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公路是国家的最重要基础产业之一，公路网络的建设情况直接影响到国民经济的健康发展。从本质上说，公路属于准公共物品，不同于一般的商品，若公路完全交由市场机制进行调节势必造成社会效率的降低和社会净福利的流失，因此，公路网络的建设和运行必须由政府主导，以克服市场机制所带来的缺陷。
一、公路收费政策的提出背景和执行现状
我国的高速公路建设始于上世纪80年代，在当时改革开放的时代大背景下，为了解决由于基础设施薄弱而制约经济发展的问题，国家加大了在这方面的投资力度，然而由于公路建设有着投资巨大，建设周期长等特点，仅仅依靠政府的财政支出无法满足公路网络建设的需要。正是基于于“政府财力有限，有效投资不足”等原因，国务院在1984年提出了“贷款修路，收费还贷”的政策。
必须指出，在这项政策实施的二十多年内，我国的高速公路建设突飞猛进，使得我国我交通条件得到了根本改善。
然而，公路收费这项政策在执行了二十多年后，当我国的道路交通已经发展到了一定程度，形势发生了根本变化，公路基础设施已经不再是制约经济发展的瓶颈：相反，在公路收费过程中出现的种种问题，例如被民众称之为“三乱”的“乱收费、乱罚款、乱设卡”现象，违规延长收费年限，以及道路建设资金使用不合规范等。这些问题不但使得广大普通民众利益受损，更阻碍了资源的优化配置和地区之间的分工协调发展。我国以地区为单元的公路管理体制，加大了地区之间产品和要素流动的成本，使一些地区拥有的资源和产品优势，在公路高收费的障碍下难以发挥；高价公路已成为我国新型产业开发和消费升级的障碍。同时高昂的物流成本也是当前我国物价高企的重要影响因素之一，从而严重地影响了我国宏观经济体系的稳定运行。
二、公路收费乱象丛生原因的解析
我国的收费公路包括两种形式，一种是政府还贷公路，即县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路；一种是经营性公路，即国内外经济组织投资建设或者依照《公路法》的规定受让政府还贷公路收费权的公路。
我国收费公路政策目前存在的主要问题可以划分为两大类：
一是政府与市场的边界划分不清晰，没有随着政府财力的增长，逐步增加公路的政府投资，更多体现公路公共产品的特性，体现《收费公路管理条例》规定的“以非收费公路为主，适当发展收费公路”的原则，结果导致收费公路的数量不论是在绝对数还是相对数上都偏高。
二是相当数量的收费公路没有能够严格按照《收费公路管理条例》的规定进行收费，不该收费的收费，收费期满了仍然继续收费，收费标准远远高于投资等等，这些现象严重损害了公路使用者的利益，加大了社会的通行成本和负担。
违规收费的具体方式主要体现在以下几点：有些公路项目建设中未使用银行贷款或使用了银行贷款但已归还，仍违规设站收费；有些较短期限内能还清贷款并有合理经营收益的收费公路，也批准按规定的最高收费期限30年收费；有些收费公路被其他项目的债务并入，债务规模人为加大，收费期限违规延长；有些收费公路提高收费标准，违规多收取通行费等等。
从某种意义上说，只要确实是按照贷款数额与收费年限制定收费标准，并不必然导致多收费等人为加重公众负担的事情的发生。而公路收费成本过高，收费标准制订过程不透明，以及收费期限到仍然继续收费等乱象的存在，实际上是一种蚕食公共利益的行为，对广大民众的利益造成了严重的损害。究其原因，既有法规不健全、不完善的问题，也有执行不力、收支不透明的问题，更有地方和部门利益寻租的问题。
三、解决当前问题的几点建议
收费公路政策在带来建设资金的同时，也带来了日益沉重的债务负担，成为公路行业可持续发展的重要障碍。因此，必须将收费公路规模控制在一定范围内，同时对其结构进行调整。综合来看，收费公路政策的调整可以调整在如下几个方面：
1、通过制度设计规范收费公路经营企业的行为，最大限度地减少垄断经营造成的社会净福利损失。要想从根本上解决这个问题，政府就必须发挥主导作用，用制度去规范和调整。特许经营是一种国际上通行的收费公路管理模式。其主要做法是通过招标赋予私人公司一定期限的特许经营权；收费标准由国家与特许公司谈判后由国家批准决定；对特许公司的服务水平做出一定的规定；国家以贷款形式参于特许公司经营；国家与特许公司风险共担；在法律保证的特许经营的条件下，公司可以进行资本市场融资。特许经营公司是独立的法人，但它又不同于一般的私人公司，同时还享有政府授予的特殊公益事业职能，在某种意义上说是代理政府对收费公路进行建设、经营和管理。这种政府和私人部门合作的管理模式在效率和公平之间找到了一个较好的平衡点。
2、对收费公路采取相应的扶持政策将收费标准控制在合理的水平之内。作为现代经济系统中最基本的基础设施，公路价格上升或下降会发生乘数效应，公路使用成本越低，越能最大限度降低经济系统运行成本，提高系统的经济效益，这也是西方发达国家普遍将公路作为公共产品提供的深层原因所在。进入21世纪，我国政府已经具备这样一种提供能力以后，我国公路建设仍然是采取这种方式，所弥补的则不是政府提供的公共产品能力的不足，而变成了政府和个别部门借此获取垄断收入。由于公路建设投资额较大，回收期长，若完全采用商业模式操作，则可能导致收费标准过高，造成资源浪费和损害社会公众的利益。要恢复公路作为公共产品的本来面目，实现我国宏观经济运行效益的最大化，目前除了各地政府不能再把公路当作获取地方小团体利益的“摇钱树”以外，我国公路在管理体制上，还要按照公共产品的要求，确定明确的管理职能，解决政府在公共产品管理和供应上的缺位问题。
3、建立健全公路发展的法律保障体系，填补收费公路发展中的一些法律空白通过制定法律法规维护市场竞争秩序和社会公平是市场经济条件下政府的一项基本职能。政府对收费公路的各种扶持和政策最终要以法律法规的形式体现，才能产生预期的效果。1998年《公路法》对收费公路进行了专章规定；2004年国务院颁布了《收费公路管理条例》。收费公路已经存在20年，积累的问题已经凸现，但《条例》显然将问题后置，规定“本条例实行前在建的和已投入运行的收费公路，由国务院交通主管部门会同国务院发展改革部门和财政部门依照本条例规定的原则进行规范”。2006年12月7日交通发布《关于进一步规范收费公路管理工作的通知》，新的内容也只限于“暂停公路收费权的转让”一条，对其它的未作具体规定。如对经营性收费公路的资产评估、项目资本金制度细化实施、收费权能否作为用益物权的抵押提供担保等等缺乏详尽的法律界定。最突出的是如何建立有效的价格机制，尽管确定收费标准有公路的技术等级、投资总额、当地物价指数、偿还贷款或者有偿集资款的期限、收回投资的期限、交通量等六大因素，但到目前为止，我国并未对收费公路的收费标准提出一个具有操作性的定价理论，导致收费公路的收费标准大多采取相互参照的方法确定，随意性大，缺乏科学性。
此外，通过体制改革，消除制约公路发展的体制性因素，在规范有序发展收费公路的同时，应加快体制改革步伐，消除制约公路发展的体制性因素，从根本上促进公路快速健康发展。
作者简介：李阳，男，1986年6月，山东济宁，湖北武汉市洪山区中南民族大学公共管理学院2010级行政管理专业研究生，研究方向：区域科技管理与人力资源开发
一、公路收费政策的提出背景和执行现状
我国的高速公路建设始于上世纪80年代，在当时改革开放的时代大背景下，为了解决由于基础设施薄弱而制约经济发展的问题，国家加大了在这方面的投资力度，然而由于公路建设有着投资巨大，建设周期长等特点，仅仅依靠政府的财政支出无法满足公路网络建设的需要。正是基于于“政府财力有限，有效投资不足”等原因，国务院在1984年提出了“贷款修路，收费还贷”的政策。
必须指出，在这项政策实施的二十多年内，我国的高速公路建设突飞猛进，使得我国我交通条件得到了根本改善。
然而，公路收费这项政策在执行了二十多年后，当我国的道路交通已经发展到了一定程度，形势发生了根本变化，公路基础设施已经不再是制约经济发展的瓶颈：相反，在公路收费过程中出现的种种问题，例如被民众称之为“三乱”的“乱收费、乱罚款、乱设卡”现象，违规延长收费年限，以及道路建设资金使用不合规范等。这些问题不但使得广大普通民众利益受损，更阻碍了资源的优化配置和地区之间的分工协调发展。我国以地区为单元的公路管理体制，加大了地区之间产品和要素流动的成本，使一些地区拥有的资源和产品优势，在公路高收费的障碍下难以发挥；高价公路已成为我国新型产业开发和消费升级的障碍。同时高昂的物流成本也是当前我国物价高企的重要影响因素之一，从而严重地影响了我国宏观经济体系的稳定运行。
二、公路收费乱象丛生原因的解析
我国的收费公路包括两种形式，一种是政府还贷公路，即县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路；一种是经营性公路，即国内外经济组织投资建设或者依照《公路法》的规定受让政府还贷公路收费权的公路。
我国收费公路政策目前存在的主要问题可以划分为两大类：
一是政府与市场的边界划分不清晰，没有随着政府财力的增长，逐步增加公路的政府投资，更多体现公路公共产品的特性，体现《收费公路管理条例》规定的“以非收费公路为主，适当发展收费公路”的原则，结果导致收费公路的数量不论是在绝对数还是相对数上都偏高。
二是相当数量的收费公路没有能够严格按照《收费公路管理条例》的规定进行收费，不该收费的收费，收费期满了仍然继续收费，收费标准远远高于投资等等，这些现象严重损害了公路使用者的利益，加大了社会的通行成本和负担。
违规收费的具体方式主要体现在以下几点：有些公路项目建设中未使用银行贷款或使用了银行贷款但已归还，仍违规设站收费；有些较短期限内能还清贷款并有合理经营收益的收费公路，也批准按规定的最高收费期限30年收费；有些收费公路被其他项目的债务并入，债务规模人为加大，收费期限违规延长；有些收费公路提高收费标准，违规多收取通行费等等。
从某种意义上说，只要确实是按照贷款数额与收费年限制定收费标准，并不必然导致多收费等人为加重公众负担的事情的发生。而公路收费成本过高，收费标准制订过程不透明，以及收费期限到仍然继续收费等乱象的存在，实际上是一种蚕食公共利益的行为，对广大民众的利益造成了严重的损害。究其原因，既有法规不健全、不完善的问题，也有执行不力、收支不透明的问题，更有地方和部门利益寻租的问题。
三、解决当前问题的几点建议
收费公路政策在带来建设资金的同时，也带来了日益沉重的债务负担，成为公路行业可持续发展的重要障碍。因此，必须将收费公路规模控制在一定范围内，同时对其结构进行调整。综合来看，收费公路政策的调整可以调整在如下几个方面：
1、通过制度设计规范收费公路经营企业的行为，最大限度地减少垄断经营造成的社会净福利损失。要想从根本上解决这个问题，政府就必须发挥主导作用，用制度去规范和调整。特许经营是一种国际上通行的收费公路管理模式。其主要做法是通过招标赋予私人公司一定期限的特许经营权；收费标准由国家与特许公司谈判后由国家批准决定；对特许公司的服务水平做出一定的规定；国家以贷款形式参于特许公司经营；国家与特许公司风险共担；在法律保证的特许经营的条件下，公司可以进行资本市场融资。特许经营公司是独立的法人，但它又不同于一般的私人公司，同时还享有政府授予的特殊公益事业职能，在某种意义上说是代理政府对收费公路进行建设、经营和管理。这种政府和私人部门合作的管理模式在效率和公平之间找到了一个较好的平衡点。
2、对收费公路采取相应的扶持政策将收费标准控制在合理的水平之内。作为现代经济系统中最基本的基础设施，公路价格上升或下降会发生乘数效应，公路使用成本越低，越能最大限度降低经济系统运行成本，提高系统的经济效益，这也是西方发达国家普遍将公路作为公共产品提供的深层原因所在。进入21世纪，我国政府已经具备这样一种提供能力以后，我国公路建设仍然是采取这种方式，所弥补的则不是政府提供的公共产品能力的不足，而变成了政府和个别部门借此获取垄断收入。由于公路建设投资额较大，回收期长，若完全采用商业模式操作，则可能导致收费标准过高，造成资源浪费和损害社会公众的利益。要恢复公路作为公共产品的本来面目，实现我国宏观经济运行效益的最大化，目前除了各地政府不能再把公路当作获取地方小团体利益的“摇钱树”以外，我国公路在管理体制上，还要按照公共产品的要求，确定明确的管理职能，解决政府在公共产品管理和供应上的缺位问题。
3、建立健全公路发展的法律保障体系，填补收费公路发展中的一些法律空白通过制定法律法规维护市场竞争秩序和社会公平是市场经济条件下政府的一项基本职能。政府对收费公路的各种扶持和政策最终要以法律法规的形式体现，才能产生预期的效果。1998年《公路法》对收费公路进行了专章规定；2004年国务院颁布了《收费公路管理条例》。收费公路已经存在20年，积累的问题已经凸现，但《条例》显然将问题后置，规定“本条例实行前在建的和已投入运行的收费公路，由国务院交通主管部门会同国务院发展改革部门和财政部门依照本条例规定的原则进行规范”。2006年12月7日交通发布《关于进一步规范收费公路管理工作的通知》，新的内容也只限于“暂停公路收费权的转让”一条，对其它的未作具体规定。如对经营性收费公路的资产评估、项目资本金制度细化实施、收费权能否作为用益物权的抵押提供担保等等缺乏详尽的法律界定。最突出的是如何建立有效的价格机制，尽管确定收费标准有公路的技术等级、投资总额、当地物价指数、偿还贷款或者有偿集资款的期限、收回投资的期限、交通量等六大因素，但到目前为止，我国并未对收费公路的收费标准提出一个具有操作性的定价理论，导致收费公路的收费标准大多采取相互参照的方法确定，随意性大，缺乏科学性。
此外，通过体制改革，消除制约公路发展的体制性因素，在规范有序发展收费公路的同时，应加快体制改革步伐，消除制约公路发展的体制性因素，从根本上促进公路快速健康发展。
作者简介：李阳，男，1986年6月，山东济宁，湖北武汉市洪山区中南民族大学公共管理学院2010级行政管理专业研究生，研究方向：区域科技管理与人力资源开发