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选举制度是民主政治的基石。县乡人大代表直接选举是扩大基层民主，拓展公民有序政治参与，保证基层群众直接行使民主权利的重要途径，对推进“法治浙江”、和谐社会建设也具有十分重要的意义。从去年下半年开始，我省普遍开展了县乡人大换届选举，产生了新一届人大代表，总体运行良好，但也遇到了不少新情况和新问题。从去年开始，我们着重围绕代表结构与素质、保障外来人口选举权利、维护选举的公平公正等问题，先后赴宁波、绍兴、金华、台州、丽水所属的12个县(市、区)，召开了12次有人大代表、乡镇人大主席、人大实际工作者参加的座谈会，积累了不少第一手材料。本文以调研成果为依托，借鉴吸收近年来的相关研究成果，对选举中若干问题提出一些探究思路和应对之策。
破解优化结构与提高素质有机统一的难题——体现选举民主性的内在要求
民主是选举的基本目标和价值取向。近代民主选举制度的理论基础和依据是“主权在民”原则和“代议制民主”理论。我国在党的领导下，坚持走中国特色的社会主义民主政治发展道路，在根本上体现为“国家的一切权力属于人民”的民主原则和人民代表大会制度。以人民当家作主的民主原则为基础，由人民选举产生人民意志和利益的代表，代表人民行使国家权力，就是人民代表大会制度运行的逻辑，也是我国社会主义民主的集中体现。充分发挥这种民主体制的作用，必须具备两个基点：其一是公民享受民主权利的主体极其广泛。代表最广大人民群众的利益，既是人民代表大会制度的本质属性，也是人大代表产生的政治基础和法律依据。其二是公民民主权利能够有效地表达。这是保证实质民主的关键所在，也是人大代表履行职责的出发点和归宿。而要实现这两点，在人大代表选举中，就是既要优化代表的结构比例，保证代表的广泛性和代表性；又要体现代表的先进性，提高人大代表素质，尽可能地把各方面的优秀人才选为人大代表，能够真正代表人民行使职权。只有结构没有素质，或重素质轻结构，都难以体现人民代表大会制度的优势和特点。
(一)现阶段优化结构与提高素质面临的难题
1、妇女代表比例偏低，真正一线工人农民代表和专业领域代表难保证
首先是妇女代表比例偏低。按规定，妇女代表的比例一般要达到22％，但从面上了解的情况看，妇女代表比例偏低是这次选举中的一个突出问题。从表一中可以看出，我们调研的四个市(县)中仅有B市的妇女代表比例相对较高，其余三市(县)妇女代表比例偏低，尤其是C市只有4．6％。女性代表资源本来就相对缺乏，加上代表竞争越来越激烈和传统思想的影响，当女性候选人和男性候选人一起竞争时，弱势的女性大多处于下风。各地普遍反映，尽管做足了工作，推荐初步候选人、确定正式候选人时千方百计地保证了女性候选人比例，但最后落选的往往是女性。
其次是“老板代表”过多，真正基层工人、农民代表非常少。我省民营企业多，一些企业家在经济实力增强以后，对政治地位和政治利益的诉求也随之增强，最直接的方式就是争当人大代表。从换届选举代表构成情况统计报表的数据看，工人农民代表比非国有企业负责人代表(老板代表)所占比例大实际情况看，一些工人、农民代表背后的真实身份是企业总经理、董事长等。由于工人农民代表名额多，有些老板采取“迂回”、“曲线”的方式，在农村的以农民身份参选，在城镇的则以工人身份参选。这种老板“假借”干呕工人农民身份当选人大代表挤占基层工人农民代表名额的现象，目前已经比较突出，经济发达地区尤其严重，真正一线工人农民代表不到5％，而老板身份的代表占到50％以上。金华某市两级人大代表中，就有将近80％的代表是老板，真正的农民代表只有十三四个，而一线工人代表空缺，有人戏称人代会变成了企业家俱乐部或商会。
第三是专业领域代表少。从我们调研情况看，A市、B市、C市、D县代表中教科文卫体专业人士和经济、法律专业人员代表总量非常少，占4县(市)代表比例分别为3．39％、6．2％、2．7％、8．6％。有的地方科技、体育、文学艺术以及律师、金融行业代表几乎是空白。
单纯从统计表上看，代表结构比例基本符合要求，但隐含着结构不合理的缺陷，究其原因，主要是现有的代表比例结构划分不科学，明显滞后于现实情况而导致的。改革开放以来，经济发展和社会进步已使社会的阶层构成发生了新的变化，不再是简单的工人阶级、农民阶级和知识分子阶层。将人大代表划分为工人、农民、干部、知识分子、解放军等几大类的方式已不能反映现阶段社会各阶层的构成变化状态。一是难以界定代表准确身份。由于划分过于宽泛，代表身份越来越模糊，只要是大专以上学历的都可以划分为知识分子；只要是农村户口的都可以划分为农民；只要是在工厂上班的都可以划分为工人。这样造成具有多重身份的情况较多，比如农民企业家，可以划归农民、也可以划归工人、受过高等教育的还可以划归知识分子。二是一些新兴阶层、行业没有或很少有代言人。如外来务工人员，日趋发达的第三产业中从事金融、计算机服务等人员在代表身份划分中无法体现。三是统计随意性较大，给老板当选代表有空可钻。具有交叉身份的可以根据实际情况机动地划分为其中的某一种身份。如前所述，企业家可以“多样身份”参选，挤占其他代表名额。这种划分方法的选举结果，事实上已经影响了代表的广泛性和代表性，人民代表大会吸收民意、广纳民言、集中民智的优越性得不到充分发挥。
2、当选代表条件难操作。一些代表的素质不甚理想
代表素质难以保证和提高是人大代表选举中亟待解决的一个重要问题。一方面，由于法律没有明确代表的具体资格条件，使一些明显不具备代表素质的人钻法律漏洞当选。这次调研中我们发现，被判处缓刑的、因赌博嫖娼犯罪的、因经济原因服过刑的等等，有若干名被选为人大代表。如某村支书曾经为了本村经济利益而犯罪服过刑。村民认为该村支书是为了大家的利益，很积极地选举他当人大代表。产生这种情况，主要由于经济利益思想的负面影响，代表基于功利主义追求，不惜花费物力、财力参选，选民基于实用主义思想，往往只看重候选人的经济影响力，或得到候选人给的实际好处，而对于代表应具有的基本素质不够关注，导致将一些不适宜当代表的候选人选为人大代表。由于法无明文规定，即使选举文件中规定了“不宜”、“不适合”当代表的情况，选民依然提名推荐，或者干脆以另选他人的方式投票选举此类人员。另一方面，部分代表素质存在欠缺也与硬套代表比例结构密切相关。一些地方为完成代表比例结构，工作简单、粗糙，不强调代表素质，导致一部分选出来的代表素质不能满足代表履职的需要。
(二)科学把握代表结构与代表素质的关系
“代表”二字，顾名思义，既要“代”，又能“表”。既要保证每个阶层都有代言人，使各种群体的利益诉求可以通过他们选出的代表而介入决策过程，又要保证选出的代言人是优秀的， 能够充分有效地表达民意。这就要求优化代表结构和提高代表素质必须有机统一起来，两者不可偏废。然而在实际选举中，对于代表结构和代表素质的关系，仍存在两种模糊认识和倾向。一是重结构轻素质。有的地方为单纯追求结构比例而忽视了代表的履职能力。加上选举工作时间紧、任务重，一些工作人员采取简单化的做法，在划分选区时把具体比例按照名额事先硬性下达到选区，有时为扣比例只好降低了对代表素质的要求。同时，硬性下达指标，也影响了选民选举的积极性和投票真实性。二是把代表素质等同于高学历、高职位，等同于企业家和先富者，等同于社会精英分子。片面追求选出有影响力、知名度高的代表，有的甚至认为面朝黄土背朝天的农民代表缺乏政治素质，不能很好地履职；真正一线的工人不如企业中层、高层负责人社会活动能力、交际能力强。这些认识都带来了一定负面影响，前者虽然符合代表结构要求，具备了广泛性和代表性，但是不一定能够保证选出的代表符合代表履职要求，当选后“代而不能表”的情况时有发生。优秀的候选人却因为比例结构的束缚往往当不了代表。后者过分强调和突出强势阶层和集团的精英分子，“表而不代”的情况较多，既对其他阶层造成不公平，容易导致弱势群体利益边缘化(因为可想而知“老板代表”一般难以代表和维护自己雇员的利益)；还占有了有限的政治资源，使人民代表大会广泛反映各方意见的功能受到一定程度制约，从而影响整个经济的持续发展和社会的公平与进步。
基于以上分析，我们认为从结构成分上体现人大代表的广泛性和从作用发挥上体现人大代表的先进性，是互相统一，互为前提的。结构成分的广泛性是体现人大代表职能发挥的前提和基础，代表作用的充分发挥则是代表广泛性的根本目的及内在要求。没有较高的代表素质，代表的广泛性就失去了意义；而离开了广泛性，选出只代表少数人利益的代表，即使具有高素质，也是民主的缺失。只有将二者有机结合起来，才能真正发挥人大代表作为国家权力机关组成人员的作用，才能充分体现人大制度的优势和特点。
(三)优化结构和提高素质的应对之策
——逐步完善代表结构划分标准。随着我国社会主义市场经济的发展，改革发展已经进入关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。在这种情况下，继续沿用原有的带有计划经济烙印的以户口身份、政治身份来划分代表结构的做法已难以体现各种利益诉求，整合各种利益关系。我国现行选举法沿用的“农民”，是以户籍身份来划分的，现在，大量农民进城从事其他职业，即使在农村的也不一定局限于农业，可以说他们中许多除了是农村户口外，已与传统农业关联不大；工人身份的划分也较宽泛，原有的同一阶层内部分化出具有不同经济地位和利益特点的社会阶层；知识分子的划分是针对受教育程度而言的，但是在今天高等教育面已明显扩大的情况下，也失去了原有的代表性；干部代表更是带有行政色彩。因此，代表结构的划分应该随着社会的变化而及时加以调整。全国人大常委会办公厅在有关课题研究中，设想将人大代表划分为9个类别，即农业从业人员、矿业和制造业从业人员、商业和服务业从业人员、国家机关工作人员、企事业单位管理人员、专业技术人员和自由职业者、解放军和武警、个体经营者以及其他。如何科学地设定代表结构及比例，更好地体现现阶段社会阶层、利益格局多样化的特点，是完善人大代表选举制度的重要内容。
——科学划分选区。不论社会性质如何，只要是实行民主制的国家，选区划分都是选举中首要的和十分重要的一个环节。由于代表候选人分布不均匀，可能会出现条件好、素质强的候选人集中在一个选区的情况，这样就既浪费有限的代表资源，又容易导致素质好的一部分候选人落选。比如将教育界的人员划分为一个大选区，既能保证相应的比例结构，又能择优而选。又比如上文提到的C市，妇女代表仅有12名，而该市某个街道就产生了6名妇女代表，其街道人大工委主任介绍主要是划分好选区起了关键作用，在妇女就业相对多的地区或行业单独划分选区或将两名具有候选资格的女性划分在一个“两选一”的选区，就是比较有效的做法。为此，要科学合理地划分选区，可采用混合划分法、单独划分法等多种形式，把选区划分与实现代表结构合理和提高素质的要求紧密结合起来。
——明确代表资格要件。我国的宪法和选举法对公民的选举权和被选举权没有做资格条件的区分，具有选举权的同时也有被选举权。从理论上讲，这种制度设计有利于实现公民被选举权的普遍性。但是选举的目的在于选优。法律虽然规定即使犯罪但没有被剥夺政治权利也可参选，这只是合法性的要求，标准较低。代表先进性，是一个标准较高的要求。因此，要求代表候选人的资格条件高于一般选民的资格条件是完全必要的。基层人大同志普遍反映，尽管有的选举文件规定了代表素质条件，但由于没有上升到法律层面，缺乏法律依据，还是难以得到选民的支持。选举法可以授权省级人大常委会在选举法实施细则中明确代表的基本资格要件，同时赋予选举委员会审核代表资格要件的职责，便于基层人大在组织选举中加以把握，也使选民明确推荐代表候选人和选举代表的标准。比如模范遵守宪法和法律应当如何理解?如何才能认定为具有代表履职能力?总之，鉴于代表的先进性考虑，思想品德、守法情况、联系选民程度、基本能力和参与决策的水平都应纳入基本要件，可以采取定性和列举的形式加以规定。
——充分掌握代表资源。在选举前，相关选举工作机构就应深入农村、厂矿企业、社区进行调查摸底，按照代表资格要件，摸排代表候选人资源情况，广泛听取基层群众的意见和建议，及时了解和掌握群众公认政治素质好、能热心为民办事、社会活动能力强的人员信息，特别要注意掌握一线工人农民、妇女以及有关专业领域人员代表资源，在此基础上拟定组织提名推荐代表候选人的总体方案，增强代表候选人提名的针对性和有效性。
——提高正式代表候选人素质。差额选举，就本质来说，是一种公平竞争、优胜劣汰的机制。因此，可采用足额提名法，提高差额数，按照选举法规定初步候选人可以多于应选人数一倍的最高幅度提名，使酝酿、协商正式候选人时可以有比较大的选择余地。在确定正式候选人前，要对初步候选人的素质进行考核、审查，避免正式候选人确定后发现素质存在欠缺带来被动的情况。为此，要深入选区了解初步候选人的生活和工作情况，将初步候选人名单印送纪检、公安、司法部门，了解是否有违法违纪情况，并将考察情况及时反馈给选举委员会或选区工作小组。在确定正式候选人时，应充分发扬民主，做好做细选民小组酝酿协商工作。要向选民宣传人大代表的地位、作用、素质和结构要求，让选民充分地了解初步候选人的优劣长短，防止政治上表现不好，有违法违纪，有较大争议的候选人被确定为正式候选人。
保障外来人口的选举权尤其是被选举权——体现选举平等性的本质特征
选举权利是公民普遍的政治权利，它既包括选举权，又包括被选举权。宪法第三十四条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依法被剥夺政治权利的人除外。”可见，只要符合年龄要件、国籍要件和政治权利要件，每一个公民的选举权利都应平等地受到应有的重视和保障，即“法律面前人人平等”。既享有投票权，同时其被选举权也应得到充分保障，这是我国宪法和法律精神的体现。再者，选举平等的真谛还不仅仅如此，选举的平等性还应包括选举机会的平等，即实体上的平等。如果法律仅仅规定选举权的平等性原则，而忽视选民行使选举权利的必要条件，导致他们不能完全行使选举权利，这种平等权是不完整的，也不符合法律的本意。目前，流动人口选举权利的平等保障问题就反映了这种不完整。
(一)外来人口选举平等权难以得到有效保障
近年来，随着经济社会的快速发展，人口的流动性日渐增大，目前，我省流动人口已超过1400万，外来人口约有1200万。法律虽然对流动人口如何参选作了规定，但在实际中外来人口选举权利尤其是被选举权的行使仍然存在一些问题。
选举权利包括选举权和被选举权，两者应是一个完整的有机统一体。但是实践中，由于选举权和被选举权实现的具体条件不同，一些外来人口选举权和被选举权存在分离倾向，被选举权难以实现。一是法律虽然规定流动人口可以在居住地参选，但符合法律设定的居住一年以上等参选条件的并不多，如我省某市外来人口有20万，但参选的只有1万人。不符合参选条件的流动人口，费时花钱回户籍所在地参加选举不够现实，很多都以委托投票的形式参加户籍地的选举，委托的亦只是“投票权”，因为流动人口在户籍地以外工作和生活，不可能被户籍所在地选为当地的人大代表。这种制度设计使得相当一部分流动人口被选举权“架空”，无法实现。二是流动人口在取得户籍地的证明后，可以参加现居住地的选举，但是现居住地的人大代表名额是按照当地的户籍人口来确定的，不可能为外来人口当选增加代表名额，现居住地一般也不愿意拿出当地的名额来让外来人口当选，这种情况下，外来人员就鲜能当选，“当选权”也难以实现。如表三所示，几个地方外来人口有一定的参选数量，但仅有B市一位外来企业主当选市人大代表。因此，“外来选民”无论是通过委托投票的方式参加户籍地的选举，还是取得户籍地资格证明在现居住地参加选举，他们所实现的往往只是“选举权”，而“被选举权”很多情况下是落空的。
从表三中可以看出，外来人口在我省有的地方已占到当地总人口数的35％到50％，面对如此庞大的人群，其代言人少之又少。这种被选举权的缺失直接带来的不利影响：一是利益诉求不能充分表达，外来人员的基本权利和切身利益难以得到有效保障。外来人口缺乏政治话语权，处于政治边缘化地带，参与制度规则制定的机会就大大减少，政治上的“公民身份”就会弱化，直接影响到他们的社会地位和公民基本权利的实现。特别是影响到经济利益的实现，在养老、医疗、就业、子女教育和最低生活保障等方面，无法充分享受公共资源。二是政治参与渠道不畅通，容易引发社会的不和谐。没有合法的、制度化的利益表达渠道，就连自己的劳动所得受到损害时也感到诉求无门，就会对当地归属感不强，很难融合到主流社会，个别甚至会诉诸于非法的、非正常化的过激手段，对社会产生仇视、报复、对抗心理，这样必然影响社会稳定和谐。和谐社会在于共建共享，外来人口在为当地社会建设作贡献的同时，理应享有改革发展的成果。
(二)外来人口被选举权缺失的成因探析
1、法律上的瓶颈。外来人口不能在居住地当选代表，主要在于法律没有提供相应的代表名额。依照选举法规定，地方各级人大代表总名额是由代表名额基数与按户籍人口数增加的代表数相加确定的。这种建立在户籍制度上的代表名额分配制度，外来人口不被计算在户籍人口之列，不可避免地给外来人口选举权利的行使带来限制。也就是说，外来人口在现居住地当选人大代表的直接阻碍就是没有自己的代表名额。如果在现行法定的名额中拿出若干名额分配给外来人员，客观上又挤占了本地户籍人口的代表名额。调研中，许多地方都反映有这样一种困境，一开始不少地方都打算安排几名外来人口代表名额，但由于代表竞争日趋激烈，名额难安排，加上又不能突破法律规定额外增加名额，只好作罢。
2、选区划分上的难度。外来人口由于流动性较大，平时与当地群众联系、交流较少，一般知名度、影响力也不大，如果和本地选民划分在同一选区，本地选民又存在排外思想，当选代表的几率较小。我省义乌市上一届外来人口当选代表的实践证明，单独划分选区是保证外来人口能够当选的重要措施。但是，外来人口居住较分散，按居住区单独划分选区不可行；工作也较分散，有的分布在个私企业和规模小的民营企业，这些生产单位和企业一般并不集中，按单位单独划分选区难度大。只有在经济开发区、工业园区、小商品城，单独划分选区容易一些。
3、观念上的障碍。目前在不少地方，当地居民对外来人口参加当地选举持认同感的较少，有的认为外来人口毕竟是“外人”，不可能和本地人一视同仁，分享本地人的政治资源和经济资源，他们过多当选会使本地人丧失社会支配权。我省某市一个街道本地人口9．8万，外来人口有7．8万，当地人口和这些外来人口平时就存在利益上的竞争，因此不愿意选外来人口当代表。一些地方人大同志认为外来人口参选需要提供选民资格证明等资料，工作量大，程序繁琐，因而不愿意主动地去做外来人口的参选工作，认为既然法律规定原则上回户籍地参选，就让其回户籍所在地参选或者委托户籍地亲戚朋友投票。还有观点认为外来人口对当地情况不熟悉，在一些问题的判断、分析和思考上可能会有主观性、片面性和局限性，难以履行代表职责，因此，可以参加当地的投票，但是当代表就不合适了。如同经济领域的“地方保护主义“一样，政治领域的“地方保护主义“也同样不利于民主政治发展和社会进步。
4、外来人口流动性影响代表履职的稳定性。外来人员由于流动性大，务工具有时段性等特点，当选代表后，很可能在任期内因工作变动而离开选区或农忙时节回乡务农。我省金华市某县级市上一届选出的县乡两级代表中，已有若干名外来人员代表离开了当地，影响代表履行职责，没有发挥其应有的作用。这不仅导致外来人员代表“选了白选”，也给当地的人大工作带来不利影响。
(三)外来人口选举权利的救济
随着改革开放、经济发展和社会进步，人口流动是市场经济发展和工业化、城市化的必然趋势。流动人口为市场经济的健康发展提供了前提条件，不仅解决了农村剩余劳动力就业问题，还促使劳动力等生产要素在市场化的作用下不断地进行配置、推动了非农产业发展和城市的发展。流动人口在为当 地经济社会发展作出重大贡献的同时，不仅可以而且应当为当地的发展建言献策。全国人大常委会副委员长盛华仁同志曾经指出：“我国农民工队伍不断壮大，已成为产业工人的重要组成部分，他们在全国人大中也应有适当名额的代表。”由此类推，作为地方人大，也应当为流动人口行使选举权利提供有效的法律保障和制度供给。
1、适时修改法律，使代表名额分配体现选举权平等性。按户籍人口数量确定代表名额，导致外来人口的被选举权难以实现，不能充分体现宪法、选举法赋予公民选举权的普遍性、平等性原则。外来人口在为当地经济社会建设作出贡献、履行义务时，却没有充分享有相应的权利。近几年，尽管有少数富有社会责任感的代表意识到农民工权益保障问题，也会为他们代言，但由于价值取向的差异和利益关系的松散，使这种取决于代表个人素质的做法不可能起到完善的制度安排所发挥的作用。从短时期来看，基于户籍制度未作根本改革，要求代表名额按照居住人口来确定的条件还不具备。要完善相关法律，当地户籍人口的代表名额仍沿用原来的规定，而外来人口集中的地方可以适当增加若干代表名额，且名额实行专用。至于具体增加多少名额，可由省级人大常委会按照各地外来人口数量等实际情况作出原则规定。长期来看，应当积极推动户籍制度改革，使公民的经济权利和政治权利与户籍脱离，尊重流动人口意愿，凡是符合条件的，由其决定在哪里参选，并为流动人口的参选提供必要保障。
2、完善外来人口当选代表的技术手段。外来人员在当地社会基础薄弱。建议在外来人口相对集中地单独划分选区，其他分散的外来务工人员按就近原则到单独划分的选区参选；同时也尊重外来人口意愿，可以选择和当地人一起划分混合选区参选。为了保证选举的成功率，相关工作机构要提前介入，深入外来人口集中的单位和居住区，及早调查了解可作为代表候选人的人员情况，有针对性的加以宣传、引导，积极做好外来人口代表候选人提名推荐和酝酿协商工作，保证外来人员代表选好选足。
3、增强外来人口代表履职稳定性。针对外来人口流动性大，影响代表工作的连续性等问题，要加强对外来人员当选代表的管理工作。如外来人员代表候选人要先作出履职承诺，保证当选后一届内不随意流动；当地政府对当选代表在劳动就业、生产生活、子女就学等方面给与必要的关照，使他们能安心在当地工作，减少流动性；完善代表辞职和补选制度，外来代表离开当地应当提出辞职，当地人大应当建立一种程序合法而又相对简单的外来人口人大代表的补选程序。
4、树立外来人口平等享有选举权利的观念。要从保障公民的民主权利、促进社会和谐的高度，充分认识保障外来人口的选举权利，不仅有利于外来务工者维护自身的权益，也是一条当地政府和部门听取外来务工人员意见与建议的良好途径。不仅是民主政治制度完善的一个重要方面，也对促进经济社会的全面发展和进步起着重要的作用。应当更新观念，增强包容意识，消除各种各样的社会偏见，为外来人口政治参与创造有利的社会环境。
5、建立选民登记信息网络。随着信息技术的广泛运用，政府上网工程已经延伸到乡镇基层，可以在全国范围内建立以居民身份证管理为基础的选民登记信息网络，使选民登记机构仅凭身份证号码就可查询公民的基本情况，不仅可以使选民信息资源共享，免去提供书面选民资格证明的繁琐程序，降低选举成本和提高运行效率，还增加了选民资格的公开透明度。同时，规定法院刑事审判中凡涉及剥夺政治权利的生效法律文书，必须同时报送选民登记管理机构，为选民资格的审核提供及时信息，解决异地选民资格审查的困难，以信息化手段和技术支持保障流动人口选举权利的实现。
科学界定、有效防范、积极应对贿选——体现选举公正性的价值取向
选举公正性是选举活动的价值追求之一。“作为选举，只有当它是自由的和公正的时候才有意义。”([法]让—马里·克特雷、克罗德·埃梅里：《选举制度》，张新木译，商务印书馆1996年版，第38页)通过公正的选举，使得代表的职位对所有人公平的开放，使得公民的选举权利得到保障和实现，包括选民的投票权利和候选人的当选权利。选民投票权利公正的实现，表现为选民积极自由地向代表他们利益的候选人投票，不受任何外界影响，参加不参加投票、投谁的票不受候选人采取的经济、政治等手段所左右。候选人当选权利公正的实现，表现为所有候选人应当并且可以公平竞争，候选人不能为了自己能够当选而采取不正当的手段侵犯其他候选人的权利。选举程序作为选举活动的方式，其公正性不仅是选举活动能够顺利完成的内在价值要求，也是实现选举实体性公正的必需手段。近年来，我国选举的民主化潮流正呈迅速发展之势，但暴露出来的影响选举公正的选举违法行为也日益严重。
(一)传统意义上的贿选拉票行为呈现新的演变特点
——争当代表越来越激烈，引发贿选的潜在因素增多。随着市场经济发展和人大作用的发挥，公民的政治参与意识逐渐增强，不少选民特别是部分村党支部书记、村(居)委员会主任、个私企业老板当选人大代表的期望很高。他们认为，人大代表发言受法律保护，能反映自己的意志，所提的建议、意见容易得到重视和办理，同时代表的政治身份可以提升自己的社会地位，作为一种无形资产，还可以此获取更多的经济利益，千方百计争当人大代表。但是，由于功利主义、实用主义思想的负面影响，人大代表选举竞争不同程度地受到经济利益驱动，一些贿选行为时有发生，变相拉票等行为也一定程度地存在。虽然这次选举过程中公开查处的贿选案件不多，但是引发贿选的因素在增多，潜在的贿选问题大量存在，并且有逐渐发展的趋势。如果不加以防治，将会防碍选举的公平和公正，损害人大选举制度，对广大群众的政治心理造成严重的消极影响，进而危害社会主义民主法制进程。
——贿选表现手段越来越隐蔽、形式趋于多样化。由于选举法第五十二条明确规定以金钱或财物贿赂选民是违法行为，因此，直接采取金钱和实物贿赂选民并不多见，而是越来越隐蔽，越来越多样化了。一是事前承诺事后兑现的较多。为躲避选举委员会在选举期间设置的防线，也为了规避法律条款，“私下承诺”、“事前承诺”，等到选上后再来兑现钱物，“秋后结账”的做法已呈现出一种趋势。据基层人大同志介绍，有的人即使不当选也兑现，为的是下次选举包括村委会选举能够继续得到支持。二是候选人“收买”候选人。为防止两败俱伤，有的地方出现候选人之间私下协商，由其中一人出资“收买”另一名代表候选人，要其退出选举。三是以付“误工补贴”的形式要求员工积极参加选举。企业老板想当代表，就鼓励企业员工参选，并且付给员工一定数额的“误工补贴”费。误工补贴一般都数目可观，员工拿了所谓的误工补贴，当然就投老板的票。一些企业老板之间关系比较好，甲企业老板想当选，就鼓动乙企业老板帮忙，由乙企业老板付给员工误工补贴，再由 甲企业老板暗地“买单”，来达到当选的目的。四是为争取更多的选票，在外来员工参选上作文章。一些企业老板为了让外来员工能在本地投票，增加自己的得票率，给员工放假，让其回乡办理户籍证明资料，并支付车旅费、误工费等，以此达到获得高票的目的。这种情形不仅侵害了流动人口的选举权利，同时也造成了选举的不公正，应引起高度重视。
——贿选认定难、举证难、查处难。对于解决贿选问题，归纳基层人大同志的意见，主要存在“三难”。
其一，认定难。目前，我国法律没有设定贿选罪，刑法第二百五十六条规定贿选是破坏选举的主要手段之一，情节严重的构成破坏选举罪。选举法第五十二条只规定金钱实物形式是贿选，但在实际工作中很难操作。我国刑法理论界和司法部门对贿选的既遂与未遂也理解不一，有承诺说、谋取利益说和贿赂取得说等几种。即只要行贿者表示了承诺就可认定；只有行贿者获取了利益，当上了人大代表才可认定；只要受贿人已经收取了贿赂，即可认定。究竟以哪一种方式作为认定标准，没有定论。基层人大在认定是否是贿选时也感到无所适从。
其二，举证难。首先是老百姓既然收了钱、拿了东西，一般不会承认。主要是承认了无论是对自己还是对当代表的人都没有好处。一位基层人大同志如此解剖选民的心理：“俗话说拿人钱财与人消灾。供出给钱的候选人，自己拿的钱不仅要上交，还落得个不守信用的下场，日后在村子里也难混。”“既得罪人，自己又得不偿失。老百姓心里清楚得很。”其次是证据链不完整。向选民拉票贿选，更多的是通过中间人进行的，往往“只闻其声，不见其形”。三是竞争落选的一方举报，扰乱查证工作。某经济发达市反映，竞争一方如果落选了，就向选举委员会举报当选者贿选。某市收到的200多封举报信中，这种情况不在少数，但大多查无实据。
其三，查处难。主要是标准不好掌握。有些地方反映，由于没有一个量化的标准，对贿选判定和掌握较难。如送烟、送实物到底送多少才算贿选，是否送一包烟、一瓶酒也算贿选，或请大家吃饭，算不算贿选?刑法中的受贿罪就规定定罪数量为5000元。涉及贿选的法律条款和相关选举文件没有此类规定，关于贿选数量标准，无“法”可依。既然没有明确的法律标准，有些领导也不愿意将事态扩大化。为了使选举工作能够顺利进行，维护社会稳定，有的地方公检法机关一般也不动真格，力度不大，尽量大事化小，小事化了。如果查不到明显的较严重的证据，大多警告一下，点到为止，不了了之的情况较多。
(二)如何看待贿选与正当竞争行为的区别
社会主义市场经济体制正在逐步完善，市场经济的平等与竞争的观念逐步深入人心，必然要反映到民主政治建设等上层建筑领域，经济上取得一定地位的公民，希望获得相应的政治地位。反过来，当公民发现政治决策和自身利益攸关的时候，也会力图介入政治过程来表达他们的意愿，维护和争取自身利益。在这种环境中，人大代表选举制度为公民参与国家政治生活提供了主要的渠道和途径。因此，通过必要的、合法的竞争手段参与人大代表的选举有其必然性和合理性，这适应市场经济发展对民主政治发展带动作用的结果，也反映了我国社会主义民主政治发展的趋势和方向。但是，当这种政治参与的热情在遭遇代表选举正当竞争制度缺失的时候，一些急于争当代表的人“大路不通走小路”，也容易采取非法的手段和途径参选。现在的问题是如何看待贿选和正当竞争行为。
修改后的选举法在引入竞争机制、增强选举公开透明度方面有了一些新的突破。合法的正当的竞争不等于贿选。为此，应当进行科学分析和界定。一是贿选和代表候选人承诺办公益事业性质有别。承诺为村里修条路、造座桥、通有线电视，为养老院添置设备等，与承诺兑现给选民个人一定金钱、实物，性质上有区别。前者是一种实际效果造福于民的公益行为，后者完全是谋取私利。二是贿选与采取合适手段、载体自我宣传不能等同。这次选举中，某县一位候选人发起了“告全体选民公开信”活动，公开信的基本内容，就是希望能够服务社会，当选代表后，要为老年人谋取福利，关注弱势群体。据当地工作人员介绍，公开信发出后，此人以绝对高票当选。这种形式虽然没有法律依据，但是当地人大同志认为不能认定为贿选，通过公开宣传自己有一定的积极意义。三是贿选和候选人与选民的感情联络应当区分。有的候选人为了当选代表，与本选区的选民加强联系、联络感情，这种情况很容易被认定为贿选。选民与代表之间本来就是委托与被委托的关系，如果彼此之间不联系感情、不了解想法，选民投票也存在盲目性。我们认为以上三种情况都应根据实际区别对待，不能简单地认定为贿选。从长远看，引入竞争机制，让选民择优投票是一种发展趋势。在实践中把握好贿选与正当竞争的区别，无疑具有重要现实意义。
(三)遏制和预防贿选的思路与对策
贿选实际情况比较复杂，不能单纯地依靠行政手段，也不能操之过急简单地处理，应当标本兼治，疏导为主，预防和惩治相结合，逐渐形成应对贿选的良性机制。
1、创设公平竞争的平台。实践证明，竞争机制是推动人类社会发展进步的有效杠杆。公平、透明的竞争有助于人们选举权的充分行使，保证候选人有平等的竞争机会，既增强选举的透明度，在一定程度上消弭候选人的贿选动机，又有利于选民对今后当选代表的监督。相反，宣传自我的平台如果缺失，候选人往往会寻求非法的途径。在人大代表选举中逐步引入规范的、有序的竞争机制，是适应日益增强的民主意识、竞争意识的必然之举。修改后的选举法规定要组织候选人与选民见面，回答选民的提问，这无疑为参选者提供了合法竞争的平台，更好地体现了选举的公开和公正。因此，有条件的地方，应积极组织候选人与选民见面。目前，有的地方对组织代表候选人与选民见面还存在认识不到位的问题。如认为同一个选区内的选民对代表候选人都认识，图省事，嫌麻烦，不愿搞见面活动。这种看法存在片面性，组织代表候选人与选民见面，不仅仅是停留在知人、知名和知情的层面上，选民对候选人的政治态度、价值取向、参政意识、个人气质、与选民联系的程度以及当选后的设想都应当有一个比较全面、深入的了解。对于组织代表候选人与选民见面，不仅要成为公平正当竞争的机制，还要进一步丰富其形式和内容，候选人可以发表演讲，回答选民提问，承诺当选后如何履职等，从而让选民手里的选票更具选择性和针对性。
此外，应当建立候选人承诺制。既然提供了公平竞争的平台，也要对候选人提出“诚信”要求。有些地方反映，实行候选人承诺制是防范贿选行为的有效措施。为此，在正式候选人确定后，要组织他们进行相关法律培训和纪律教育，要求正式候选人向选民公开承诺或向选举委员会作出书面承诺，保证在选举中不采用贿选手段，或一旦被发现有贿选行为的，自动放弃代表资格，以强化候选人的自我约束，自觉接受选民的监督。
2、端正选风并从源头上遏制贿选。针对目前贿选取证难、 查处难的特点，加强预防贿选机制是重要之举。关键在于各级领导要高度重视，切实端正选风，这是一些市县人大同志的共识。要加强组织领导，及早制定预案，密切关注选举动向，畅通选举信息，营造坚决遏制和严厉打击干扰破坏选举活动的高压态势。如在进行试点时，一旦发现苗头，有关部门就应迅速介入，立即调查处理，把贿选动向消灭在萌芽状态，使其产生良好的警示作用。要高度重视一些地方可能发生的非法竞选活动，对一些脱离选举组织自行张贴传单、印制宣传品或到处游说等行为，要采取有效措施予以防范和制止，防止其演变成贿选行为，确保选举活动依法有序进行。
3、引导选民珍惜民主权利。公民的政治素质是基层民主政治生活良性运转的保障。由于部分选民对眼前直接经济利益的取得更甚于对政治权利、民主权利的关注，一定程度上对贿选现象起到了助长的作用，使贿选行为具有“社会土壤”。有的地方反映，如果选民同时收到两个以上行贿人的贿赂，谁给的多就投谁的票，不是“人民”选代表，而是“人民币”选代表。所以，要通过加强对人民群众的民主法制宣传教育工作，提高选民当家作主的意识，使选民正确认识自己的责任，正确认识人大代表的性质、地位和作用，充分意识到“贿选”的严重危害性，珍惜自己的民主权利，投好神圣的一票。
4、完善选举法律监督制度。选举监督为完整的选举制度所必需。如果选举过程缺少监督，惩治破坏选举行为的法律制度不健全，法律责任的承担存在漏洞，那么贿选就有生存的空间。通过司法诉讼对贿选行为造成的危害进行救济，是保护选举公正的最后屏障，也是遏制贿选的必要手段。世界上绝大多数国家对选举违法，都采取司法解决的措施。我国在建国初期也设置选举法庭，来专门审理选举违法案件。目前，我国选举法第五十二条规定“以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表，妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的”可以界定为贿选。由于该规定过于笼统；应有相应的司法解释。特别是对拉票、贿选的形式、情节、数量要有具体界定，便于基层人大和司法机关操作执行。
浙江省社科联2006年研究课题课题组成员：
王 强 省人大常委会研究室副主任
洪开开 省人大常委会研究室调研处处长
梁 玮 省人大常委会研究室调研处主任科员
破解优化结构与提高素质有机统一的难题——体现选举民主性的内在要求
民主是选举的基本目标和价值取向。近代民主选举制度的理论基础和依据是“主权在民”原则和“代议制民主”理论。我国在党的领导下，坚持走中国特色的社会主义民主政治发展道路，在根本上体现为“国家的一切权力属于人民”的民主原则和人民代表大会制度。以人民当家作主的民主原则为基础，由人民选举产生人民意志和利益的代表，代表人民行使国家权力，就是人民代表大会制度运行的逻辑，也是我国社会主义民主的集中体现。充分发挥这种民主体制的作用，必须具备两个基点：其一是公民享受民主权利的主体极其广泛。代表最广大人民群众的利益，既是人民代表大会制度的本质属性，也是人大代表产生的政治基础和法律依据。其二是公民民主权利能够有效地表达。这是保证实质民主的关键所在，也是人大代表履行职责的出发点和归宿。而要实现这两点，在人大代表选举中，就是既要优化代表的结构比例，保证代表的广泛性和代表性；又要体现代表的先进性，提高人大代表素质，尽可能地把各方面的优秀人才选为人大代表，能够真正代表人民行使职权。只有结构没有素质，或重素质轻结构，都难以体现人民代表大会制度的优势和特点。
(一)现阶段优化结构与提高素质面临的难题
1、妇女代表比例偏低，真正一线工人农民代表和专业领域代表难保证
首先是妇女代表比例偏低。按规定，妇女代表的比例一般要达到22％，但从面上了解的情况看，妇女代表比例偏低是这次选举中的一个突出问题。从表一中可以看出，我们调研的四个市(县)中仅有B市的妇女代表比例相对较高，其余三市(县)妇女代表比例偏低，尤其是C市只有4．6％。女性代表资源本来就相对缺乏，加上代表竞争越来越激烈和传统思想的影响，当女性候选人和男性候选人一起竞争时，弱势的女性大多处于下风。各地普遍反映，尽管做足了工作，推荐初步候选人、确定正式候选人时千方百计地保证了女性候选人比例，但最后落选的往往是女性。
其次是“老板代表”过多，真正基层工人、农民代表非常少。我省民营企业多，一些企业家在经济实力增强以后，对政治地位和政治利益的诉求也随之增强，最直接的方式就是争当人大代表。从换届选举代表构成情况统计报表的数据看，工人农民代表比非国有企业负责人代表(老板代表)所占比例大实际情况看，一些工人、农民代表背后的真实身份是企业总经理、董事长等。由于工人农民代表名额多，有些老板采取“迂回”、“曲线”的方式，在农村的以农民身份参选，在城镇的则以工人身份参选。这种老板“假借”干呕工人农民身份当选人大代表挤占基层工人农民代表名额的现象，目前已经比较突出，经济发达地区尤其严重，真正一线工人农民代表不到5％，而老板身份的代表占到50％以上。金华某市两级人大代表中，就有将近80％的代表是老板，真正的农民代表只有十三四个，而一线工人代表空缺，有人戏称人代会变成了企业家俱乐部或商会。
第三是专业领域代表少。从我们调研情况看，A市、B市、C市、D县代表中教科文卫体专业人士和经济、法律专业人员代表总量非常少，占4县(市)代表比例分别为3．39％、6．2％、2．7％、8．6％。有的地方科技、体育、文学艺术以及律师、金融行业代表几乎是空白。
单纯从统计表上看，代表结构比例基本符合要求，但隐含着结构不合理的缺陷，究其原因，主要是现有的代表比例结构划分不科学，明显滞后于现实情况而导致的。改革开放以来，经济发展和社会进步已使社会的阶层构成发生了新的变化，不再是简单的工人阶级、农民阶级和知识分子阶层。将人大代表划分为工人、农民、干部、知识分子、解放军等几大类的方式已不能反映现阶段社会各阶层的构成变化状态。一是难以界定代表准确身份。由于划分过于宽泛，代表身份越来越模糊，只要是大专以上学历的都可以划分为知识分子；只要是农村户口的都可以划分为农民；只要是在工厂上班的都可以划分为工人。这样造成具有多重身份的情况较多，比如农民企业家，可以划归农民、也可以划归工人、受过高等教育的还可以划归知识分子。二是一些新兴阶层、行业没有或很少有代言人。如外来务工人员，日趋发达的第三产业中从事金融、计算机服务等人员在代表身份划分中无法体现。三是统计随意性较大，给老板当选代表有空可钻。具有交叉身份的可以根据实际情况机动地划分为其中的某一种身份。如前所述，企业家可以“多样身份”参选，挤占其他代表名额。这种划分方法的选举结果，事实上已经影响了代表的广泛性和代表性，人民代表大会吸收民意、广纳民言、集中民智的优越性得不到充分发挥。
2、当选代表条件难操作。一些代表的素质不甚理想
代表素质难以保证和提高是人大代表选举中亟待解决的一个重要问题。一方面，由于法律没有明确代表的具体资格条件，使一些明显不具备代表素质的人钻法律漏洞当选。这次调研中我们发现，被判处缓刑的、因赌博嫖娼犯罪的、因经济原因服过刑的等等，有若干名被选为人大代表。如某村支书曾经为了本村经济利益而犯罪服过刑。村民认为该村支书是为了大家的利益，很积极地选举他当人大代表。产生这种情况，主要由于经济利益思想的负面影响，代表基于功利主义追求，不惜花费物力、财力参选，选民基于实用主义思想，往往只看重候选人的经济影响力，或得到候选人给的实际好处，而对于代表应具有的基本素质不够关注，导致将一些不适宜当代表的候选人选为人大代表。由于法无明文规定，即使选举文件中规定了“不宜”、“不适合”当代表的情况，选民依然提名推荐，或者干脆以另选他人的方式投票选举此类人员。另一方面，部分代表素质存在欠缺也与硬套代表比例结构密切相关。一些地方为完成代表比例结构，工作简单、粗糙，不强调代表素质，导致一部分选出来的代表素质不能满足代表履职的需要。
(二)科学把握代表结构与代表素质的关系
“代表”二字，顾名思义，既要“代”，又能“表”。既要保证每个阶层都有代言人，使各种群体的利益诉求可以通过他们选出的代表而介入决策过程，又要保证选出的代言人是优秀的， 能够充分有效地表达民意。这就要求优化代表结构和提高代表素质必须有机统一起来，两者不可偏废。然而在实际选举中，对于代表结构和代表素质的关系，仍存在两种模糊认识和倾向。一是重结构轻素质。有的地方为单纯追求结构比例而忽视了代表的履职能力。加上选举工作时间紧、任务重，一些工作人员采取简单化的做法，在划分选区时把具体比例按照名额事先硬性下达到选区，有时为扣比例只好降低了对代表素质的要求。同时，硬性下达指标，也影响了选民选举的积极性和投票真实性。二是把代表素质等同于高学历、高职位，等同于企业家和先富者，等同于社会精英分子。片面追求选出有影响力、知名度高的代表，有的甚至认为面朝黄土背朝天的农民代表缺乏政治素质，不能很好地履职；真正一线的工人不如企业中层、高层负责人社会活动能力、交际能力强。这些认识都带来了一定负面影响，前者虽然符合代表结构要求，具备了广泛性和代表性，但是不一定能够保证选出的代表符合代表履职要求，当选后“代而不能表”的情况时有发生。优秀的候选人却因为比例结构的束缚往往当不了代表。后者过分强调和突出强势阶层和集团的精英分子，“表而不代”的情况较多，既对其他阶层造成不公平，容易导致弱势群体利益边缘化(因为可想而知“老板代表”一般难以代表和维护自己雇员的利益)；还占有了有限的政治资源，使人民代表大会广泛反映各方意见的功能受到一定程度制约，从而影响整个经济的持续发展和社会的公平与进步。
基于以上分析，我们认为从结构成分上体现人大代表的广泛性和从作用发挥上体现人大代表的先进性，是互相统一，互为前提的。结构成分的广泛性是体现人大代表职能发挥的前提和基础，代表作用的充分发挥则是代表广泛性的根本目的及内在要求。没有较高的代表素质，代表的广泛性就失去了意义；而离开了广泛性，选出只代表少数人利益的代表，即使具有高素质，也是民主的缺失。只有将二者有机结合起来，才能真正发挥人大代表作为国家权力机关组成人员的作用，才能充分体现人大制度的优势和特点。
(三)优化结构和提高素质的应对之策
——逐步完善代表结构划分标准。随着我国社会主义市场经济的发展，改革发展已经进入关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。在这种情况下，继续沿用原有的带有计划经济烙印的以户口身份、政治身份来划分代表结构的做法已难以体现各种利益诉求，整合各种利益关系。我国现行选举法沿用的“农民”，是以户籍身份来划分的，现在，大量农民进城从事其他职业，即使在农村的也不一定局限于农业，可以说他们中许多除了是农村户口外，已与传统农业关联不大；工人身份的划分也较宽泛，原有的同一阶层内部分化出具有不同经济地位和利益特点的社会阶层；知识分子的划分是针对受教育程度而言的，但是在今天高等教育面已明显扩大的情况下，也失去了原有的代表性；干部代表更是带有行政色彩。因此，代表结构的划分应该随着社会的变化而及时加以调整。全国人大常委会办公厅在有关课题研究中，设想将人大代表划分为9个类别，即农业从业人员、矿业和制造业从业人员、商业和服务业从业人员、国家机关工作人员、企事业单位管理人员、专业技术人员和自由职业者、解放军和武警、个体经营者以及其他。如何科学地设定代表结构及比例，更好地体现现阶段社会阶层、利益格局多样化的特点，是完善人大代表选举制度的重要内容。
——科学划分选区。不论社会性质如何，只要是实行民主制的国家，选区划分都是选举中首要的和十分重要的一个环节。由于代表候选人分布不均匀，可能会出现条件好、素质强的候选人集中在一个选区的情况，这样就既浪费有限的代表资源，又容易导致素质好的一部分候选人落选。比如将教育界的人员划分为一个大选区，既能保证相应的比例结构，又能择优而选。又比如上文提到的C市，妇女代表仅有12名，而该市某个街道就产生了6名妇女代表，其街道人大工委主任介绍主要是划分好选区起了关键作用，在妇女就业相对多的地区或行业单独划分选区或将两名具有候选资格的女性划分在一个“两选一”的选区，就是比较有效的做法。为此，要科学合理地划分选区，可采用混合划分法、单独划分法等多种形式，把选区划分与实现代表结构合理和提高素质的要求紧密结合起来。
——明确代表资格要件。我国的宪法和选举法对公民的选举权和被选举权没有做资格条件的区分，具有选举权的同时也有被选举权。从理论上讲，这种制度设计有利于实现公民被选举权的普遍性。但是选举的目的在于选优。法律虽然规定即使犯罪但没有被剥夺政治权利也可参选，这只是合法性的要求，标准较低。代表先进性，是一个标准较高的要求。因此，要求代表候选人的资格条件高于一般选民的资格条件是完全必要的。基层人大同志普遍反映，尽管有的选举文件规定了代表素质条件，但由于没有上升到法律层面，缺乏法律依据，还是难以得到选民的支持。选举法可以授权省级人大常委会在选举法实施细则中明确代表的基本资格要件，同时赋予选举委员会审核代表资格要件的职责，便于基层人大在组织选举中加以把握，也使选民明确推荐代表候选人和选举代表的标准。比如模范遵守宪法和法律应当如何理解?如何才能认定为具有代表履职能力?总之，鉴于代表的先进性考虑，思想品德、守法情况、联系选民程度、基本能力和参与决策的水平都应纳入基本要件，可以采取定性和列举的形式加以规定。
——充分掌握代表资源。在选举前，相关选举工作机构就应深入农村、厂矿企业、社区进行调查摸底，按照代表资格要件，摸排代表候选人资源情况，广泛听取基层群众的意见和建议，及时了解和掌握群众公认政治素质好、能热心为民办事、社会活动能力强的人员信息，特别要注意掌握一线工人农民、妇女以及有关专业领域人员代表资源，在此基础上拟定组织提名推荐代表候选人的总体方案，增强代表候选人提名的针对性和有效性。
——提高正式代表候选人素质。差额选举，就本质来说，是一种公平竞争、优胜劣汰的机制。因此，可采用足额提名法，提高差额数，按照选举法规定初步候选人可以多于应选人数一倍的最高幅度提名，使酝酿、协商正式候选人时可以有比较大的选择余地。在确定正式候选人前，要对初步候选人的素质进行考核、审查，避免正式候选人确定后发现素质存在欠缺带来被动的情况。为此，要深入选区了解初步候选人的生活和工作情况，将初步候选人名单印送纪检、公安、司法部门，了解是否有违法违纪情况，并将考察情况及时反馈给选举委员会或选区工作小组。在确定正式候选人时，应充分发扬民主，做好做细选民小组酝酿协商工作。要向选民宣传人大代表的地位、作用、素质和结构要求，让选民充分地了解初步候选人的优劣长短，防止政治上表现不好，有违法违纪，有较大争议的候选人被确定为正式候选人。
保障外来人口的选举权尤其是被选举权——体现选举平等性的本质特征
选举权利是公民普遍的政治权利，它既包括选举权，又包括被选举权。宪法第三十四条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依法被剥夺政治权利的人除外。”可见，只要符合年龄要件、国籍要件和政治权利要件，每一个公民的选举权利都应平等地受到应有的重视和保障，即“法律面前人人平等”。既享有投票权，同时其被选举权也应得到充分保障，这是我国宪法和法律精神的体现。再者，选举平等的真谛还不仅仅如此，选举的平等性还应包括选举机会的平等，即实体上的平等。如果法律仅仅规定选举权的平等性原则，而忽视选民行使选举权利的必要条件，导致他们不能完全行使选举权利，这种平等权是不完整的，也不符合法律的本意。目前，流动人口选举权利的平等保障问题就反映了这种不完整。
(一)外来人口选举平等权难以得到有效保障
近年来，随着经济社会的快速发展，人口的流动性日渐增大，目前，我省流动人口已超过1400万，外来人口约有1200万。法律虽然对流动人口如何参选作了规定，但在实际中外来人口选举权利尤其是被选举权的行使仍然存在一些问题。
选举权利包括选举权和被选举权，两者应是一个完整的有机统一体。但是实践中，由于选举权和被选举权实现的具体条件不同，一些外来人口选举权和被选举权存在分离倾向，被选举权难以实现。一是法律虽然规定流动人口可以在居住地参选，但符合法律设定的居住一年以上等参选条件的并不多，如我省某市外来人口有20万，但参选的只有1万人。不符合参选条件的流动人口，费时花钱回户籍所在地参加选举不够现实，很多都以委托投票的形式参加户籍地的选举，委托的亦只是“投票权”，因为流动人口在户籍地以外工作和生活，不可能被户籍所在地选为当地的人大代表。这种制度设计使得相当一部分流动人口被选举权“架空”，无法实现。二是流动人口在取得户籍地的证明后，可以参加现居住地的选举，但是现居住地的人大代表名额是按照当地的户籍人口来确定的，不可能为外来人口当选增加代表名额，现居住地一般也不愿意拿出当地的名额来让外来人口当选，这种情况下，外来人员就鲜能当选，“当选权”也难以实现。如表三所示，几个地方外来人口有一定的参选数量，但仅有B市一位外来企业主当选市人大代表。因此，“外来选民”无论是通过委托投票的方式参加户籍地的选举，还是取得户籍地资格证明在现居住地参加选举，他们所实现的往往只是“选举权”，而“被选举权”很多情况下是落空的。
从表三中可以看出，外来人口在我省有的地方已占到当地总人口数的35％到50％，面对如此庞大的人群，其代言人少之又少。这种被选举权的缺失直接带来的不利影响：一是利益诉求不能充分表达，外来人员的基本权利和切身利益难以得到有效保障。外来人口缺乏政治话语权，处于政治边缘化地带，参与制度规则制定的机会就大大减少，政治上的“公民身份”就会弱化，直接影响到他们的社会地位和公民基本权利的实现。特别是影响到经济利益的实现，在养老、医疗、就业、子女教育和最低生活保障等方面，无法充分享受公共资源。二是政治参与渠道不畅通，容易引发社会的不和谐。没有合法的、制度化的利益表达渠道，就连自己的劳动所得受到损害时也感到诉求无门，就会对当地归属感不强，很难融合到主流社会，个别甚至会诉诸于非法的、非正常化的过激手段，对社会产生仇视、报复、对抗心理，这样必然影响社会稳定和谐。和谐社会在于共建共享，外来人口在为当地社会建设作贡献的同时，理应享有改革发展的成果。
(二)外来人口被选举权缺失的成因探析
1、法律上的瓶颈。外来人口不能在居住地当选代表，主要在于法律没有提供相应的代表名额。依照选举法规定，地方各级人大代表总名额是由代表名额基数与按户籍人口数增加的代表数相加确定的。这种建立在户籍制度上的代表名额分配制度，外来人口不被计算在户籍人口之列，不可避免地给外来人口选举权利的行使带来限制。也就是说，外来人口在现居住地当选人大代表的直接阻碍就是没有自己的代表名额。如果在现行法定的名额中拿出若干名额分配给外来人员，客观上又挤占了本地户籍人口的代表名额。调研中，许多地方都反映有这样一种困境，一开始不少地方都打算安排几名外来人口代表名额，但由于代表竞争日趋激烈，名额难安排，加上又不能突破法律规定额外增加名额，只好作罢。
2、选区划分上的难度。外来人口由于流动性较大，平时与当地群众联系、交流较少，一般知名度、影响力也不大，如果和本地选民划分在同一选区，本地选民又存在排外思想，当选代表的几率较小。我省义乌市上一届外来人口当选代表的实践证明，单独划分选区是保证外来人口能够当选的重要措施。但是，外来人口居住较分散，按居住区单独划分选区不可行；工作也较分散，有的分布在个私企业和规模小的民营企业，这些生产单位和企业一般并不集中，按单位单独划分选区难度大。只有在经济开发区、工业园区、小商品城，单独划分选区容易一些。
3、观念上的障碍。目前在不少地方，当地居民对外来人口参加当地选举持认同感的较少，有的认为外来人口毕竟是“外人”，不可能和本地人一视同仁，分享本地人的政治资源和经济资源，他们过多当选会使本地人丧失社会支配权。我省某市一个街道本地人口9．8万，外来人口有7．8万，当地人口和这些外来人口平时就存在利益上的竞争，因此不愿意选外来人口当代表。一些地方人大同志认为外来人口参选需要提供选民资格证明等资料，工作量大，程序繁琐，因而不愿意主动地去做外来人口的参选工作，认为既然法律规定原则上回户籍地参选，就让其回户籍所在地参选或者委托户籍地亲戚朋友投票。还有观点认为外来人口对当地情况不熟悉，在一些问题的判断、分析和思考上可能会有主观性、片面性和局限性，难以履行代表职责，因此，可以参加当地的投票，但是当代表就不合适了。如同经济领域的“地方保护主义“一样，政治领域的“地方保护主义“也同样不利于民主政治发展和社会进步。
4、外来人口流动性影响代表履职的稳定性。外来人员由于流动性大，务工具有时段性等特点，当选代表后，很可能在任期内因工作变动而离开选区或农忙时节回乡务农。我省金华市某县级市上一届选出的县乡两级代表中，已有若干名外来人员代表离开了当地，影响代表履行职责，没有发挥其应有的作用。这不仅导致外来人员代表“选了白选”，也给当地的人大工作带来不利影响。
(三)外来人口选举权利的救济
随着改革开放、经济发展和社会进步，人口流动是市场经济发展和工业化、城市化的必然趋势。流动人口为市场经济的健康发展提供了前提条件，不仅解决了农村剩余劳动力就业问题，还促使劳动力等生产要素在市场化的作用下不断地进行配置、推动了非农产业发展和城市的发展。流动人口在为当 地经济社会发展作出重大贡献的同时，不仅可以而且应当为当地的发展建言献策。全国人大常委会副委员长盛华仁同志曾经指出：“我国农民工队伍不断壮大，已成为产业工人的重要组成部分，他们在全国人大中也应有适当名额的代表。”由此类推，作为地方人大，也应当为流动人口行使选举权利提供有效的法律保障和制度供给。
1、适时修改法律，使代表名额分配体现选举权平等性。按户籍人口数量确定代表名额，导致外来人口的被选举权难以实现，不能充分体现宪法、选举法赋予公民选举权的普遍性、平等性原则。外来人口在为当地经济社会建设作出贡献、履行义务时，却没有充分享有相应的权利。近几年，尽管有少数富有社会责任感的代表意识到农民工权益保障问题，也会为他们代言，但由于价值取向的差异和利益关系的松散，使这种取决于代表个人素质的做法不可能起到完善的制度安排所发挥的作用。从短时期来看，基于户籍制度未作根本改革，要求代表名额按照居住人口来确定的条件还不具备。要完善相关法律，当地户籍人口的代表名额仍沿用原来的规定，而外来人口集中的地方可以适当增加若干代表名额，且名额实行专用。至于具体增加多少名额，可由省级人大常委会按照各地外来人口数量等实际情况作出原则规定。长期来看，应当积极推动户籍制度改革，使公民的经济权利和政治权利与户籍脱离，尊重流动人口意愿，凡是符合条件的，由其决定在哪里参选，并为流动人口的参选提供必要保障。
2、完善外来人口当选代表的技术手段。外来人员在当地社会基础薄弱。建议在外来人口相对集中地单独划分选区，其他分散的外来务工人员按就近原则到单独划分的选区参选；同时也尊重外来人口意愿，可以选择和当地人一起划分混合选区参选。为了保证选举的成功率，相关工作机构要提前介入，深入外来人口集中的单位和居住区，及早调查了解可作为代表候选人的人员情况，有针对性的加以宣传、引导，积极做好外来人口代表候选人提名推荐和酝酿协商工作，保证外来人员代表选好选足。
3、增强外来人口代表履职稳定性。针对外来人口流动性大，影响代表工作的连续性等问题，要加强对外来人员当选代表的管理工作。如外来人员代表候选人要先作出履职承诺，保证当选后一届内不随意流动；当地政府对当选代表在劳动就业、生产生活、子女就学等方面给与必要的关照，使他们能安心在当地工作，减少流动性；完善代表辞职和补选制度，外来代表离开当地应当提出辞职，当地人大应当建立一种程序合法而又相对简单的外来人口人大代表的补选程序。
4、树立外来人口平等享有选举权利的观念。要从保障公民的民主权利、促进社会和谐的高度，充分认识保障外来人口的选举权利，不仅有利于外来务工者维护自身的权益，也是一条当地政府和部门听取外来务工人员意见与建议的良好途径。不仅是民主政治制度完善的一个重要方面，也对促进经济社会的全面发展和进步起着重要的作用。应当更新观念，增强包容意识，消除各种各样的社会偏见，为外来人口政治参与创造有利的社会环境。
5、建立选民登记信息网络。随着信息技术的广泛运用，政府上网工程已经延伸到乡镇基层，可以在全国范围内建立以居民身份证管理为基础的选民登记信息网络，使选民登记机构仅凭身份证号码就可查询公民的基本情况，不仅可以使选民信息资源共享，免去提供书面选民资格证明的繁琐程序，降低选举成本和提高运行效率，还增加了选民资格的公开透明度。同时，规定法院刑事审判中凡涉及剥夺政治权利的生效法律文书，必须同时报送选民登记管理机构，为选民资格的审核提供及时信息，解决异地选民资格审查的困难，以信息化手段和技术支持保障流动人口选举权利的实现。
科学界定、有效防范、积极应对贿选——体现选举公正性的价值取向
选举公正性是选举活动的价值追求之一。“作为选举，只有当它是自由的和公正的时候才有意义。”([法]让—马里·克特雷、克罗德·埃梅里：《选举制度》，张新木译，商务印书馆1996年版，第38页)通过公正的选举，使得代表的职位对所有人公平的开放，使得公民的选举权利得到保障和实现，包括选民的投票权利和候选人的当选权利。选民投票权利公正的实现，表现为选民积极自由地向代表他们利益的候选人投票，不受任何外界影响，参加不参加投票、投谁的票不受候选人采取的经济、政治等手段所左右。候选人当选权利公正的实现，表现为所有候选人应当并且可以公平竞争，候选人不能为了自己能够当选而采取不正当的手段侵犯其他候选人的权利。选举程序作为选举活动的方式，其公正性不仅是选举活动能够顺利完成的内在价值要求，也是实现选举实体性公正的必需手段。近年来，我国选举的民主化潮流正呈迅速发展之势，但暴露出来的影响选举公正的选举违法行为也日益严重。
(一)传统意义上的贿选拉票行为呈现新的演变特点
——争当代表越来越激烈，引发贿选的潜在因素增多。随着市场经济发展和人大作用的发挥，公民的政治参与意识逐渐增强，不少选民特别是部分村党支部书记、村(居)委员会主任、个私企业老板当选人大代表的期望很高。他们认为，人大代表发言受法律保护，能反映自己的意志，所提的建议、意见容易得到重视和办理，同时代表的政治身份可以提升自己的社会地位，作为一种无形资产，还可以此获取更多的经济利益，千方百计争当人大代表。但是，由于功利主义、实用主义思想的负面影响，人大代表选举竞争不同程度地受到经济利益驱动，一些贿选行为时有发生，变相拉票等行为也一定程度地存在。虽然这次选举过程中公开查处的贿选案件不多，但是引发贿选的因素在增多，潜在的贿选问题大量存在，并且有逐渐发展的趋势。如果不加以防治，将会防碍选举的公平和公正，损害人大选举制度，对广大群众的政治心理造成严重的消极影响，进而危害社会主义民主法制进程。
——贿选表现手段越来越隐蔽、形式趋于多样化。由于选举法第五十二条明确规定以金钱或财物贿赂选民是违法行为，因此，直接采取金钱和实物贿赂选民并不多见，而是越来越隐蔽，越来越多样化了。一是事前承诺事后兑现的较多。为躲避选举委员会在选举期间设置的防线，也为了规避法律条款，“私下承诺”、“事前承诺”，等到选上后再来兑现钱物，“秋后结账”的做法已呈现出一种趋势。据基层人大同志介绍，有的人即使不当选也兑现，为的是下次选举包括村委会选举能够继续得到支持。二是候选人“收买”候选人。为防止两败俱伤，有的地方出现候选人之间私下协商，由其中一人出资“收买”另一名代表候选人，要其退出选举。三是以付“误工补贴”的形式要求员工积极参加选举。企业老板想当代表，就鼓励企业员工参选，并且付给员工一定数额的“误工补贴”费。误工补贴一般都数目可观，员工拿了所谓的误工补贴，当然就投老板的票。一些企业老板之间关系比较好，甲企业老板想当选，就鼓动乙企业老板帮忙，由乙企业老板付给员工误工补贴，再由 甲企业老板暗地“买单”，来达到当选的目的。四是为争取更多的选票，在外来员工参选上作文章。一些企业老板为了让外来员工能在本地投票，增加自己的得票率，给员工放假，让其回乡办理户籍证明资料，并支付车旅费、误工费等，以此达到获得高票的目的。这种情形不仅侵害了流动人口的选举权利，同时也造成了选举的不公正，应引起高度重视。
——贿选认定难、举证难、查处难。对于解决贿选问题，归纳基层人大同志的意见，主要存在“三难”。
其一，认定难。目前，我国法律没有设定贿选罪，刑法第二百五十六条规定贿选是破坏选举的主要手段之一，情节严重的构成破坏选举罪。选举法第五十二条只规定金钱实物形式是贿选，但在实际工作中很难操作。我国刑法理论界和司法部门对贿选的既遂与未遂也理解不一，有承诺说、谋取利益说和贿赂取得说等几种。即只要行贿者表示了承诺就可认定；只有行贿者获取了利益，当上了人大代表才可认定；只要受贿人已经收取了贿赂，即可认定。究竟以哪一种方式作为认定标准，没有定论。基层人大在认定是否是贿选时也感到无所适从。
其二，举证难。首先是老百姓既然收了钱、拿了东西，一般不会承认。主要是承认了无论是对自己还是对当代表的人都没有好处。一位基层人大同志如此解剖选民的心理：“俗话说拿人钱财与人消灾。供出给钱的候选人，自己拿的钱不仅要上交，还落得个不守信用的下场，日后在村子里也难混。”“既得罪人，自己又得不偿失。老百姓心里清楚得很。”其次是证据链不完整。向选民拉票贿选，更多的是通过中间人进行的，往往“只闻其声，不见其形”。三是竞争落选的一方举报，扰乱查证工作。某经济发达市反映，竞争一方如果落选了，就向选举委员会举报当选者贿选。某市收到的200多封举报信中，这种情况不在少数，但大多查无实据。
其三，查处难。主要是标准不好掌握。有些地方反映，由于没有一个量化的标准，对贿选判定和掌握较难。如送烟、送实物到底送多少才算贿选，是否送一包烟、一瓶酒也算贿选，或请大家吃饭，算不算贿选?刑法中的受贿罪就规定定罪数量为5000元。涉及贿选的法律条款和相关选举文件没有此类规定，关于贿选数量标准，无“法”可依。既然没有明确的法律标准，有些领导也不愿意将事态扩大化。为了使选举工作能够顺利进行，维护社会稳定，有的地方公检法机关一般也不动真格，力度不大，尽量大事化小，小事化了。如果查不到明显的较严重的证据，大多警告一下，点到为止，不了了之的情况较多。
(二)如何看待贿选与正当竞争行为的区别
社会主义市场经济体制正在逐步完善，市场经济的平等与竞争的观念逐步深入人心，必然要反映到民主政治建设等上层建筑领域，经济上取得一定地位的公民，希望获得相应的政治地位。反过来，当公民发现政治决策和自身利益攸关的时候，也会力图介入政治过程来表达他们的意愿，维护和争取自身利益。在这种环境中，人大代表选举制度为公民参与国家政治生活提供了主要的渠道和途径。因此，通过必要的、合法的竞争手段参与人大代表的选举有其必然性和合理性，这适应市场经济发展对民主政治发展带动作用的结果，也反映了我国社会主义民主政治发展的趋势和方向。但是，当这种政治参与的热情在遭遇代表选举正当竞争制度缺失的时候，一些急于争当代表的人“大路不通走小路”，也容易采取非法的手段和途径参选。现在的问题是如何看待贿选和正当竞争行为。
修改后的选举法在引入竞争机制、增强选举公开透明度方面有了一些新的突破。合法的正当的竞争不等于贿选。为此，应当进行科学分析和界定。一是贿选和代表候选人承诺办公益事业性质有别。承诺为村里修条路、造座桥、通有线电视，为养老院添置设备等，与承诺兑现给选民个人一定金钱、实物，性质上有区别。前者是一种实际效果造福于民的公益行为，后者完全是谋取私利。二是贿选与采取合适手段、载体自我宣传不能等同。这次选举中，某县一位候选人发起了“告全体选民公开信”活动，公开信的基本内容，就是希望能够服务社会，当选代表后，要为老年人谋取福利，关注弱势群体。据当地工作人员介绍，公开信发出后，此人以绝对高票当选。这种形式虽然没有法律依据，但是当地人大同志认为不能认定为贿选，通过公开宣传自己有一定的积极意义。三是贿选和候选人与选民的感情联络应当区分。有的候选人为了当选代表，与本选区的选民加强联系、联络感情，这种情况很容易被认定为贿选。选民与代表之间本来就是委托与被委托的关系，如果彼此之间不联系感情、不了解想法，选民投票也存在盲目性。我们认为以上三种情况都应根据实际区别对待，不能简单地认定为贿选。从长远看，引入竞争机制，让选民择优投票是一种发展趋势。在实践中把握好贿选与正当竞争的区别，无疑具有重要现实意义。
(三)遏制和预防贿选的思路与对策
贿选实际情况比较复杂，不能单纯地依靠行政手段，也不能操之过急简单地处理，应当标本兼治，疏导为主，预防和惩治相结合，逐渐形成应对贿选的良性机制。
1、创设公平竞争的平台。实践证明，竞争机制是推动人类社会发展进步的有效杠杆。公平、透明的竞争有助于人们选举权的充分行使，保证候选人有平等的竞争机会，既增强选举的透明度，在一定程度上消弭候选人的贿选动机，又有利于选民对今后当选代表的监督。相反，宣传自我的平台如果缺失，候选人往往会寻求非法的途径。在人大代表选举中逐步引入规范的、有序的竞争机制，是适应日益增强的民主意识、竞争意识的必然之举。修改后的选举法规定要组织候选人与选民见面，回答选民的提问，这无疑为参选者提供了合法竞争的平台，更好地体现了选举的公开和公正。因此，有条件的地方，应积极组织候选人与选民见面。目前，有的地方对组织代表候选人与选民见面还存在认识不到位的问题。如认为同一个选区内的选民对代表候选人都认识，图省事，嫌麻烦，不愿搞见面活动。这种看法存在片面性，组织代表候选人与选民见面，不仅仅是停留在知人、知名和知情的层面上，选民对候选人的政治态度、价值取向、参政意识、个人气质、与选民联系的程度以及当选后的设想都应当有一个比较全面、深入的了解。对于组织代表候选人与选民见面，不仅要成为公平正当竞争的机制，还要进一步丰富其形式和内容，候选人可以发表演讲，回答选民提问，承诺当选后如何履职等，从而让选民手里的选票更具选择性和针对性。
此外，应当建立候选人承诺制。既然提供了公平竞争的平台，也要对候选人提出“诚信”要求。有些地方反映，实行候选人承诺制是防范贿选行为的有效措施。为此，在正式候选人确定后，要组织他们进行相关法律培训和纪律教育，要求正式候选人向选民公开承诺或向选举委员会作出书面承诺，保证在选举中不采用贿选手段，或一旦被发现有贿选行为的，自动放弃代表资格，以强化候选人的自我约束，自觉接受选民的监督。
2、端正选风并从源头上遏制贿选。针对目前贿选取证难、 查处难的特点，加强预防贿选机制是重要之举。关键在于各级领导要高度重视，切实端正选风，这是一些市县人大同志的共识。要加强组织领导，及早制定预案，密切关注选举动向，畅通选举信息，营造坚决遏制和严厉打击干扰破坏选举活动的高压态势。如在进行试点时，一旦发现苗头，有关部门就应迅速介入，立即调查处理，把贿选动向消灭在萌芽状态，使其产生良好的警示作用。要高度重视一些地方可能发生的非法竞选活动，对一些脱离选举组织自行张贴传单、印制宣传品或到处游说等行为，要采取有效措施予以防范和制止，防止其演变成贿选行为，确保选举活动依法有序进行。
3、引导选民珍惜民主权利。公民的政治素质是基层民主政治生活良性运转的保障。由于部分选民对眼前直接经济利益的取得更甚于对政治权利、民主权利的关注，一定程度上对贿选现象起到了助长的作用，使贿选行为具有“社会土壤”。有的地方反映，如果选民同时收到两个以上行贿人的贿赂，谁给的多就投谁的票，不是“人民”选代表，而是“人民币”选代表。所以，要通过加强对人民群众的民主法制宣传教育工作，提高选民当家作主的意识，使选民正确认识自己的责任，正确认识人大代表的性质、地位和作用，充分意识到“贿选”的严重危害性，珍惜自己的民主权利，投好神圣的一票。
4、完善选举法律监督制度。选举监督为完整的选举制度所必需。如果选举过程缺少监督，惩治破坏选举行为的法律制度不健全，法律责任的承担存在漏洞，那么贿选就有生存的空间。通过司法诉讼对贿选行为造成的危害进行救济，是保护选举公正的最后屏障，也是遏制贿选的必要手段。世界上绝大多数国家对选举违法，都采取司法解决的措施。我国在建国初期也设置选举法庭，来专门审理选举违法案件。目前，我国选举法第五十二条规定“以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表，妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的”可以界定为贿选。由于该规定过于笼统；应有相应的司法解释。特别是对拉票、贿选的形式、情节、数量要有具体界定，便于基层人大和司法机关操作执行。
浙江省社科联2006年研究课题课题组成员：
王 强 省人大常委会研究室副主任
洪开开 省人大常委会研究室调研处处长
梁 玮 省人大常委会研究室调研处主任科员