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摘要：住房公积金制度的建立与发展，有效实现了由住房改革初期解决住房建设资金来源问题到改善城镇居民居住环境的迫切需求。伴随着我国经济、房产和金融市场不断发展，住房公积金渐显资金使用效率不高、保值增值能力不强等问题。在此背景下，住房公积金的制度改革显得尤为重要。
关键词：住房公积金;制度发展;现存问题
我国住房公积金制度是上世纪90年代初期中国住房制度由计划体制向市场体制演变过程中产生的住房金融制度创新。经过28年的制度发展，住房公积金已成为全国城镇单位和职工广泛参与的一项重要的政策性住房保障金融制度。但是，随着社会主义市场经济体制改革的不断深化，我国的住房公积金管理制度也逐渐暴露出一些缺陷和不足，直接影响到我国住房公积金行业的健康发展。因此，确定我国住房公积金制度的发展方向已迫在眉睫。
一、我国住房公积金制度的发展历程
（一）福利分房（1991年之前）
1978年之前，计划经济体制把住房拒之商品和市场之门外，住房只是作为一种福利分配给职工。1978年，邓小平同志发表了关于住房的讲话，两年后在此发表了有关意见，提出了中国住房制度改革，具有市场经济色彩。1980年6月，国家开始准许私人建房、购房，准许职工个人拥有自由产权的住宅，中国开始正式允许施行住房商品化政策。1991年，国家第一次提出了从改革公房低租金方面着手，将公房实物福利分配逐步转化为货币化分配制度。
（二）住房货币化，公积金应运而生（1991年-1998年）
1991年，上海首次在国内提出推行住房公积金制度、建立房委会的工作方案。到1993年底，有104个地级以上城市效仿上海建立了住房公积金制度，形成了住房建设新的筹资机制。
1994年国务院房改领导小组、财政部和中国人民银行联合下发《建立住房公积金制度的暂行规定》、明确住房公积金作为长期性的、用于住房的互助性储蓄资金的特殊性质。
1998 年底，我国停止实物分房，开始实行住房分配货币化。至此，住房公积金制度全面推行。
（三）公积金制度不断完善发展（1999年以来）
1999年，国务院正式通过《住房公积金管理条例》（中华人民共和国国务院令262号发布施行），标志着我国住房公积金制度进入了法制化、规范化发展的新时期。2002年，国务院又下发《国务院关于修改住房公积金管理》（中华人民共和国国务院令350号发布施行），调整和完善住房公积金决策体系，强化住房公积金的归集、加大个人贷款的发放力度，健全和完善了住房监督体系。2005年，建设部、财政部、人民银行联合下发《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》，进一步扩大缴存主体，将进城务工人员、城镇个体工商户和自由职业人员纳入归存范围，并进一步规范公积金归集使用，完善风险防范机制。2017年，住建部、国家质检总局联合发布《住房公积金归集业务标准》。2019年，住建部、国家质检总局联合发布《住房公积金提取业务标准》，进一步规范公积金归集和提取业务活动，维护缴存人合法权益。
二、住房公积金制度运行现状
党的十八大以来，党中央、国务院高度重视住房公积金制度改革，住房和城乡建设部会同有关部门，不断加强住房公积金法规和制度建设，住房公积金业务得以快速发展，运行总体平稳。
（一）持续推进缴存扩面，住房保障“资金池”规模逐年扩大
2018年，住房公积金实缴单位291.59万个，实缴职工14436.41万人，新开户单位46.07万个，新开户职工1990.38万人。在具有可比性的社会保险中，除医疗和养老以外，失业保险覆盖19643万人，生育保险20400万人，而它们的强制性要大于住房公积金。
2018年，住房公积金缴存额21054.65亿元，缴存总额145899.77亿元。根据2014-2018年《全国住房公积金年度报告》统计，近五年缴存额基本保持年均12%以上的增长幅度，资金池规模逐年扩大，能够为住房保障提供充足的资金来源。
（二）多渠道保障住有所居，“资金池”受益面不断扩大
2018年，住房公积金住房消费类提取和发放个人住房贷款共21936.86亿元，其累计总额131893.16亿元;城市公共租赁住房（廉租住房）建设补充资金提取502.69亿元，其累计提取3365.48亿元。一是支持住房贷款。2018年，发放金额10218.53亿元，累计发放85821.32亿元。二是支持住房消费类提取。2018年，住房消费类提取11718.33亿元，其累计提取46071.84亿元。其中，住房租赁提取金额730.40亿元，比上年增长64.22%，在各类住房消费提取中增速最快。三是支持保障性住房建设。2018年，提取城市公共租赁住房（廉租住房）建设补充资金占当年分配增值收益的58.87%，累计为373个保障性住房建设项目提供贷款872.15亿元，支持建设保障性住房7127.28万平方米，可以解决约120万户家庭住房问题。
（三）持续提升购房资金支持力度，住房消费负担逐年降低
2018年，发放住房公积金个人住房贷款252.58万笔，发放金额10218.53亿元，每笔房贷平均高达40万元，比上年增加8%，在三线城市交首付后就基本上解决了职工购房问题。此外，公积金贷款利率低，五年期以上3.25%，比商業性个人住房贷款基准利率低1.65～2个百分点，仅2018年发放的贷款，就节约职工利息2019.98亿元，按平均10年贷款期算，每笔贷款节约利息支出8万元。
综上可见，住房公积金制度在引导住房消费、加快城镇化建设和助推社会经济发展等方面发挥了巨大的促进作用。
三、住房公积金制度发展现存问题
住房公积金不断地发展，每个阶段存在的问题也在不断地变化。就现阶段而言，住房公积金制度发展主要存在两个问题。 （一）属地化管理，无法实现资源的优化配置
目前，中央、省住房公积金没有实行统一的垂直管理，仅仅市县两级实行了统一垂直管理，各设区城市自成体系，无法实现统筹管理。首先，因差异化管理，各地执行政策不统一。虽然重大方针政策都由中央和省级统一制定，但各中心自行制定實施细则，导致各地的执行政策、办理流程、受理材料不一致，而且省内市与市之间、省外市与市之间未实现信息共享，导致因政策不一致引发群体性行为，增加系统性金融风险。其次，区域经济的差异化，导致资金供需不平衡。以2018年全国数据为例，提取率最高的安徽81.36%，最低的为山西53.71%;个贷率最高为天津99.51%，最低为新疆兵团37.85%，资金供需不平衡，西部经济欠发达地区资金大量沉淀，而东部经济发达地区则资金紧张流动困难，因目前的管理格局，资金不能统一集中调配，无法实现资源的优化配置。这成为制约公积金事业发展的最重要的机制性障碍。
（二）投资收益率太低，难以实现保值增值
由于《住房公积金管理条例》对住房公积金的使用用途有着明确规定，不得用于购买国债以外的任何投资，因此资金的保值增值渠道不足。 从住房公积金资金投向上来看，主要是个人住房贷款、银行存款和国债;而个人贷款是主要投资渠道，国债投资占存款缴存余额的比例太小。住房公积金在委托银行专户中的沉淀资金，按照超额准备金利率计息，但该利率没有将通货膨胀等因素考虑在内，名义上增长的超额准备金率，在剔除通货膨胀影响后的实际利率可能反而负增长。而缴存职工记账利率更低，越不保值增值，对于住房购买力不足的职工参缴积极性越不高。
四、解决制度发展现存问题的有关对策
近年来，我国经济结构调整，经济迅速发展，国民收入不断提高，公积金制度与社会经济发展不匹配日渐显现，确有必要进行制度改革以满足市场与民众的需求。
（一）持续扩大制度覆盖群体，充分发挥公积金住房保障职能
习近平总书记在十九大报告中指出，坚持在发展中保障和改善民生，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。因此，解决缴存职工最关心、最直接、最现实的基本住房需求问题，才是其存在的必要和发展的基础。当前我国住房制度改革正在进行中，要以实现提高城镇居民住房水平为目标，才能充分实现公积金制度的住房保障功能，才能助推我国城镇化改革发展进程。
（二）打破区域割裂的属地化管理，实现地区间的互融互通
全面贯彻统一的归集、提取、贷款业务管理规定和操作流程，建立统一的网上营业大厅、App等服务内容，提升整体服务品质;构建统一的内部管理体系，制定统一的风险考核与责任追究制度，严防系统性金融风险，有效维护缴存者的合法权益。实行资金统筹调配制度，可以将闲散资金调剂至资金紧张的中心使用，有效缓解资金压力，提高资金使用效率，实现资产的最优配置。
（三）强化结余资金收益最大化，增强公积金“资金池”保值增值能力
随着住房公积金业务的不断发展，结余资金快速增长，2018年末住房公积金结余资金8023.28亿元，比上年增长24.01%，年均增长近千亿元。然而，2018年住房公积金增值收益854.25亿元，增值收益率1.56%，根本跑不赢通货膨胀率。因此，真正做到“取之于民、用之于民”，应将公积金资金运作的管理目标定位于“增值收益最大化”。首先，对资金实行集中统一管理，统一调度核算，有利于资金的科学化、精细化管理。其次，结余资金存放银行，在保持充足的资金流动性的前提下，科学配置存款结构，盘活存量资金，实现存款收益最大化目标。最后，探索尝试进入金融市场，选择相对安全、收益较好的抵押贷款业务，提升结余资金的投资收益。
参考文献
[1]王猛：浅谈当前住房公积金管理存在问题及风险防控措施[J].企业经济与管理，2014（1）.
[2]刘延瑕：《公积金运用现状及问题研究》[J].经营管理者，2013（17）.
[3]劳杰聪、刘洪玉：《住房公积金沉淀资金存款收益优化研究》，《中国房地产》（学术版）2013年第10期.
[4]肖作平、尹林辉：《我国住房公积金缴存比例的影响因素研究——基于34个大中城市的经验证据》，《经济研究》第2010年第s1期.
作者简介
夏文琪（1982.04-），女，满族，辽宁抚顺人，管理学硕士，铁岭市财政金融审计服务中心副科长，研究方向：人力资源管理。
关键词：住房公积金;制度发展;现存问题
我国住房公积金制度是上世纪90年代初期中国住房制度由计划体制向市场体制演变过程中产生的住房金融制度创新。经过28年的制度发展，住房公积金已成为全国城镇单位和职工广泛参与的一项重要的政策性住房保障金融制度。但是，随着社会主义市场经济体制改革的不断深化，我国的住房公积金管理制度也逐渐暴露出一些缺陷和不足，直接影响到我国住房公积金行业的健康发展。因此，确定我国住房公积金制度的发展方向已迫在眉睫。
一、我国住房公积金制度的发展历程
（一）福利分房（1991年之前）
1978年之前，计划经济体制把住房拒之商品和市场之门外，住房只是作为一种福利分配给职工。1978年，邓小平同志发表了关于住房的讲话，两年后在此发表了有关意见，提出了中国住房制度改革，具有市场经济色彩。1980年6月，国家开始准许私人建房、购房，准许职工个人拥有自由产权的住宅，中国开始正式允许施行住房商品化政策。1991年，国家第一次提出了从改革公房低租金方面着手，将公房实物福利分配逐步转化为货币化分配制度。
（二）住房货币化，公积金应运而生（1991年-1998年）
1991年，上海首次在国内提出推行住房公积金制度、建立房委会的工作方案。到1993年底，有104个地级以上城市效仿上海建立了住房公积金制度，形成了住房建设新的筹资机制。
1994年国务院房改领导小组、财政部和中国人民银行联合下发《建立住房公积金制度的暂行规定》、明确住房公积金作为长期性的、用于住房的互助性储蓄资金的特殊性质。
1998 年底，我国停止实物分房，开始实行住房分配货币化。至此，住房公积金制度全面推行。
（三）公积金制度不断完善发展（1999年以来）
1999年，国务院正式通过《住房公积金管理条例》（中华人民共和国国务院令262号发布施行），标志着我国住房公积金制度进入了法制化、规范化发展的新时期。2002年，国务院又下发《国务院关于修改住房公积金管理》（中华人民共和国国务院令350号发布施行），调整和完善住房公积金决策体系，强化住房公积金的归集、加大个人贷款的发放力度，健全和完善了住房监督体系。2005年，建设部、财政部、人民银行联合下发《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》，进一步扩大缴存主体，将进城务工人员、城镇个体工商户和自由职业人员纳入归存范围，并进一步规范公积金归集使用，完善风险防范机制。2017年，住建部、国家质检总局联合发布《住房公积金归集业务标准》。2019年，住建部、国家质检总局联合发布《住房公积金提取业务标准》，进一步规范公积金归集和提取业务活动，维护缴存人合法权益。
二、住房公积金制度运行现状
党的十八大以来，党中央、国务院高度重视住房公积金制度改革，住房和城乡建设部会同有关部门，不断加强住房公积金法规和制度建设，住房公积金业务得以快速发展，运行总体平稳。
（一）持续推进缴存扩面，住房保障“资金池”规模逐年扩大
2018年，住房公积金实缴单位291.59万个，实缴职工14436.41万人，新开户单位46.07万个，新开户职工1990.38万人。在具有可比性的社会保险中，除医疗和养老以外，失业保险覆盖19643万人，生育保险20400万人，而它们的强制性要大于住房公积金。
2018年，住房公积金缴存额21054.65亿元，缴存总额145899.77亿元。根据2014-2018年《全国住房公积金年度报告》统计，近五年缴存额基本保持年均12%以上的增长幅度，资金池规模逐年扩大，能够为住房保障提供充足的资金来源。
（二）多渠道保障住有所居，“资金池”受益面不断扩大
2018年，住房公积金住房消费类提取和发放个人住房贷款共21936.86亿元，其累计总额131893.16亿元;城市公共租赁住房（廉租住房）建设补充资金提取502.69亿元，其累计提取3365.48亿元。一是支持住房贷款。2018年，发放金额10218.53亿元，累计发放85821.32亿元。二是支持住房消费类提取。2018年，住房消费类提取11718.33亿元，其累计提取46071.84亿元。其中，住房租赁提取金额730.40亿元，比上年增长64.22%，在各类住房消费提取中增速最快。三是支持保障性住房建设。2018年，提取城市公共租赁住房（廉租住房）建设补充资金占当年分配增值收益的58.87%，累计为373个保障性住房建设项目提供贷款872.15亿元，支持建设保障性住房7127.28万平方米，可以解决约120万户家庭住房问题。
（三）持续提升购房资金支持力度，住房消费负担逐年降低
2018年，发放住房公积金个人住房贷款252.58万笔，发放金额10218.53亿元，每笔房贷平均高达40万元，比上年增加8%，在三线城市交首付后就基本上解决了职工购房问题。此外，公积金贷款利率低，五年期以上3.25%，比商業性个人住房贷款基准利率低1.65～2个百分点，仅2018年发放的贷款，就节约职工利息2019.98亿元，按平均10年贷款期算，每笔贷款节约利息支出8万元。
综上可见，住房公积金制度在引导住房消费、加快城镇化建设和助推社会经济发展等方面发挥了巨大的促进作用。
三、住房公积金制度发展现存问题
住房公积金不断地发展，每个阶段存在的问题也在不断地变化。就现阶段而言，住房公积金制度发展主要存在两个问题。 （一）属地化管理，无法实现资源的优化配置
目前，中央、省住房公积金没有实行统一的垂直管理，仅仅市县两级实行了统一垂直管理，各设区城市自成体系，无法实现统筹管理。首先，因差异化管理，各地执行政策不统一。虽然重大方针政策都由中央和省级统一制定，但各中心自行制定實施细则，导致各地的执行政策、办理流程、受理材料不一致，而且省内市与市之间、省外市与市之间未实现信息共享，导致因政策不一致引发群体性行为，增加系统性金融风险。其次，区域经济的差异化，导致资金供需不平衡。以2018年全国数据为例，提取率最高的安徽81.36%，最低的为山西53.71%;个贷率最高为天津99.51%，最低为新疆兵团37.85%，资金供需不平衡，西部经济欠发达地区资金大量沉淀，而东部经济发达地区则资金紧张流动困难，因目前的管理格局，资金不能统一集中调配，无法实现资源的优化配置。这成为制约公积金事业发展的最重要的机制性障碍。
（二）投资收益率太低，难以实现保值增值
由于《住房公积金管理条例》对住房公积金的使用用途有着明确规定，不得用于购买国债以外的任何投资，因此资金的保值增值渠道不足。 从住房公积金资金投向上来看，主要是个人住房贷款、银行存款和国债;而个人贷款是主要投资渠道，国债投资占存款缴存余额的比例太小。住房公积金在委托银行专户中的沉淀资金，按照超额准备金利率计息，但该利率没有将通货膨胀等因素考虑在内，名义上增长的超额准备金率，在剔除通货膨胀影响后的实际利率可能反而负增长。而缴存职工记账利率更低，越不保值增值，对于住房购买力不足的职工参缴积极性越不高。
四、解决制度发展现存问题的有关对策
近年来，我国经济结构调整，经济迅速发展，国民收入不断提高，公积金制度与社会经济发展不匹配日渐显现，确有必要进行制度改革以满足市场与民众的需求。
（一）持续扩大制度覆盖群体，充分发挥公积金住房保障职能
习近平总书记在十九大报告中指出，坚持在发展中保障和改善民生，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。因此，解决缴存职工最关心、最直接、最现实的基本住房需求问题，才是其存在的必要和发展的基础。当前我国住房制度改革正在进行中，要以实现提高城镇居民住房水平为目标，才能充分实现公积金制度的住房保障功能，才能助推我国城镇化改革发展进程。
（二）打破区域割裂的属地化管理，实现地区间的互融互通
全面贯彻统一的归集、提取、贷款业务管理规定和操作流程，建立统一的网上营业大厅、App等服务内容，提升整体服务品质;构建统一的内部管理体系，制定统一的风险考核与责任追究制度，严防系统性金融风险，有效维护缴存者的合法权益。实行资金统筹调配制度，可以将闲散资金调剂至资金紧张的中心使用，有效缓解资金压力，提高资金使用效率，实现资产的最优配置。
（三）强化结余资金收益最大化，增强公积金“资金池”保值增值能力
随着住房公积金业务的不断发展，结余资金快速增长，2018年末住房公积金结余资金8023.28亿元，比上年增长24.01%，年均增长近千亿元。然而，2018年住房公积金增值收益854.25亿元，增值收益率1.56%，根本跑不赢通货膨胀率。因此，真正做到“取之于民、用之于民”，应将公积金资金运作的管理目标定位于“增值收益最大化”。首先，对资金实行集中统一管理，统一调度核算，有利于资金的科学化、精细化管理。其次，结余资金存放银行，在保持充足的资金流动性的前提下，科学配置存款结构，盘活存量资金，实现存款收益最大化目标。最后，探索尝试进入金融市场，选择相对安全、收益较好的抵押贷款业务，提升结余资金的投资收益。
参考文献
[1]王猛：浅谈当前住房公积金管理存在问题及风险防控措施[J].企业经济与管理，2014（1）.
[2]刘延瑕：《公积金运用现状及问题研究》[J].经营管理者，2013（17）.
[3]劳杰聪、刘洪玉：《住房公积金沉淀资金存款收益优化研究》，《中国房地产》（学术版）2013年第10期.
[4]肖作平、尹林辉：《我国住房公积金缴存比例的影响因素研究——基于34个大中城市的经验证据》，《经济研究》第2010年第s1期.
作者简介
夏文琪（1982.04-），女，满族，辽宁抚顺人，管理学硕士，铁岭市财政金融审计服务中心副科长，研究方向：人力资源管理。