍，况且征地审批实质上是一种内部行政行为，申请机关和审批机关实际上都是政府机关，只要有权批准的行政机关大笔一挥，无须提前告知土地的原所有人和使用人，所以也就在利益的驱使下，公共利益不可避免的被滥用，很多商业项目都被贴上了公共利益的标签。
（二）征地程序不严格，问责机制不健全，导致部分执法者有法不依
我国的《土地管理法》及相关土地征收方面的条例中对土地征收程序规定为：征收申请及批准，补偿方案的拟定及批准，拨付发证。在土地征收的实践中，不按既有的征地步骤和程序征地的现象十分严重。主要表现在：一是没有审批权或者超越审批权违法批地，有的地方甚至是领导人个人说了算。二是以公共利益之名征地，实际上却作为商业用地，有的地方政府为了获取高额的差价，甚至低价征地高价转卖给开发商，谋取不正当的利益。之所以出现上述情况，原因是多方面的，但土地征收程序的不健全以及现有的程序不能得到切实的执行和有效地监督是其至关重要的原因。
（三）土地征收补偿过低，没有与市场接轨
我国《土地管理法》规定，征地补偿费的计算采取“产值倍数法”，具体方法是，土地补偿费为该土地被征收前3年平均年产值的6—10倍：安置补偿费为该土地被征收前3年平均年产值的4—6倍;如果以此标准尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补偿费，但是其土地补偿费和安置补偿费的总和最高不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。这种补偿标准明显偏低，因为即使按照最高的补偿标准30倍来计算，一亩地平均年产值1000元，补偿费也仅仅3万元，按照目前这种高企的物价，一亩地的补偿最多只能够维持一个家庭一到两年的支出，但对那些依靠土地生存的农民来说，失去的却是永久的生活保障。
其次，征收补偿费的分配不合理。由于我国农村集体土地所有权主体的混乱，加上立法对土地征收费用的分配没有明确规定。以致在征地补偿费的分配中，谁都想从中获得一杯羹。我国现有征地补偿是将土地补偿费归于农村集体经济组织，地上附着物费和青苗补偿费归征地农民，农村集体所有的土地依法属于村民集体所有，但所有权却由村民委员会行使，许多村委会往往利用这种身份的便利擅自处分村集体的土地，并借此机会进行贪污腐败。
四、相关对策的探讨
（一）明确规定“公共利益”的范围。
我国应采取为世界上多数国家所采用的概述加列举式的立法方式，除了保留现有“公共利益”的原则性规定外，还应明确规定“公共利益”的范围。我国以划拨方式取得土地使用权的项目范围与世界各国关于“公共利益”的规定是基本一致的。我国可以以这条规定作为确定我国土地征收的“公共利益”的范围基础，同时将教育、卫生、环境保护等项目明确列入“公共利益”的范围之中。此外，我国还应加强与“公共利益”有关的各项事业的立法，建立我国完整的公益事业法立法体系，具体规定各项公共事业中的哪些建筑、设施可以适用土地征收。
（二）严格区分公益性和经营性建设用地，将土地征收严格限制在公益性建设用地内。
建议将现在现行《土地管理法》“建设用地”一章划分为“公益性建设用地”和“经营性建设用地”两部分，明确规定只有公益性建设用地才允许通过土地征收获得土地，而经营性建设用地可以通过两个渠道解决：第一，充分利用现有国有的土地。开放国有土地市场，用地单位通过出让、转让、租赁等方式从土地管理部门或其他国有土地使用权人手中取得国有土地使用权。第二，通过合适的方式使农村集体所有的非农建设土地进入市场。当然，农村农用地转为建设用地依然要按照现行法律规定严格控制。至于如何使农村非农建设土地进入市场，有很多的观点。笔者认为，可以使集体非农土地在法律严格约束之下以稳妥的方式直接进入市场。实践中，我国一些地区已经在开始进行这样的尝试。
（三）建立和完善土地征收目的合法性的审查机制。
首先，应该严格执行《土地管理法》中的土地征收审批制度。国务院或省级人民政府应加强对土地征收目的合法性的事前审查。其次，建立土地征收目的不合法时的救济制度，加强征地目的合法性的事后审查。被征收人在认为土地征收目的不合法时，针对土地征收这一行为，可以向有关行政机关提出行政复议，也可以向人民法院提起行政诉讼。
（四）进一步补充、完善土地征收程序中的具体制度。我国应该借鉴先进国家成功的立法经验，吸收我国实践操作中成熟、合理的部分，补充、完善土地征收程序，使我国的土地征收程序更细致、科学和具有操作性。同时，我国可以考虑在政府内设立专门负责土地征收事务的机构，对土地征收进行统一管理。
（五）增加保护被征收人的相关程序。第一，增加听证会制度。听证会可以就土地征收合法性、土地征收补偿等问题举行，听证会上应充分听取被征收人和利害关系人的意见，使被征收人和利害關系人获得表达意见的机会。第二，增加对被征地人的救济措施。如果被征收人对土地征收的合法性和土地征收的补偿方案等存有异议，我国应允许被征地人采取申诉、行政复议等措施。在这些措施不能保障其权益时，还可以提起诉讼，寻求司法救济。
改革告知与听审程序，确保当事人尤其是被征收方事前和事中（而不能仅限于事后），对可否征收和如何补偿等事项，享有充分的知情、参与和抗辩权。征地决定只能根据听审笔录作出，并要有充分的说理;当事人意见不采纳的，尤其要有充分的理由并予以说明。如果由法院行使征收申请的裁决权，那么就直接适用开庭审理程序;违反上述规定的，征收申请应归于无效。
（六）提高征收裁决机关的中立性
提高征收裁决机关的中立性，而不是由行政机关对可否征收和如何补偿自己说了算。征收申请与补偿的裁决权可直接交由法院行使。当前城市土地征收恰恰相反，把征收与补偿的决定权赋予行政机关，而把执行权赋予法院。这既颠倒了司法权与行政权的性质与功能，也导致被征收人无法获得有效的救济。因为司法权是最后一道防线，若法院执行行政机关的征收决定出现问题，被征收人就没有了有效的法律救济途径。
崂山区自然资源局 山东省 青岛市 266100