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摘要：通过调研宁波市区（县）政府投资项目的管理模式，分析现行管理模式的优势和缺点，提出优化建议。
关键词： 政府投资项目；管理模式
中图分类号： F830.59 文献标识码：A
一、政府投资项目的基本概念及特点
(一)政府投资项目的概念
政府投资项目一般是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，政府通过财政性建设资金(包括财政预算内基本建设资金、财政预算内其他支出中用于固定资产投资的资金、纳入财政预算管理的专项建设基金中用于固定资产投资的资金)，以及政府融资性建设资金(即以政府信用为担保的债务等，如发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款，国家财政担保的国内外金融组织贷款等)安排的建设项目[1]。广义上，凡由政府出资、筹划的项目均为政府投资项目。
（二）政府投资项目的分类
按照建设项目的性质，政府投资项目可以分为经营性的政府投资项目和非经营性的政府投资项目。
经营性的政府投资工程是具有营利性质的政府投资工程。政府投资的水利、电力、铁路、机场、港口等工程基本都属于这类性质。建成后有长期、持续、稳定的收益，项目自身具备一定的融资能力，除政府投资外，还可吸收企业和外商投资。
非经营性的政府投资工程一般是公益性的，并主要追求社会效益的最大化。学校、医院以及各行政、司法机关的办公楼以及一些工程都属于此类。是为社会发展服务的，由政府作为单一投资主体建设，建成后由有关单位无偿使用，难以产生直接的回报。显然，这类项目在管理模式上與经营性政府投资项目是有很大区别的。
（三）政府投资项目的特点
一是政府投资项目大多数集中在非盈利的公益性项目。在市场经济体制下，一般经济组织的投资活动都追求高利益的回报，而对非盈利、难盈利或投资回收期较长的项目则不会涉足。而这些项目与国家区域的发展息息相关，于是便需要国家利用财政资金予以投入。
二是政府投资项目更会受到社会舆论的关注，影响面更大。政府投资项目大量涉及社会文化生活，关系到广大人民群众的切身利益，资金来源往往是财政投入或者以政府财政资金为主，换言之资金来自于每一个纳税人，理所当然的受到社会舆论的极大关注。
三是政府投资项目具有更严格的管理程序。政府出于对公民和纳税人负责，充分利用国家资金，保证政府投资项目投资效益，一般均需要采取了更严格的管理程序[2]。
二、宁波区（县）政府投资项目管理的现状
（一）非经营性政府投资项目的两种管理模式
一是“项目代建制”，即政府通过委托或招标方式将政府工程交由项目管理企业组织建设。目前宁波市级政府非经营性政府投资项目多采用这种方式，目前东部新城大量的政府办公楼建设都采用了这种方式。
二是政府成立专门的项目管理机构（比如建筑工务局或者公共项目建设中心），来负责非经营性政府投资的组织实施。如深圳市借鉴我国香港地区的做法，成立了深圳市建筑工务署，作为负责政府投资的市政工程和其他重要公共工程建设管理的专门机构，代表政府行使业主职能。目前宁波市各区（县）大多成立了专门的非经营性政府投资项目管理机构，来负责区内非经营性政府工程的建设任务。
这些具体做法不尽相同，但改革的指导思想却是基本一致的，即按照“投资、建设、监管、使用”分离和专业化管理的原则，对政府投资工程的建设实施实行相对集中的专业化管理，建立权责明确、制约有效、科学规范的政府投资工程管理体制和运行机制，提高投资效益和建设管理水平。
（二）各区（县）政府投资项目管理的现状
目前，宁波各区(县)大多成立了专门的政府项目管理机构（建筑工务局或者公共项目建设中心）。
在各区（县）的管理机构中，北仑区建筑工务局成立较早，规模较大，取得的成绩也较为瞩目。北仑区建筑工务局组建于2003年11月，2004年2月正式挂牌，为区政府直属正处级事业单位。代表北仑区政府、宁波经济技术开发区管委会行使业主和项目建设职能（交通、水利工程除外）。负责政府投资项目的集中建设管理和组织实施。全局共有干部职工84人（行政编制8人，事业编制15人，企业编制61人）。多年来，北仑区建筑工务局已累计承接项目404个，投资总规模162.59亿元，累计建成并移交项目326个，累计完成投资109.77亿元。建成的项目主要分三类：一是学校、医院、公安、文体等各类房建项目及楼堂馆所；二是市政道路、公园、绿化等市政基础设施类项目；三是污水处理、给排水、截污管等项目。
2009年3月，江北区在老三区中率先成立了区公共项目建设中心，作为区政府投资项目的专业管理部门。公建中心为区政府直属副处级事业单位，挂靠区住房与城乡建设局管理。目前共有人员18名，其中2名后勤人员为编外聘用，并没有大量使用企业编制的工程技术人员。公建中心成立以来承接了区法院、区文化中心、育才实验学校等十六个项目的建设任务，同时为谋划新的区行政中心建设进行了大量调研和策划任务。公建中心的成立改变了原来“医生造医院”、“老师造学校”的非专业模式，作为专业管理部门在技术管理、资金管理等方面体现出极大的优势，取得的成绩受到区域百姓的普遍好评。
其余区（县）情况类似，不作一一介绍。
三、目前区（县）政府投资项目管理模式的优势及存在问题
与传统的政府投资项目“建设指挥部”模式及“工程科室”模式相比，目前“建筑工务局”模式已经显示出其优越的一面。具体有一下几点：
（一）专业建设机构在人员、技术等方面更为专业，有利于项目的专业化管理。
成立建筑工务局之后，工作人员多为专业化的工程技术人员和管理人员。专业机构在人员招聘中完全按照工程建设所需的岗位对口招聘，工务局内设有工程科、投资科、总师办等专业科室，可以充分发挥专业人才、技术和经验优势，从而彻底解决了非专业人员搞建设存在的诸多问题，提高了项目管理水平。
（二）专业建设机构作为政府部门长期存在，有利于落实工程质量终身责任制。
传统的管理模式中，管理机构和管理人员相对不稳定，许多临时筹建部门在项目竣工之后立即撤销，人员随之解散。而成立专业建设机构之后，作为代表政府行使业主职能的单位长期存在，管理人员比较稳定，使工程质量终身责任制有了体制基础。
（三）专业建设机构使工程建设的诸多事宜集中统一，有利于纪检部门进行有效监督。
传统的管理模式中，管理分散，千头万绪，纪检部门面对各个单位。成立专业建设机构以后，工务局成为纪检部门的重点监督对象，有利于实行有效的监督。同时可以把专业管理中的机制和制度引入到反腐预防体系中，用专业机制、制度等手段解决工程建设中的腐败问题。
成立专业建设机构，优化管理模式之后，政府投资项目管理取得了很大的成绩，也积累了许多经验，但是还有一些潜在的问题。
（一）专业建设机构缺乏外部竞争，市场地位过于垄断。
工务局成立后，作为政府内设机构对辖区内政府投资项目实施集中管理，不存在市场竞争。而工程项目管理是一个专业化程度高，技术涉及面广的工作，需要不断学习，不断提高。与之工作性质相类似的房产公司，存在于完全市场化的环境中，面对的是极大的市场竞争。近年来，随着限购政策的实施，房产市场竞争更趋白热化，房产公司必须在市场竞争中不断学习，不断提高，依靠卓越的产品来赢得消费者的青睐。而工务局是按照订单操作，“下单”和“接收”的对象都事先确定。生产的资金来自于财政拨款，管理人员的薪酬亦来自于政府财政，不存在依靠产品去开拓市场和获得更高利润的驱动力。因此，如何激励这一垄断单位去开拓创新，铸造精品，是值得思考和探索的问题。
关键词： 政府投资项目；管理模式
中图分类号： F830.59 文献标识码：A
一、政府投资项目的基本概念及特点
(一)政府投资项目的概念
政府投资项目一般是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，政府通过财政性建设资金(包括财政预算内基本建设资金、财政预算内其他支出中用于固定资产投资的资金、纳入财政预算管理的专项建设基金中用于固定资产投资的资金)，以及政府融资性建设资金(即以政府信用为担保的债务等，如发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款，国家财政担保的国内外金融组织贷款等)安排的建设项目[1]。广义上，凡由政府出资、筹划的项目均为政府投资项目。
（二）政府投资项目的分类
按照建设项目的性质，政府投资项目可以分为经营性的政府投资项目和非经营性的政府投资项目。
经营性的政府投资工程是具有营利性质的政府投资工程。政府投资的水利、电力、铁路、机场、港口等工程基本都属于这类性质。建成后有长期、持续、稳定的收益，项目自身具备一定的融资能力，除政府投资外，还可吸收企业和外商投资。
非经营性的政府投资工程一般是公益性的，并主要追求社会效益的最大化。学校、医院以及各行政、司法机关的办公楼以及一些工程都属于此类。是为社会发展服务的，由政府作为单一投资主体建设，建成后由有关单位无偿使用，难以产生直接的回报。显然，这类项目在管理模式上與经营性政府投资项目是有很大区别的。
（三）政府投资项目的特点
一是政府投资项目大多数集中在非盈利的公益性项目。在市场经济体制下，一般经济组织的投资活动都追求高利益的回报，而对非盈利、难盈利或投资回收期较长的项目则不会涉足。而这些项目与国家区域的发展息息相关，于是便需要国家利用财政资金予以投入。
二是政府投资项目更会受到社会舆论的关注，影响面更大。政府投资项目大量涉及社会文化生活，关系到广大人民群众的切身利益，资金来源往往是财政投入或者以政府财政资金为主，换言之资金来自于每一个纳税人，理所当然的受到社会舆论的极大关注。
三是政府投资项目具有更严格的管理程序。政府出于对公民和纳税人负责，充分利用国家资金，保证政府投资项目投资效益，一般均需要采取了更严格的管理程序[2]。
二、宁波区（县）政府投资项目管理的现状
（一）非经营性政府投资项目的两种管理模式
一是“项目代建制”，即政府通过委托或招标方式将政府工程交由项目管理企业组织建设。目前宁波市级政府非经营性政府投资项目多采用这种方式，目前东部新城大量的政府办公楼建设都采用了这种方式。
二是政府成立专门的项目管理机构（比如建筑工务局或者公共项目建设中心），来负责非经营性政府投资的组织实施。如深圳市借鉴我国香港地区的做法，成立了深圳市建筑工务署，作为负责政府投资的市政工程和其他重要公共工程建设管理的专门机构，代表政府行使业主职能。目前宁波市各区（县）大多成立了专门的非经营性政府投资项目管理机构，来负责区内非经营性政府工程的建设任务。
这些具体做法不尽相同，但改革的指导思想却是基本一致的，即按照“投资、建设、监管、使用”分离和专业化管理的原则，对政府投资工程的建设实施实行相对集中的专业化管理，建立权责明确、制约有效、科学规范的政府投资工程管理体制和运行机制，提高投资效益和建设管理水平。
（二）各区（县）政府投资项目管理的现状
目前，宁波各区(县)大多成立了专门的政府项目管理机构（建筑工务局或者公共项目建设中心）。
在各区（县）的管理机构中，北仑区建筑工务局成立较早，规模较大，取得的成绩也较为瞩目。北仑区建筑工务局组建于2003年11月，2004年2月正式挂牌，为区政府直属正处级事业单位。代表北仑区政府、宁波经济技术开发区管委会行使业主和项目建设职能（交通、水利工程除外）。负责政府投资项目的集中建设管理和组织实施。全局共有干部职工84人（行政编制8人，事业编制15人，企业编制61人）。多年来，北仑区建筑工务局已累计承接项目404个，投资总规模162.59亿元，累计建成并移交项目326个，累计完成投资109.77亿元。建成的项目主要分三类：一是学校、医院、公安、文体等各类房建项目及楼堂馆所；二是市政道路、公园、绿化等市政基础设施类项目；三是污水处理、给排水、截污管等项目。
2009年3月，江北区在老三区中率先成立了区公共项目建设中心，作为区政府投资项目的专业管理部门。公建中心为区政府直属副处级事业单位，挂靠区住房与城乡建设局管理。目前共有人员18名，其中2名后勤人员为编外聘用，并没有大量使用企业编制的工程技术人员。公建中心成立以来承接了区法院、区文化中心、育才实验学校等十六个项目的建设任务，同时为谋划新的区行政中心建设进行了大量调研和策划任务。公建中心的成立改变了原来“医生造医院”、“老师造学校”的非专业模式，作为专业管理部门在技术管理、资金管理等方面体现出极大的优势，取得的成绩受到区域百姓的普遍好评。
其余区（县）情况类似，不作一一介绍。
三、目前区（县）政府投资项目管理模式的优势及存在问题
与传统的政府投资项目“建设指挥部”模式及“工程科室”模式相比，目前“建筑工务局”模式已经显示出其优越的一面。具体有一下几点：
（一）专业建设机构在人员、技术等方面更为专业，有利于项目的专业化管理。
成立建筑工务局之后，工作人员多为专业化的工程技术人员和管理人员。专业机构在人员招聘中完全按照工程建设所需的岗位对口招聘，工务局内设有工程科、投资科、总师办等专业科室，可以充分发挥专业人才、技术和经验优势，从而彻底解决了非专业人员搞建设存在的诸多问题，提高了项目管理水平。
（二）专业建设机构作为政府部门长期存在，有利于落实工程质量终身责任制。
传统的管理模式中，管理机构和管理人员相对不稳定，许多临时筹建部门在项目竣工之后立即撤销，人员随之解散。而成立专业建设机构之后，作为代表政府行使业主职能的单位长期存在，管理人员比较稳定，使工程质量终身责任制有了体制基础。
（三）专业建设机构使工程建设的诸多事宜集中统一，有利于纪检部门进行有效监督。
传统的管理模式中，管理分散，千头万绪，纪检部门面对各个单位。成立专业建设机构以后，工务局成为纪检部门的重点监督对象，有利于实行有效的监督。同时可以把专业管理中的机制和制度引入到反腐预防体系中，用专业机制、制度等手段解决工程建设中的腐败问题。
成立专业建设机构，优化管理模式之后，政府投资项目管理取得了很大的成绩，也积累了许多经验，但是还有一些潜在的问题。
（一）专业建设机构缺乏外部竞争，市场地位过于垄断。
工务局成立后，作为政府内设机构对辖区内政府投资项目实施集中管理，不存在市场竞争。而工程项目管理是一个专业化程度高，技术涉及面广的工作，需要不断学习，不断提高。与之工作性质相类似的房产公司，存在于完全市场化的环境中，面对的是极大的市场竞争。近年来，随着限购政策的实施，房产市场竞争更趋白热化，房产公司必须在市场竞争中不断学习，不断提高，依靠卓越的产品来赢得消费者的青睐。而工务局是按照订单操作，“下单”和“接收”的对象都事先确定。生产的资金来自于财政拨款，管理人员的薪酬亦来自于政府财政，不存在依靠产品去开拓市场和获得更高利润的驱动力。因此，如何激励这一垄断单位去开拓创新，铸造精品，是值得思考和探索的问题。