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一、 当前民事裁判执行中的问题
执行程序是保障民事裁决确定的权利得以实现的保障措施。公正的裁决要以公正的执行为圆满结局,如果没有公正执行作为保障,再公正的裁决都会变成一纸空文,法院则仅仅变成了当事人“出口气”的场所,而失去了全面保护当事人合法权益的作用。常此以往,必将破坏现行稳定的法律秩序、社会秩序,损坏司法的权威性。而目前在我国司法实践中,“执行难”,“执行乱”表现得相当突出,人民群众对此反响相当强烈,法院目前对此也没有很好的对策。
对于“执行难”这个说法的界定可以有广义和狭义的区分。所谓狭义的“执行难”,是指执行员在执行个案中,因某种来自内部或外部的非法对抗执行的行为,而使其不能实施执行行为或实施的执行行为不能继续进行的执行过程。所谓广义的“执行难”,则指人民法院在执行程序中,因受到社会、政治、经济、舆论等诸多方面的非法干预和影响,而使其实施执行措施不能或实施的执行措施失去功效的过程。其实简而言之,对于法院、执行法官来说非自身主观原因而造成的执行不能的现象是狭义的“执行难”,而对于执行当事人以及社会大众来说,对执行困难这种现象可以笼统地表述为广义的“执行难”。 而在现行的法律框架下,狭义的“执行难”主要表现在如下几个方面:执行机构设置不科学、执行机构不独立、执行权利地方化使得执行过程受到的制约因素过多,法律对执行程序规定粗糙等。
而“执行乱”则指执行法院或执行法官故意或过失地违背现行法律规定或执行依据,在执行过程中损害审判权威或侵犯当事人或案外人的合法权益的情形。可以说,广义的“执行难”涵盖了“执行乱”和狭义的“执行难”两部分。而当前社会各界对“执行难”这一社会顽疾最深恶痛绝的就是“执行乱”,这种违法行为无疑给原本就不乐观的执行过程雪上添霜,严重影响了法院,乃至整个司法系统在社会上的公正性和权威性。“执行乱”这种现象目前在执行的各个环节中都有存在,其集中体现在:擅自改变执行依据所确定的义务,违背、歪曲原裁判本意的执行裁定,超标查封、扣押被执行人财产, “以拘促执”、“以拘代执”,故意拖延、怠于执行等。
“执行难”与“执行乱”两者间的关系可谓是错综复杂,一方面执行机构设置、制度设计等方面的缺陷造成“执行难”的局面给“执行乱”的兴风作浪提供了可乘之机,另一方面“执行乱”的蔓延之势客观上又给“执行难”难上加难。破解我国民事裁判执行工作目前的困境,一方面要构建一套完整、周密、行之有效的执行工作机制,一方面就是要完善民事裁判执行工作的监督,特别是外部监督的加强。
二、对民事裁判执行工作监督的必要性。
(一)民事裁判执行主体权力过于集中,民事执行行为失范严重。
民事执行主体在执行过程中既享有行使实体方面的权力,也享有行使程序方面的权力,其权力的集中状况可见一斑。由于民事执行主体权力过于集中,直接导致了民事执行主体的执行行为失范严重。而现行的《民事诉讼法》中有关当事人在执行程序中享有的诉讼权利方面规定相当缺乏,特别是对于执行主体怠于执行、拒绝执行等对当事人的权利造成损害时,缺乏及时、有效的执行救济程序作为保障。从我国当前反腐形势、经验中,也可以的得出这么一条规律,越是权力集中而又缺乏监督的部门越是可能成为腐败滋生的土壤。而法院系统近几年来在执行工作中出现的一些腐败大案也证实了这一点。所以,对于权力集中的部门及其人员加强监督,规范、约束其权力的行使是保障权力正确、公正行使的保障。
(二)法院内部监督的先天不足,需要强势的外部监督。
最高人民法院近年来在民事执行改革方面做了不少工作,如:建立上下“统一领导”的执行局管理体制,建立了“以当事人主义重塑执行程序”等等。应该说,最高人民法院这些探索和努力在客观上对缓解“执行难”、“执行乱”起到一定的积极作用,收到一定的效果。但是,应该看到这些努力毕竟都属于法院系统的内部监督,监督者与被监督者之间具有利益趋同性,在实际的监督过程中其监督力度、方式以及最终的效果均不能取得满意的效果。这时,就需要有一种来自法院外部强势监督作为制衡执行权力的手段。
(三)所有外部监督中检察监督是最合适、最有效的监督方式。
民事执行的外部监督主要形式有权力机关监督、社会监督、党政机关监督等。一部分人认为人大对法院工作进行监督在法理上是最通顺、最合理的方式,而且也是国际上通行的方式。但这种观念却忽视了我国现行宪政体制和目前人大工作的情况。人大监督是一种宏观层面上的监督,实践中进行个案监督的案件数量很少。而社会监督主要是通过新闻媒体进行舆论监督。这种监督方式由于其组织松散、缺乏必要法学人才、监督随意性过大等一系列难以克服的缺点使其只能作为一种辅助的监督手段。党政机关的监督则更多地体现在对民事执行机关人、财、物方面的影响,一般不会也不可能深入到对个案的监督。最后就要说到检察监督。首先,我国宪法关于二元司法体制的规定决定了检察机关有权对民事行政裁判执行实施法律监督。其次,检察机关长期的法律监督经验是其完成对民事行政裁判执行工作的保证。
三、 创建民事执行检察制度的法理依据
(一)检察机关对民事裁判执行实施法律监督符合我国《宪法》规定
我国《宪法》第129条和《人民检察院组织法》第1条规定,中华人民共和国人民检察院是我国的法律监督机关。根据以上的规定,检察机关对人民法院的监督应该是全面的,不仅可以对审判活动进行监督,也应该有权对执行活动进行监督。至于有人认为检察机关对法院的监督是给法官设置“法官”的看法,就太过牵强了。其实,维护裁判的既判力和司法的稳定性是我国司法机关的共同追求的结果,检察机关对法院错误裁判的监督,其终极目的就是为了维护法院裁判的既判力和司法的稳定性。
(二)检察机关对民事裁判执行实施法律监督符合《民事诉讼法》的基本原则
现行的《民事诉讼法》在总则的第14条规定“人民检察院有权对民事审判活动实施法律监督”,有人认为《民事诉讼法》仅规定人民检察院对诉讼活动享有监督权,而并未提及对执行活动实施监督,进而认为检察机关对执行活动监督于法无据。这是一个认识误区,其实全国人大常委会1991年4月2日在七届人大四次会议上所作的《关于民事诉讼法<试行>修改草案的说明》中,曾明确提到:“执行是审判工作的一个十分重要的环节”。这句话就清楚地表明了,立法机关所认为的审判不仅涵盖了人民法院在审判程序中审理民事案件的活动,还包括民事诉讼中的执行工作。
(三)检察机关对民事裁判执行实施法律监督符合我国检察权的内在特质及功能定位。
在我国现行宪政体制下,人民检察院的法律监督权是实现对执法、司法和守法制约与监督的重要武器,对于维护法制的统一和保证法律的正确实施,起着重要的调节作用。此外,人民检察院的的法律监督权还在对国家和社会公益的保护方面发挥着不可替代的作用。在实行“三权”分立的西方国家中,法律监督的任务主要是由法院来完成的,传媒监督等社会监督起着很大作用,对重大的法律问题,还可以通过宪法法院进行裁决,通过几百年的磨合与发展,这种制度已较为完善。而我国则是通过司法权分立和设立专门的法律机关完成监督任务,形成了党的监督和人大监督为最高形式、法律监督专门机关为主体,传媒和其他社会监督为补充的监督体系。应该说,这套制度是符合我国国情的,若能进行一步完善,解决其中一些诸如民事执行法检冲突之类的矛盾,其自身的优越性将更加突显。
执行程序是保障民事裁决确定的权利得以实现的保障措施。公正的裁决要以公正的执行为圆满结局,如果没有公正执行作为保障,再公正的裁决都会变成一纸空文,法院则仅仅变成了当事人“出口气”的场所,而失去了全面保护当事人合法权益的作用。常此以往,必将破坏现行稳定的法律秩序、社会秩序,损坏司法的权威性。而目前在我国司法实践中,“执行难”,“执行乱”表现得相当突出,人民群众对此反响相当强烈,法院目前对此也没有很好的对策。
对于“执行难”这个说法的界定可以有广义和狭义的区分。所谓狭义的“执行难”,是指执行员在执行个案中,因某种来自内部或外部的非法对抗执行的行为,而使其不能实施执行行为或实施的执行行为不能继续进行的执行过程。所谓广义的“执行难”,则指人民法院在执行程序中,因受到社会、政治、经济、舆论等诸多方面的非法干预和影响,而使其实施执行措施不能或实施的执行措施失去功效的过程。其实简而言之,对于法院、执行法官来说非自身主观原因而造成的执行不能的现象是狭义的“执行难”,而对于执行当事人以及社会大众来说,对执行困难这种现象可以笼统地表述为广义的“执行难”。 而在现行的法律框架下,狭义的“执行难”主要表现在如下几个方面:执行机构设置不科学、执行机构不独立、执行权利地方化使得执行过程受到的制约因素过多,法律对执行程序规定粗糙等。
而“执行乱”则指执行法院或执行法官故意或过失地违背现行法律规定或执行依据,在执行过程中损害审判权威或侵犯当事人或案外人的合法权益的情形。可以说,广义的“执行难”涵盖了“执行乱”和狭义的“执行难”两部分。而当前社会各界对“执行难”这一社会顽疾最深恶痛绝的就是“执行乱”,这种违法行为无疑给原本就不乐观的执行过程雪上添霜,严重影响了法院,乃至整个司法系统在社会上的公正性和权威性。“执行乱”这种现象目前在执行的各个环节中都有存在,其集中体现在:擅自改变执行依据所确定的义务,违背、歪曲原裁判本意的执行裁定,超标查封、扣押被执行人财产, “以拘促执”、“以拘代执”,故意拖延、怠于执行等。
“执行难”与“执行乱”两者间的关系可谓是错综复杂,一方面执行机构设置、制度设计等方面的缺陷造成“执行难”的局面给“执行乱”的兴风作浪提供了可乘之机,另一方面“执行乱”的蔓延之势客观上又给“执行难”难上加难。破解我国民事裁判执行工作目前的困境,一方面要构建一套完整、周密、行之有效的执行工作机制,一方面就是要完善民事裁判执行工作的监督,特别是外部监督的加强。
二、对民事裁判执行工作监督的必要性。
(一)民事裁判执行主体权力过于集中,民事执行行为失范严重。
民事执行主体在执行过程中既享有行使实体方面的权力,也享有行使程序方面的权力,其权力的集中状况可见一斑。由于民事执行主体权力过于集中,直接导致了民事执行主体的执行行为失范严重。而现行的《民事诉讼法》中有关当事人在执行程序中享有的诉讼权利方面规定相当缺乏,特别是对于执行主体怠于执行、拒绝执行等对当事人的权利造成损害时,缺乏及时、有效的执行救济程序作为保障。从我国当前反腐形势、经验中,也可以的得出这么一条规律,越是权力集中而又缺乏监督的部门越是可能成为腐败滋生的土壤。而法院系统近几年来在执行工作中出现的一些腐败大案也证实了这一点。所以,对于权力集中的部门及其人员加强监督,规范、约束其权力的行使是保障权力正确、公正行使的保障。
(二)法院内部监督的先天不足,需要强势的外部监督。
最高人民法院近年来在民事执行改革方面做了不少工作,如:建立上下“统一领导”的执行局管理体制,建立了“以当事人主义重塑执行程序”等等。应该说,最高人民法院这些探索和努力在客观上对缓解“执行难”、“执行乱”起到一定的积极作用,收到一定的效果。但是,应该看到这些努力毕竟都属于法院系统的内部监督,监督者与被监督者之间具有利益趋同性,在实际的监督过程中其监督力度、方式以及最终的效果均不能取得满意的效果。这时,就需要有一种来自法院外部强势监督作为制衡执行权力的手段。
(三)所有外部监督中检察监督是最合适、最有效的监督方式。
民事执行的外部监督主要形式有权力机关监督、社会监督、党政机关监督等。一部分人认为人大对法院工作进行监督在法理上是最通顺、最合理的方式,而且也是国际上通行的方式。但这种观念却忽视了我国现行宪政体制和目前人大工作的情况。人大监督是一种宏观层面上的监督,实践中进行个案监督的案件数量很少。而社会监督主要是通过新闻媒体进行舆论监督。这种监督方式由于其组织松散、缺乏必要法学人才、监督随意性过大等一系列难以克服的缺点使其只能作为一种辅助的监督手段。党政机关的监督则更多地体现在对民事执行机关人、财、物方面的影响,一般不会也不可能深入到对个案的监督。最后就要说到检察监督。首先,我国宪法关于二元司法体制的规定决定了检察机关有权对民事行政裁判执行实施法律监督。其次,检察机关长期的法律监督经验是其完成对民事行政裁判执行工作的保证。
三、 创建民事执行检察制度的法理依据
(一)检察机关对民事裁判执行实施法律监督符合我国《宪法》规定
我国《宪法》第129条和《人民检察院组织法》第1条规定,中华人民共和国人民检察院是我国的法律监督机关。根据以上的规定,检察机关对人民法院的监督应该是全面的,不仅可以对审判活动进行监督,也应该有权对执行活动进行监督。至于有人认为检察机关对法院的监督是给法官设置“法官”的看法,就太过牵强了。其实,维护裁判的既判力和司法的稳定性是我国司法机关的共同追求的结果,检察机关对法院错误裁判的监督,其终极目的就是为了维护法院裁判的既判力和司法的稳定性。
(二)检察机关对民事裁判执行实施法律监督符合《民事诉讼法》的基本原则
现行的《民事诉讼法》在总则的第14条规定“人民检察院有权对民事审判活动实施法律监督”,有人认为《民事诉讼法》仅规定人民检察院对诉讼活动享有监督权,而并未提及对执行活动实施监督,进而认为检察机关对执行活动监督于法无据。这是一个认识误区,其实全国人大常委会1991年4月2日在七届人大四次会议上所作的《关于民事诉讼法<试行>修改草案的说明》中,曾明确提到:“执行是审判工作的一个十分重要的环节”。这句话就清楚地表明了,立法机关所认为的审判不仅涵盖了人民法院在审判程序中审理民事案件的活动,还包括民事诉讼中的执行工作。
(三)检察机关对民事裁判执行实施法律监督符合我国检察权的内在特质及功能定位。
在我国现行宪政体制下,人民检察院的法律监督权是实现对执法、司法和守法制约与监督的重要武器,对于维护法制的统一和保证法律的正确实施,起着重要的调节作用。此外,人民检察院的的法律监督权还在对国家和社会公益的保护方面发挥着不可替代的作用。在实行“三权”分立的西方国家中,法律监督的任务主要是由法院来完成的,传媒监督等社会监督起着很大作用,对重大的法律问题,还可以通过宪法法院进行裁决,通过几百年的磨合与发展,这种制度已较为完善。而我国则是通过司法权分立和设立专门的法律机关完成监督任务,形成了党的监督和人大监督为最高形式、法律监督专门机关为主体,传媒和其他社会监督为补充的监督体系。应该说,这套制度是符合我国国情的,若能进行一步完善,解决其中一些诸如民事执行法检冲突之类的矛盾,其自身的优越性将更加突显。