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摘要：检察机关作为公益诉讼的原告，在西方发达国家也已经得到了普遍的承认。公益诉讼在我国虽已确立，但其原告资格却含混不清，而从理论和实践上来说，检察机关充当原告应是名正言顺且责无旁贷的。因此，本文就检察机关提起公益诉讼中的一些具体问题进行研究。
关键词：检察机关；公益诉讼；主体
公益诉讼，顾名思义，是为保护公益而提起的诉讼。公益诉讼起源于古罗马时期，经历了数个世纪的发展，在西方国家已经发展成为一套较为成熟的法律机制。检察机关作为公益诉讼的原告，在西方发达国家也已经得到了普遍的承认。公益诉讼在我国虽已确立，但其原告资格却含混不清，而从理论和实践上来说，检察机关充当原告应是名正言顺且责无旁贷的。因此，确立检察机关作为国家利益和社会公共利益的原告主体资格，建立检察机关提起民事公益诉讼制度已是当务之急。
一、建立检察机关提起公益诉讼制度的紧迫性与必要性
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。这是落实检察机关宪法地位的职能拓展，指明了检察机关在公益诉讼领域的努力方向，也为检察机关是否具有提起公益诉讼资格的争议画上了句号。在全面推进依法治国的新形势下，如何贯彻落实《决定》提出的新任务新要求，是检察机关当下急需思考和解决的问题。
随着经济社会的发展，环境污染、侵害食品药品安全、国有资产流失等问题的危害日益严重。这类问题的形成原因、表现形态明显区别于普通的违法行为，导致传统的法律解决途径在一定程度上失效。从刑事诉讼角度看，一些严重侵害公益的危害结果可能是由众多轻微事件累积造成，难以追究众多违法者的刑事责任。从民事诉讼角度看，一方面，由于法律规定必须与损害结果有直接利害关系才可提起诉讼，限制了一些公益团体和公益人士起诉的主体资格。另一方面，与损害结果有直接利益关系的主体往往考虑诉讼成本过高、得不偿失而缺乏起诉动力。从行政诉讼角度看，对环境污染等损害公益的行为，个别行政执法机关存在不作为、乱作为情况，疏于监管或者以罚代刑，导致公共利益得不到有效保护。
面对这些问题，检察机关从维护公共利益出发介入对这些违法行为的监督就十分必要。检察机关作为国家的法律监督机关，是国家和社会公共利益的当然代表，在公民维护公共利益动力不足、一些地方政府维护公共利益失职渎职的情况下，由检察机关从维护法律权威、维护国家法律统一正确实施的角度，积极主动行使法律监督权维护公共利益，是全面履行检察职能的必然要求。
二、建立检察机关提起公益诉讼制度具有可行性
1.从当前立法来看，建立检察机关提起民事公益诉讼制度具有一定的宪法和程序法基础
《中华人民共和国宪法》第12条规定，国家财产神圣不可侵犯，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏。《人民检察院组织法》第4条规定，人民检察院行使检察权，保护社会主义全民所有的财产。《中华人民共和国刑事诉讼法》第77条第2款规定，“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼”。因此，作为法律监督机关的人民检察院提起公益诉讼是实现其宪法、法律赋予神圣职权的重要方式。
2.检察机关提起公益诉讼是两大法系国家的普遍做法
从世界各国的立法来看，检察机关提起公益诉讼是当前各国法律制度发展的趋势。美国、英国、法国、德国、日本、越南等国家都建立了检察机关提起民事公益诉讼制度。具体来说，法国新民事诉讼法规定，检察院代表社会，可以代表当事人进行诉讼，也可以作为当事人参加诉讼。德国和日本的民事诉讼法也都赋予检察机关依职权提起公益诉讼的权力。意大利的检察机关则可以根据需要提起任何类型的公益诉讼。美国的检察官有权对涉及政府利益或公共利益案件提起并参加诉讼。所以，赋予检察机关提起民事公益诉讼的原告资格是符合时代发展潮流的。
3.检察机关本身的性质决定应由其代表国家提起公益诉讼
其一，检察机关是直接对全国人民代表大会负责的司法机关，全国人民代表大会授权行使国家诉权，由其代表国家提起诉讼依法有据。其二，检察机关作为法定监督机关，法律地位超脱，不易受干扰。其三，长期以来，我国检察机关作为法律监督机关，通过履行检察职能，也同时锻炼出来一支长期从事法律工作的专业队伍，尤其是多年来我国检察机关在民事检察领域勇于探索，积累了丰富的经验和专业知识，能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。在国家利益或者社会公共利益受到损害的时候，检察机关有责任、也有能力承担起公益诉讼的重任。
4.检察机关提起公益诉讼符合市场经济的效益原则，能达到诉讼经济的目的
国有资产的流失、公害案件以及随着行政权的扩张，侵害的不只是一个两个人，而是一定范围内的公众，甚至是一个国家的利益。在此情况下，若要求单个主体提起诉讼，其必然将承受巨大的物质和精神压力，不符合公平承担的原则。检察机关作为法律监督机关是国家利益代表，有维护法律统一正确实施，保护国家利益和公共利益不受侵害的义务。由其作为公益代表人参与诉讼既符合其本质要求，又能简化诉讼程序，节省大量的人力、物力、财力，有利于人民法院依法全面彻底的解决纠纷，有效地保护当事人合法权益，从而达到诉讼经济的目的。
三、检察机关提起行政公益诉讼的制度设想
1.立法明确检察机关的原告资格及受案范围
对于检察机关提起行政公益诉讼，应从在立法上明确，并对检察机关开展行政公益诉讼活动的具体操作规范和诉讼权利做出具体规定。在目前来讲，范围应主要限定在国有资产流失案件、危害市场经济秩序案件、危害自然环境和滥用自然资源的案件、违反城市规划法的案件、公害案件、行政性垄断案件、破坏文物案件、公共工程的发包和重大项目的资金使用案件、违法发放抚恤金和其他社会福利案件等。
2.设置前置程序，充分发挥现有的督促履职职能
当公民、法人或者其他的团体认为行政机关的行为侵害了公共利益，和通过申请、控告、举报的形式申请提起诉讼，检察机关经审查后，确定行政主体的违法行政行为严重侵害国家和社会公共利益的，在起诉前应当先行向有关行政主体发出检察建议，需以书面形式阐明行政主体违法的具体内容，要求其立即纠正违法行政行为，并给予合理期限作为答复、整改期间，督促接受检察建议的行政机关作出答复或整改。
3.规定诉讼风险的承担，明确诉讼的公益性
检察机关提起行政公益诉讼的目的是维护公共利益。虽然检察机关是以自己的名义提出的行政公益诉讼，但是其与案件不具有直接的利害关系，本身不享有实体的权利，其行使的只是一种程序上的诉讼权利，承担程序意义上的诉讼结果。因此，如果法院认为检察机关提起的公益诉讼缺少事实和法律根据，不能成立时，检察机关不应承担败诉的风险，亦不应承担实体法上的责任。随着公益遭受侵害问题越发突出，传统当事人理论中的“法律权利标准”逐步让位于“利益范围标准”。这个标准的转变能为检察机关提起行政公益诉讼提供理论上的支持，但是，在涉及到权利义务的承当上，仍应坚持“法律权利标准”。如果检察机关为了维护公益还必须的承担诉讼的风险，这将有悖于正义的声张和正义的价值。
关键词：检察机关；公益诉讼；主体
公益诉讼，顾名思义，是为保护公益而提起的诉讼。公益诉讼起源于古罗马时期，经历了数个世纪的发展，在西方国家已经发展成为一套较为成熟的法律机制。检察机关作为公益诉讼的原告，在西方发达国家也已经得到了普遍的承认。公益诉讼在我国虽已确立，但其原告资格却含混不清，而从理论和实践上来说，检察机关充当原告应是名正言顺且责无旁贷的。因此，确立检察机关作为国家利益和社会公共利益的原告主体资格，建立检察机关提起民事公益诉讼制度已是当务之急。
一、建立检察机关提起公益诉讼制度的紧迫性与必要性
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。这是落实检察机关宪法地位的职能拓展，指明了检察机关在公益诉讼领域的努力方向，也为检察机关是否具有提起公益诉讼资格的争议画上了句号。在全面推进依法治国的新形势下，如何贯彻落实《决定》提出的新任务新要求，是检察机关当下急需思考和解决的问题。
随着经济社会的发展，环境污染、侵害食品药品安全、国有资产流失等问题的危害日益严重。这类问题的形成原因、表现形态明显区别于普通的违法行为，导致传统的法律解决途径在一定程度上失效。从刑事诉讼角度看，一些严重侵害公益的危害结果可能是由众多轻微事件累积造成，难以追究众多违法者的刑事责任。从民事诉讼角度看，一方面，由于法律规定必须与损害结果有直接利害关系才可提起诉讼，限制了一些公益团体和公益人士起诉的主体资格。另一方面，与损害结果有直接利益关系的主体往往考虑诉讼成本过高、得不偿失而缺乏起诉动力。从行政诉讼角度看，对环境污染等损害公益的行为，个别行政执法机关存在不作为、乱作为情况，疏于监管或者以罚代刑，导致公共利益得不到有效保护。
面对这些问题，检察机关从维护公共利益出发介入对这些违法行为的监督就十分必要。检察机关作为国家的法律监督机关，是国家和社会公共利益的当然代表，在公民维护公共利益动力不足、一些地方政府维护公共利益失职渎职的情况下，由检察机关从维护法律权威、维护国家法律统一正确实施的角度，积极主动行使法律监督权维护公共利益，是全面履行检察职能的必然要求。
二、建立检察机关提起公益诉讼制度具有可行性
1.从当前立法来看，建立检察机关提起民事公益诉讼制度具有一定的宪法和程序法基础
《中华人民共和国宪法》第12条规定，国家财产神圣不可侵犯，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏。《人民检察院组织法》第4条规定，人民检察院行使检察权，保护社会主义全民所有的财产。《中华人民共和国刑事诉讼法》第77条第2款规定，“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼”。因此，作为法律监督机关的人民检察院提起公益诉讼是实现其宪法、法律赋予神圣职权的重要方式。
2.检察机关提起公益诉讼是两大法系国家的普遍做法
从世界各国的立法来看，检察机关提起公益诉讼是当前各国法律制度发展的趋势。美国、英国、法国、德国、日本、越南等国家都建立了检察机关提起民事公益诉讼制度。具体来说，法国新民事诉讼法规定，检察院代表社会，可以代表当事人进行诉讼，也可以作为当事人参加诉讼。德国和日本的民事诉讼法也都赋予检察机关依职权提起公益诉讼的权力。意大利的检察机关则可以根据需要提起任何类型的公益诉讼。美国的检察官有权对涉及政府利益或公共利益案件提起并参加诉讼。所以，赋予检察机关提起民事公益诉讼的原告资格是符合时代发展潮流的。
3.检察机关本身的性质决定应由其代表国家提起公益诉讼
其一，检察机关是直接对全国人民代表大会负责的司法机关，全国人民代表大会授权行使国家诉权，由其代表国家提起诉讼依法有据。其二，检察机关作为法定监督机关，法律地位超脱，不易受干扰。其三，长期以来，我国检察机关作为法律监督机关，通过履行检察职能，也同时锻炼出来一支长期从事法律工作的专业队伍，尤其是多年来我国检察机关在民事检察领域勇于探索，积累了丰富的经验和专业知识，能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。在国家利益或者社会公共利益受到损害的时候，检察机关有责任、也有能力承担起公益诉讼的重任。
4.检察机关提起公益诉讼符合市场经济的效益原则，能达到诉讼经济的目的
国有资产的流失、公害案件以及随着行政权的扩张，侵害的不只是一个两个人，而是一定范围内的公众，甚至是一个国家的利益。在此情况下，若要求单个主体提起诉讼，其必然将承受巨大的物质和精神压力，不符合公平承担的原则。检察机关作为法律监督机关是国家利益代表，有维护法律统一正确实施，保护国家利益和公共利益不受侵害的义务。由其作为公益代表人参与诉讼既符合其本质要求，又能简化诉讼程序，节省大量的人力、物力、财力，有利于人民法院依法全面彻底的解决纠纷，有效地保护当事人合法权益，从而达到诉讼经济的目的。
三、检察机关提起行政公益诉讼的制度设想
1.立法明确检察机关的原告资格及受案范围
对于检察机关提起行政公益诉讼，应从在立法上明确，并对检察机关开展行政公益诉讼活动的具体操作规范和诉讼权利做出具体规定。在目前来讲，范围应主要限定在国有资产流失案件、危害市场经济秩序案件、危害自然环境和滥用自然资源的案件、违反城市规划法的案件、公害案件、行政性垄断案件、破坏文物案件、公共工程的发包和重大项目的资金使用案件、违法发放抚恤金和其他社会福利案件等。
2.设置前置程序，充分发挥现有的督促履职职能
当公民、法人或者其他的团体认为行政机关的行为侵害了公共利益，和通过申请、控告、举报的形式申请提起诉讼，检察机关经审查后，确定行政主体的违法行政行为严重侵害国家和社会公共利益的，在起诉前应当先行向有关行政主体发出检察建议，需以书面形式阐明行政主体违法的具体内容，要求其立即纠正违法行政行为，并给予合理期限作为答复、整改期间，督促接受检察建议的行政机关作出答复或整改。
3.规定诉讼风险的承担，明确诉讼的公益性
检察机关提起行政公益诉讼的目的是维护公共利益。虽然检察机关是以自己的名义提出的行政公益诉讼，但是其与案件不具有直接的利害关系，本身不享有实体的权利，其行使的只是一种程序上的诉讼权利，承担程序意义上的诉讼结果。因此，如果法院认为检察机关提起的公益诉讼缺少事实和法律根据，不能成立时，检察机关不应承担败诉的风险，亦不应承担实体法上的责任。随着公益遭受侵害问题越发突出，传统当事人理论中的“法律权利标准”逐步让位于“利益范围标准”。这个标准的转变能为检察机关提起行政公益诉讼提供理论上的支持，但是，在涉及到权利义务的承当上，仍应坚持“法律权利标准”。如果检察机关为了维护公益还必须的承担诉讼的风险，这将有悖于正义的声张和正义的价值。