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建筑垃圾，也叫渣土，是伴随中国城市化大发展而来的副产品。一枚小小的渣土，因其对环境破坏严重、交通安全隐患大等顽疾，折射出中国城市管理部门多、利益链条长、社会关系复杂的现实，也成为当前城市管理的一场硬仗。从2014年1月开始的北京新一轮建筑垃圾综合管理，用科技和创新破解了这个管理难题，扭转了被动局面，取得了显著成效。本刊采访了北京市市政市容管理委员会副主任（北京市建筑垃圾综合管理循环利用领导小组办公室主任）李如刚，听他讲破局与布局；本刊采访了参与北京渣土运输治理的牵头部门，包括北京市市政市容委、市住建委、市环保局、市公安交管局、市交通运输局、市交通执法总队、市城管执法局、市公安局治安总队以及市建筑垃圾土方砂石协会、汽车行业协会和业内知名企业，听他们讲规范市场和协同作战；本刊组织专家召开了“城市管理智论——北京渣土运输治理专题会议”，听他们交流北京建筑垃圾综合管理中的“严”和“实”。这组策划报道让我们看到了政府、社会、企业的努力，听到了他们的心声：为了北京的蓝天更加美好。
在过去的一年里，如果深夜驾车行驶在北京的道路上，偶尔会遇见一辆辆盖着白色蓬布的“苹果绿”驶过，司机们不会再担心随时可能从车上掉落的渣土和砂石，也不会再担心“苹果绿”闯红灯造成交通事故。而仅仅是在一年前，浑身粘满泥土、号牌不清的“蕃茄红”背负着堆成小山的渣土，一路横冲直撞，所过之处留下的是厚厚的泥印和泛起的烟尘，人们唯恐避之而不及。一面是城市发展日新月异、高楼大厦平地而起，而另一面是渣土运输泄漏遗撒、乱卸乱倒成为社会“公害”。
建筑垃圾综合管理，包括源头的工地管理、中间的运输管理和末端的消纳管理，一直是城市管理的痼疾顽症。北京市过去也曾多次治理，但是结果往往是“劣币驱逐良币”，曾经按要求改装的渣土车最后又纷纷走上了超限超载、违法违规运营的老路。问题到底出在哪里？北京市建筑垃圾综合管理循环利用领导小组办公室李如刚主任说，“从根本上看，是市场本身出了问题，土方工程被层层转包，最终实施渣土运输的企业或个人利润微薄，守法经营不挣钱；损害环境者逍遥法外，违法行为不被追究，执法部门疲于奔命；环境损害的成本被转嫁给社会，环卫作业部门频繁应急处置，公共财政成为最后的买单人。这是一个共输的局面。”要改变这种现状，破局势在必行。
破局：从改车入手
北京新一轮渣土运输治理启动于2014年1月21日。北京市政府出台了《进一步加强建筑垃圾土方砂石运输管理工作意见》，因为涉及到严格施工工地管理，从源头管控非法运输行为，严格运输环节管理，切实加大执法力度等24项措施，业内简称“24条意见”，是对建筑垃圾综合管理的近期、中期和远期目标及措施的综合概括。目标和路线图有了，对于如何推进工作，李主任说，“我们最后形成的意见还是把改车作为切入点，通过改车把渣土运输管理逐步规范，把渣土运输市场推上正轨。”虽然说北京已经经历了三轮改车，但是这轮改车不仅仅是改造运输车辆的机械装置，而是着眼于今后长效治理的需要，安装北斗导航系统，加装举升、密闭等传感器，通过远程的轨迹监控、举升定位和密闭运输监控，实现对渣土运输的非现场管理、区域的精确监控和总体情况的把握，为今后建立精细化管理体系打下基础。
2014年3月12日《建筑垃圾运输车辆标识、监控和密闭技术要求》北京市地方标准颁布（业内也简称建筑垃圾运输新规），明确要求建筑垃圾车辆具有货箱密闭、举升定位、限速限载等功能。一是通过加装北斗导航车载终端，对运行轨迹实现了有效监控； 二是通过加装举升定位传感器，车辆倾倒建筑垃圾位置清晰可现，实现了对建筑垃圾倾倒站点位置的监控；三是通过顶盖纵向开闭装置彻底限制了无节制装载，避免了超载超限运输行为；四是通过加装密闭感应装置，如顶盖关闭不到位，将限制车速不超过30公里，从技术上实现了车辆必须按要求装载运输，有效防止了遗撒。“由于整治任务时间紧迫，这个地方标准的制订和出台的效率非常高，北汽福田等企业和技术监督部门在标准编制和发布实施方面给予了我们很大的支持。”李主任说，“我们在标准执行的过程中一直坚持公开、开放、透明的原则，最终比较好的综合了生产厂商、用户、协会组织、监管部门等各方面的意见和需求。特别是通过北京汽车协会协调，全国相关的生产改装企业都主动参与了进来，对标准的执行形成了共识，破局就有了基础。”李主任说，“这个标准客观上起到了技术法规的作用，弥补了现有管理法规的不足，让大家在生产改装环节、管理环节和执法环节上能够按照一个标尺执行。”2014年4月1日，市市政市容委、市住建委、市交通委、市经信委、市环保局、市公安交管局、市城管执法局等四委三局联合向社会发布公告，要求在北京市域内从事渣土运输的企业在7月1日前完成运输车辆的达标改造。为了推动改车工作的顺利进行，市财政从清洁空气行动计划中拿出了2.8亿元的专项资金，对7月1日前新购达标车的企业给予每车5万元的补贴，对改装达标的企业给予每车最高1.5万元的补贴，减轻了运输企业的负担，为改车工作的启动创造了良好的条件。
实干：给企业和市场信心
2013年9月，“北京市清洁空气行动计划”出台，明确了把降低PM2.5等污染物指标作为目标，确定了84项重点任务，渣土运输治理就包含在其中。2014年2月26日，习近平总书记视察北京工作时做出了重要指示，对环境问题提出了要求。2014年底在北京召开APEC会议，空气环境是环境保障工作的重中之重，这些具有战略性的部署对于北京渣土运输治理而言是特大的利好，可谓占据了“天时”。市政府各个相关部门和各个区县围绕环境治理工作的要求，纷纷行动起来，加大了工作力度，从各自职能的角度积极开展工作，宣传部门对渣土治理工作也是高度关注，社会上对渣土治理的呼声很高，可谓占据了“地利”。市领导统筹协调渣土治理工作，王安顺市长、张延昆副市长专题研究，明确责任，并由张延昆副市长担纲成立了“建筑垃圾综合管理循环利用领导小组”，将领导小组办公室设在市市政市容委，主管主任担任办公室主任，除市市政市容委外，市住建委、市交通委、市环保局、市公安交管局、市城管执法局、市公安局治安总队、市政府督查室等部门作为成员单位，搭建了工作平台，联起手来，共同推进渣土治理工作。同时，渣土协会和汽车协会进一步统一了会员单位的思想，从渣土运输企业到车辆改装企业，都以实际行动对政府的决策给予了支持，可谓占据了“人和”。 从2014年7月1日起，上述8个成员单位成立了联合执法督导组，市市政市容委、市住建委、市交通委、市环保局、市公安交管局、市城管执法局轮流牵头，6天一个轮班，白天上班晚间执法检查。“说实话，坚持一年不容易。我们为什么要道路设卡执法，工地盯守执法，对使用不达标车辆的建设施工单位约谈、整改，甚至停工、停标处理，就是要给社会面传递一个信息，我们的治理是有决心的，我们的监管是严格到位的。”李主任感慨地说，面对原有的市场格局，新改的达标车不能超载，相对于违规车是高成本的，要让渣土运输行业转到良性运行的轨道上，就要提供一个改变的动力，最初始的动力就要来自于政府的严格执法。政府通过严格执法，就能让企业看到政府言而有信，企业投入改造就有信心，行业风气就会正过来。“我们是有亲身体会的，每一次城管、交管、交通、环保的执法处罚，每一次住建部门的停工、停标，每一次几个成员单位对责任方的联合约谈，每一次新闻媒体的曝光，都会看到明显的效果。这也说明不论是业内，还是社会对这项工作都是高度关注的。”申请新购和改造的车辆从7月1日前的不到1000多辆，经过四个多月不间断的联合督导执法，到11月中旬APEC会议召开前已经超过了7000辆，完成了清洁空气行动计划的预期目标。“解决企业在使用达标车问题上的观望博弈，最有效的办法就是最简单、最朴实的实干，每一个夜晚，对每一辆车、每一个工地认真地履行职责，领导带头，市级机关带头，区县就会行动起来，市级联合督导的作用就得以放大，要做成一件事，就必须咬牙坚持下来，只有这样才会形成行业共识和市场规范。”
创新：部门协同解决关键“节点”
北京市现有渣土运输车近万辆，运输企业2000多家，其中，只有1辆车的企业有600多家，有2至3辆车的企业有300来家。而上海市车辆总量虽与北京相同，却只有200多家企业。北京市渣土运输企业散户多的特点，也对规范化管理提出了更高要求。目前管理部门主要还是通过部门联合发文的形式进行管理，这种管理手段是比较弱的，“我们呼唤出台相关政府令，在立法层面明确各部门职责和机制。”李主任说：“渣土运输治理经过一年的努力，在治理泄露遗撒和乱卸乱倒方面初步见到了成效，但是改革最后还是要回到市场，用经济的手段来解决问题。也就是说要让守规矩、响应政府号召的企业得到实惠，不能让老实人吃亏。”渣土运输现在主要还是现金交易，北京环卫集团第一批购买了50辆新车投入运营，就出现了甲方不能开发票没法结算的新问题。这实质上已涉及到建设过程中的利益分配问题，进入到了改革深水区。今后的工作要在几个方面有所突破：首先，建立建筑垃圾运输处理专用账户管理制度，结合建设施工工地扬尘排污费征收，将建筑垃圾处理和运输费用及时汇入施工、运输和渣土消纳单位共同商定设立的银行账号，即防止了偷倒渣土，又保障了消纳场所不空转，资源化处置场所有稳定的原料供给；其次，加快推动《建筑垃圾车辆运输监控系统》建设，构建市区共用、部门对接的建筑垃圾运输管理信息平台，以实现市级部门之间、市级部门与区县之间执法信息共享，通过科技手段实现精确管理。同时，落实已有的检查考核评价办法和监督管理办法，进一步加强运输企业的日常监管，规范运输行为，引导企业诚信守法经营；第三，推进建筑垃圾资源化工作。末端的渣土消纳场应与城市公共服务设施同步规划、与商业和住宅开发项目同步建设。在加快建筑垃圾再生利用技术研究的基础上，建立再生产品标准体系，有计划、有步骤地抓好建筑垃圾循环利用工作。
北京的建筑垃圾综合管理工作会面临再次的破局，李主任告诉记者，当前重要任务就是要靠执法来支撑这项工作。如何在不调整体制和职能分工的情况下改革城市管理，通过建立有效的运行机制解决城市管理的痼疾顽症，北京市开展一年来的渣土运输治理是一项创新。对于所有参与的部门来说，每个部门的职能职责是清楚的，就是要相互协作、相互补台，通过理顺信息技术和流程机制，形成合力；就是要改变过去单部门治理留下众多管理缝隙的问题，而城市管理的问题恰恰发生在这些缝隙中，通过解决部门职能交叉和管理缝隙的“节点”问题，加之社会组织、行业协会、宣传动员机制的协同，实现社会治理的效果。“如果总结经验，这是北京渣土运输治理工作中最突出的特点。”李主任说：“我认为，政府的职能不能拆了机器、让个别部件去工作，政府的每个职能部门就像是部件，我们要把各个部件组装起来，还原为一架机器，这架机器是多功能的，可以生产很多产品，也就是解决很多问题，其中的一个定制产品就是渣土运输治理。”李主任的这番话说出了城市管理的一个基本道理。
（责任编辑：赵静）
在过去的一年里，如果深夜驾车行驶在北京的道路上，偶尔会遇见一辆辆盖着白色蓬布的“苹果绿”驶过，司机们不会再担心随时可能从车上掉落的渣土和砂石，也不会再担心“苹果绿”闯红灯造成交通事故。而仅仅是在一年前，浑身粘满泥土、号牌不清的“蕃茄红”背负着堆成小山的渣土，一路横冲直撞，所过之处留下的是厚厚的泥印和泛起的烟尘，人们唯恐避之而不及。一面是城市发展日新月异、高楼大厦平地而起，而另一面是渣土运输泄漏遗撒、乱卸乱倒成为社会“公害”。
建筑垃圾综合管理，包括源头的工地管理、中间的运输管理和末端的消纳管理，一直是城市管理的痼疾顽症。北京市过去也曾多次治理，但是结果往往是“劣币驱逐良币”，曾经按要求改装的渣土车最后又纷纷走上了超限超载、违法违规运营的老路。问题到底出在哪里？北京市建筑垃圾综合管理循环利用领导小组办公室李如刚主任说，“从根本上看，是市场本身出了问题，土方工程被层层转包，最终实施渣土运输的企业或个人利润微薄，守法经营不挣钱；损害环境者逍遥法外，违法行为不被追究，执法部门疲于奔命；环境损害的成本被转嫁给社会，环卫作业部门频繁应急处置，公共财政成为最后的买单人。这是一个共输的局面。”要改变这种现状，破局势在必行。
破局：从改车入手
北京新一轮渣土运输治理启动于2014年1月21日。北京市政府出台了《进一步加强建筑垃圾土方砂石运输管理工作意见》，因为涉及到严格施工工地管理，从源头管控非法运输行为，严格运输环节管理，切实加大执法力度等24项措施，业内简称“24条意见”，是对建筑垃圾综合管理的近期、中期和远期目标及措施的综合概括。目标和路线图有了，对于如何推进工作，李主任说，“我们最后形成的意见还是把改车作为切入点，通过改车把渣土运输管理逐步规范，把渣土运输市场推上正轨。”虽然说北京已经经历了三轮改车，但是这轮改车不仅仅是改造运输车辆的机械装置，而是着眼于今后长效治理的需要，安装北斗导航系统，加装举升、密闭等传感器，通过远程的轨迹监控、举升定位和密闭运输监控，实现对渣土运输的非现场管理、区域的精确监控和总体情况的把握，为今后建立精细化管理体系打下基础。
2014年3月12日《建筑垃圾运输车辆标识、监控和密闭技术要求》北京市地方标准颁布（业内也简称建筑垃圾运输新规），明确要求建筑垃圾车辆具有货箱密闭、举升定位、限速限载等功能。一是通过加装北斗导航车载终端，对运行轨迹实现了有效监控； 二是通过加装举升定位传感器，车辆倾倒建筑垃圾位置清晰可现，实现了对建筑垃圾倾倒站点位置的监控；三是通过顶盖纵向开闭装置彻底限制了无节制装载，避免了超载超限运输行为；四是通过加装密闭感应装置，如顶盖关闭不到位，将限制车速不超过30公里，从技术上实现了车辆必须按要求装载运输，有效防止了遗撒。“由于整治任务时间紧迫，这个地方标准的制订和出台的效率非常高，北汽福田等企业和技术监督部门在标准编制和发布实施方面给予了我们很大的支持。”李主任说，“我们在标准执行的过程中一直坚持公开、开放、透明的原则，最终比较好的综合了生产厂商、用户、协会组织、监管部门等各方面的意见和需求。特别是通过北京汽车协会协调，全国相关的生产改装企业都主动参与了进来，对标准的执行形成了共识，破局就有了基础。”李主任说，“这个标准客观上起到了技术法规的作用，弥补了现有管理法规的不足，让大家在生产改装环节、管理环节和执法环节上能够按照一个标尺执行。”2014年4月1日，市市政市容委、市住建委、市交通委、市经信委、市环保局、市公安交管局、市城管执法局等四委三局联合向社会发布公告，要求在北京市域内从事渣土运输的企业在7月1日前完成运输车辆的达标改造。为了推动改车工作的顺利进行，市财政从清洁空气行动计划中拿出了2.8亿元的专项资金，对7月1日前新购达标车的企业给予每车5万元的补贴，对改装达标的企业给予每车最高1.5万元的补贴，减轻了运输企业的负担，为改车工作的启动创造了良好的条件。
实干：给企业和市场信心
2013年9月，“北京市清洁空气行动计划”出台，明确了把降低PM2.5等污染物指标作为目标，确定了84项重点任务，渣土运输治理就包含在其中。2014年2月26日，习近平总书记视察北京工作时做出了重要指示，对环境问题提出了要求。2014年底在北京召开APEC会议，空气环境是环境保障工作的重中之重，这些具有战略性的部署对于北京渣土运输治理而言是特大的利好，可谓占据了“天时”。市政府各个相关部门和各个区县围绕环境治理工作的要求，纷纷行动起来，加大了工作力度，从各自职能的角度积极开展工作，宣传部门对渣土治理工作也是高度关注，社会上对渣土治理的呼声很高，可谓占据了“地利”。市领导统筹协调渣土治理工作，王安顺市长、张延昆副市长专题研究，明确责任，并由张延昆副市长担纲成立了“建筑垃圾综合管理循环利用领导小组”，将领导小组办公室设在市市政市容委，主管主任担任办公室主任，除市市政市容委外，市住建委、市交通委、市环保局、市公安交管局、市城管执法局、市公安局治安总队、市政府督查室等部门作为成员单位，搭建了工作平台，联起手来，共同推进渣土治理工作。同时，渣土协会和汽车协会进一步统一了会员单位的思想，从渣土运输企业到车辆改装企业，都以实际行动对政府的决策给予了支持，可谓占据了“人和”。 从2014年7月1日起，上述8个成员单位成立了联合执法督导组，市市政市容委、市住建委、市交通委、市环保局、市公安交管局、市城管执法局轮流牵头，6天一个轮班，白天上班晚间执法检查。“说实话，坚持一年不容易。我们为什么要道路设卡执法，工地盯守执法，对使用不达标车辆的建设施工单位约谈、整改，甚至停工、停标处理，就是要给社会面传递一个信息，我们的治理是有决心的，我们的监管是严格到位的。”李主任感慨地说，面对原有的市场格局，新改的达标车不能超载，相对于违规车是高成本的，要让渣土运输行业转到良性运行的轨道上，就要提供一个改变的动力，最初始的动力就要来自于政府的严格执法。政府通过严格执法，就能让企业看到政府言而有信，企业投入改造就有信心，行业风气就会正过来。“我们是有亲身体会的，每一次城管、交管、交通、环保的执法处罚，每一次住建部门的停工、停标，每一次几个成员单位对责任方的联合约谈，每一次新闻媒体的曝光，都会看到明显的效果。这也说明不论是业内，还是社会对这项工作都是高度关注的。”申请新购和改造的车辆从7月1日前的不到1000多辆，经过四个多月不间断的联合督导执法，到11月中旬APEC会议召开前已经超过了7000辆，完成了清洁空气行动计划的预期目标。“解决企业在使用达标车问题上的观望博弈，最有效的办法就是最简单、最朴实的实干，每一个夜晚，对每一辆车、每一个工地认真地履行职责，领导带头，市级机关带头，区县就会行动起来，市级联合督导的作用就得以放大，要做成一件事，就必须咬牙坚持下来，只有这样才会形成行业共识和市场规范。”
创新：部门协同解决关键“节点”
北京市现有渣土运输车近万辆，运输企业2000多家，其中，只有1辆车的企业有600多家，有2至3辆车的企业有300来家。而上海市车辆总量虽与北京相同，却只有200多家企业。北京市渣土运输企业散户多的特点，也对规范化管理提出了更高要求。目前管理部门主要还是通过部门联合发文的形式进行管理，这种管理手段是比较弱的，“我们呼唤出台相关政府令，在立法层面明确各部门职责和机制。”李主任说：“渣土运输治理经过一年的努力，在治理泄露遗撒和乱卸乱倒方面初步见到了成效，但是改革最后还是要回到市场，用经济的手段来解决问题。也就是说要让守规矩、响应政府号召的企业得到实惠，不能让老实人吃亏。”渣土运输现在主要还是现金交易，北京环卫集团第一批购买了50辆新车投入运营，就出现了甲方不能开发票没法结算的新问题。这实质上已涉及到建设过程中的利益分配问题，进入到了改革深水区。今后的工作要在几个方面有所突破：首先，建立建筑垃圾运输处理专用账户管理制度，结合建设施工工地扬尘排污费征收，将建筑垃圾处理和运输费用及时汇入施工、运输和渣土消纳单位共同商定设立的银行账号，即防止了偷倒渣土，又保障了消纳场所不空转，资源化处置场所有稳定的原料供给；其次，加快推动《建筑垃圾车辆运输监控系统》建设，构建市区共用、部门对接的建筑垃圾运输管理信息平台，以实现市级部门之间、市级部门与区县之间执法信息共享，通过科技手段实现精确管理。同时，落实已有的检查考核评价办法和监督管理办法，进一步加强运输企业的日常监管，规范运输行为，引导企业诚信守法经营；第三，推进建筑垃圾资源化工作。末端的渣土消纳场应与城市公共服务设施同步规划、与商业和住宅开发项目同步建设。在加快建筑垃圾再生利用技术研究的基础上，建立再生产品标准体系，有计划、有步骤地抓好建筑垃圾循环利用工作。
北京的建筑垃圾综合管理工作会面临再次的破局，李主任告诉记者，当前重要任务就是要靠执法来支撑这项工作。如何在不调整体制和职能分工的情况下改革城市管理，通过建立有效的运行机制解决城市管理的痼疾顽症，北京市开展一年来的渣土运输治理是一项创新。对于所有参与的部门来说，每个部门的职能职责是清楚的，就是要相互协作、相互补台，通过理顺信息技术和流程机制，形成合力；就是要改变过去单部门治理留下众多管理缝隙的问题，而城市管理的问题恰恰发生在这些缝隙中，通过解决部门职能交叉和管理缝隙的“节点”问题，加之社会组织、行业协会、宣传动员机制的协同，实现社会治理的效果。“如果总结经验，这是北京渣土运输治理工作中最突出的特点。”李主任说：“我认为，政府的职能不能拆了机器、让个别部件去工作，政府的每个职能部门就像是部件，我们要把各个部件组装起来，还原为一架机器，这架机器是多功能的，可以生产很多产品，也就是解决很多问题，其中的一个定制产品就是渣土运输治理。”李主任的这番话说出了城市管理的一个基本道理。
（责任编辑：赵静）