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摘 要：本文以民营经济进入交通建设为方向，以杭州湾跨海大桥为实例分析了民营经济进入交通设施建设行业的一些问题和提出了一些措施，希冀对未来政府有效管理民营资本和民营经济取得更好发展产生一定的作用。
关键词：民营资本；交通设施；杭州湾跨海大桥；政府作用
一、民营经济进入交通设施建设的可能性和必要性分析
（一）可能性分析
1.交通设施作为基础性产业的性质：
（1）消费的准公共性。交通设施提供的服务是国民经济所必需的，同时又可对消费者收费获得补偿并产生经济效益，即外部溢出性。
（2）经营的自然垄断性。交通行业长期依靠国家投资，存在高成本又无法有效引入竞争从而不能到达帕累托最优。而这也促使民营资本具有极大的兴趣进入。
（3）投资的资本密集性。交通设施属于典型的资本密集性行业，规模效益显著。
2.国内外大量实践强有力地说明了民资的魅力所在。
英国政府在18世纪就有限度出让公路的收费权由个人投资建设公路，在上世纪地铁行业、英法海峡隧道就引入民资建设运营。我国上海南浦大桥、杨浦大桥、打浦路隧道、徐浦大桥经营权转让可以说是民资涉足交通行业的雏型，也就是TOT模式，给民资进入交通设施行业提供了经验。
（二）必要性分析
1.当前我国交通设施仍然严重不足，从每年繁忙的春运和黄金周就可认识到。十五期间，全国仅城市基础设施建设就需投资一万亿元，其中中央和地方两级政府投资约为2000亿到3000亿，其余7000亿到8000亿需通过贷款，利用外资、社会投资等方式解决。政府资金无法满足基础设施的建设已是不争的事实。
2.在积极财政政策实施期间，我国政府共发行长期建设投资国债9100亿元，其中用于交通基础设施建设的长期国债为1374亿元，约占期间建设国债比重的15%，有效带动了地方银行国有企业投入资金建设交通设施。从2005年开始，我国实行“稳健的财政政策”，这表明国债已淡出基础设施建设领域，这也影响了政府财政投入银行贷款的信心，迫切需要民营资本的进入。
3.加入WTO后外资投资在国家政策的支持下逐年增长，但因担心受国内政治影响和政策变化，仍持有一定观望，同时要求政府给予较高的回报率；同时，出于保护国家安全考虑，政府也应在一定程度限制外资直接入股，这也需要内资的加入。
二、杭州湾大桥的概况及对浙江经济的影响
杭州湾跨海大桥北起嘉兴市海盐郑家埭，跨越宽阔的杭州湾海域后止于宁波市慈溪水路湾，全长36Km，是目前世界上已建或在建的最长的跨海大桥。建成后将缩短宁波至上海陆路距离120余公里，主体工程确保2003年内顺利开工，2008年建成，2009年通车。（数据来源：杭州湾大桥官方网站.www.hzbb.com. [OL]）
大桥建成后，三角洲的交通版图将出现三个“距离拉近”——上海和宁波的陆上距离拉近，在沪杭甬之间形成一个环形的“金三角”交通圈；上海与温台地区的距离拉近；浙东南和苏南距离拉近。这对于整个长江三角洲地区的经济、社会发展都具有深远的、重大的战略意义。
2001年9月成立项目公司，大桥建设投资额为118亿，资本金为38.5亿元。其中，宁波方占90%股份，嘉兴方占10%股份。公司资本金中民营企业投资占到50.25%。本项目商请国家开发银行、中国工商银行、中国银行、浦发银行等四家银行贷款70亿元，已签订贷款协议。
三、民营资本进入城市交通设施建设的过程
第一阶段：建设杭州湾跨海大桥一提出就引人注目，宁波市市长对国家建设部委称只要项目批下来，大桥建设不要国家投一分钱，这就意味着势必要引入民营资本，紧接着宁波市出台了一系列政策引导投资，民营资本大举进军杭州湾跨海大桥，由于预期的高回报率及政府的支持也促成了银行贷款的顺利。在交通建设行业民营资本所占比例之大为全国之首，被媒体称为民资进入基础设施的破冰之旅。
第二阶段：大桥建设资本构成遭遇风波，杭州湾大桥投资回报周期之长，具有很多不确定性，虽然大股东宋城集团和雅戈尔集团实力雄厚，但也不能完全应对复杂的市场，由于种种原因，在2001年雅戈尔集团股权变更，减持股份到4.5%，接着2003年第一大股东宋城集团意外转让股权给实力强大的中钢集团手。股权结构发生了“颠覆性”变化：国有资金占了股权的70.62％，一度占据优势的民资下降到了29.38％。至此民资控股杭州湾跨海大桥成为历史。
第三阶段：出乎意料的是，中钢的进入引发了一波更大的民资投资热。先是宁波一家民营企业找到大桥指挥部，愿拿出3亿元资金入股，但问遍各家股东，没有一家愿意出让股权；广东一家大企业也找到市领导，表示大桥有多少空缺的股份，他们愿意全部接盘……大桥股权风波至此尘埃落定。
四、政府在规范民营经济进入交通设施中所应发挥的作用
（一）在鼓励、支持民营经济市场准入上应发挥的作用
1.努力创造宽松、完善、公平的投资环境。
首先要转变观念。改变对民营企业实力不足、信用不好的思想，排除“姓资姓社”的传统观念和计划经济体制的影响，更号地扶持民营经济。
其次要完善政策体制。十六届三中全会的《决定》指出“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规禁止的基础设施、公用事业及其他行业和领域”，消除以往制约民营经济发展的体制障碍。2005年国务院颁布了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》对民营经济有重要的意义，浙江省明确提出民营经济平等准入、公平待遇，允许非公有资本进入垄断行业和领域，支持非公有资本进入市政公用事业和基础设施领域。
再者，转变政府职能，大力推行行政审批制度改革，减少审批环节，规范审批程序，增加透明度，推行集中办理、“一站式”服务的审批方式。2001年以来，浙江省加大了省级部门审批制度改革执法监察，积极推进办事大厅、网上并联审批等工作。
2.政府应着力于解决民营企业融资难问题。当前民营企业缺少获得银行信贷资金的正规渠道，通过上市募集资金不具备时机和条件。面向民营经济的信用中介服务体系不健全，担保机构少。因而政府应完善规范信贷支持体系、金融机构，取消对民营企业贷款的歧视，另一方面提供必要的信用支持，借鉴日本美国的经验，向基础设施融资的部门提供財政和政策性金融担保。
3.根据国情，有选择地开放基础设施建设项目。在交通建设行业，开放地方类基础设施投资领域，由于跨地区的基础设施投资规大，投资回收期较长，在关乎国家战略规划、国防事业等因素下，民营投资绝对不可取代国有经济的主体地位和主导作用，如青藏铁路，西气东输等项目。
（二）在加强民营经济进入交通设施项目的监管应发挥的作用
1.政府应加强对民营企业准入过程的严格审查管理。设定清晰透明的程序，畅通信息渠道，明确参与企业的资质，对民营企业进入的招标、通告、竞标、评价和决策等环节规定严格的操作标准和方法，规范相应的操作流程。要选择有实力有信用的民营企业，进行有目的性的产业引导，避免民资的蜂拥而上，影响其他行业民资的投资。
2.政府重视对民营企业经办官员的违规腐败现象的监管力度。权力可以直接带来利益，寻租理论给寻租者提供了机会，从而导致腐败。在早期的政府采购，招投标中政府官员腐败行为屡见不鲜，在交通设施行业就有如重庆的彩虹桥倒塌事件等。要充分发挥舆论监督和群众监督的作用，加强对党政一把手的监督，防止集权产生腐败。
3.加强对交通建设管理及投资效益的审计工作。既要重视预算，又注重过程，开展跟踪审计。审计工作能发现管理是否规范，是否有违规集资、拖欠工程款，投资效益等问题，从而追究相关单位人员的责任，为今后的建设提供经验。要注意审计舞弊和寻租，防止个人舞弊、集团舞弊、计算机舞弊，保证审计工作的准确性。
（三）在民营经济进入交通建设行业过程和后续服务中应发挥的作用
1.政府应明确 “裁判员”角色，坚持投资主体的主导作用。在工程进度上，尊重自然规律，不能因政绩考虑而采用行政命令加快进度。一旦出现不能按期完工则要合理规划，首先保证工程质量。近期杭州湾跨海大桥出现了质量风波，有建设包头向媒体称跨海大桥北接线工程52号桥出现质量问题（见《南方周末》2007年1月18日一版），情况是否属实目前不得而知，但仍应引起政府部门的足够注意。交通设施的质量尤为重要，而没有良好的监管，民营企业项目建设很容易出现质量问题。政府应有效监管原料商的资质审查，建立稳定的原料供应链，限制规范层层承包等行为，建立独立的监管机构，保证其公正性，防止被投资方“俘获”。
2.运作管理、价格管理和服务管理方面的建议
（1）项目完工后需投入运营，交通行业属公共事业，这决定了其运行的稳定性和连续性。政府应督促运营单位制定各项安全规则，制定道路应急预案，流量控制，长效的道路维护，保证交通畅通安全。
（2）政府指导制定合理的价格，在民营运营商拥有一定时期特许经营权后，政府要严格防止新垄断产生，制定政府指导价，在保证投资方利益和维护公共利益上寻找平衡点，注意效率与公平的统一。
（3）在交通建设行业可能出现一家独大的民营企业而在投入运营后形成垄断，造成服务质量差效率低下。最终后果只能是消费者买单，损害公众利益。政府应注重有效竞争机制的构建，加快反垄断法的制定，尽快推出相应的行业规定，加强监督执法力度。
3.保障监督的有效性，使法规不流于文件，使制度具有效力。被监管单位专业性强，很容易与监督者形成信息不对称，导致被监管企业可向监督机构提供虚假信息使监督者制定有利于自己的政策，这就是施蒂格勒的“监督者被经营者俘获”，两者形成共同利益体，将严重损害国家及消费者的利益。用制度来约束监督者是目前较好的方法，要强化当前的制度意识，严格执行制度，减少新的腐败——监督失效，防范新一轮的政府失灵。
六、展望
杭州湾跨海大桥必将带动浙江地區的经济发展，在这中引入民营资本具有破冰意义之举已成为历史，但它留给我们的思考是深远的，民营资本走向何方已经不是迷雾。在中央连续的准入政策鼓励下，民营资本已有全面进入交通设施建设行业的趋势，不管是较早开始的上海、北京还是紧随其后的浙江、广东都取得了良好的发展势头。民营经济的发展是伴随着中国国民经济的发展成长的，而民营经济进入交通建设行业必将促进社会公共福祉，造福社会。
关键词：民营资本；交通设施；杭州湾跨海大桥；政府作用
一、民营经济进入交通设施建设的可能性和必要性分析
（一）可能性分析
1.交通设施作为基础性产业的性质：
（1）消费的准公共性。交通设施提供的服务是国民经济所必需的，同时又可对消费者收费获得补偿并产生经济效益，即外部溢出性。
（2）经营的自然垄断性。交通行业长期依靠国家投资，存在高成本又无法有效引入竞争从而不能到达帕累托最优。而这也促使民营资本具有极大的兴趣进入。
（3）投资的资本密集性。交通设施属于典型的资本密集性行业，规模效益显著。
2.国内外大量实践强有力地说明了民资的魅力所在。
英国政府在18世纪就有限度出让公路的收费权由个人投资建设公路，在上世纪地铁行业、英法海峡隧道就引入民资建设运营。我国上海南浦大桥、杨浦大桥、打浦路隧道、徐浦大桥经营权转让可以说是民资涉足交通行业的雏型，也就是TOT模式，给民资进入交通设施行业提供了经验。
（二）必要性分析
1.当前我国交通设施仍然严重不足，从每年繁忙的春运和黄金周就可认识到。十五期间，全国仅城市基础设施建设就需投资一万亿元，其中中央和地方两级政府投资约为2000亿到3000亿，其余7000亿到8000亿需通过贷款，利用外资、社会投资等方式解决。政府资金无法满足基础设施的建设已是不争的事实。
2.在积极财政政策实施期间，我国政府共发行长期建设投资国债9100亿元，其中用于交通基础设施建设的长期国债为1374亿元，约占期间建设国债比重的15%，有效带动了地方银行国有企业投入资金建设交通设施。从2005年开始，我国实行“稳健的财政政策”，这表明国债已淡出基础设施建设领域，这也影响了政府财政投入银行贷款的信心，迫切需要民营资本的进入。
3.加入WTO后外资投资在国家政策的支持下逐年增长，但因担心受国内政治影响和政策变化，仍持有一定观望，同时要求政府给予较高的回报率；同时，出于保护国家安全考虑，政府也应在一定程度限制外资直接入股，这也需要内资的加入。
二、杭州湾大桥的概况及对浙江经济的影响
杭州湾跨海大桥北起嘉兴市海盐郑家埭，跨越宽阔的杭州湾海域后止于宁波市慈溪水路湾，全长36Km，是目前世界上已建或在建的最长的跨海大桥。建成后将缩短宁波至上海陆路距离120余公里，主体工程确保2003年内顺利开工，2008年建成，2009年通车。（数据来源：杭州湾大桥官方网站.www.hzbb.com. [OL]）
大桥建成后，三角洲的交通版图将出现三个“距离拉近”——上海和宁波的陆上距离拉近，在沪杭甬之间形成一个环形的“金三角”交通圈；上海与温台地区的距离拉近；浙东南和苏南距离拉近。这对于整个长江三角洲地区的经济、社会发展都具有深远的、重大的战略意义。
2001年9月成立项目公司，大桥建设投资额为118亿，资本金为38.5亿元。其中，宁波方占90%股份，嘉兴方占10%股份。公司资本金中民营企业投资占到50.25%。本项目商请国家开发银行、中国工商银行、中国银行、浦发银行等四家银行贷款70亿元，已签订贷款协议。
三、民营资本进入城市交通设施建设的过程
第一阶段：建设杭州湾跨海大桥一提出就引人注目，宁波市市长对国家建设部委称只要项目批下来，大桥建设不要国家投一分钱，这就意味着势必要引入民营资本，紧接着宁波市出台了一系列政策引导投资，民营资本大举进军杭州湾跨海大桥，由于预期的高回报率及政府的支持也促成了银行贷款的顺利。在交通建设行业民营资本所占比例之大为全国之首，被媒体称为民资进入基础设施的破冰之旅。
第二阶段：大桥建设资本构成遭遇风波，杭州湾大桥投资回报周期之长，具有很多不确定性，虽然大股东宋城集团和雅戈尔集团实力雄厚，但也不能完全应对复杂的市场，由于种种原因，在2001年雅戈尔集团股权变更，减持股份到4.5%，接着2003年第一大股东宋城集团意外转让股权给实力强大的中钢集团手。股权结构发生了“颠覆性”变化：国有资金占了股权的70.62％，一度占据优势的民资下降到了29.38％。至此民资控股杭州湾跨海大桥成为历史。
第三阶段：出乎意料的是，中钢的进入引发了一波更大的民资投资热。先是宁波一家民营企业找到大桥指挥部，愿拿出3亿元资金入股，但问遍各家股东，没有一家愿意出让股权；广东一家大企业也找到市领导，表示大桥有多少空缺的股份，他们愿意全部接盘……大桥股权风波至此尘埃落定。
四、政府在规范民营经济进入交通设施中所应发挥的作用
（一）在鼓励、支持民营经济市场准入上应发挥的作用
1.努力创造宽松、完善、公平的投资环境。
首先要转变观念。改变对民营企业实力不足、信用不好的思想，排除“姓资姓社”的传统观念和计划经济体制的影响，更号地扶持民营经济。
其次要完善政策体制。十六届三中全会的《决定》指出“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规禁止的基础设施、公用事业及其他行业和领域”，消除以往制约民营经济发展的体制障碍。2005年国务院颁布了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》对民营经济有重要的意义，浙江省明确提出民营经济平等准入、公平待遇，允许非公有资本进入垄断行业和领域，支持非公有资本进入市政公用事业和基础设施领域。
再者，转变政府职能，大力推行行政审批制度改革，减少审批环节，规范审批程序，增加透明度，推行集中办理、“一站式”服务的审批方式。2001年以来，浙江省加大了省级部门审批制度改革执法监察，积极推进办事大厅、网上并联审批等工作。
2.政府应着力于解决民营企业融资难问题。当前民营企业缺少获得银行信贷资金的正规渠道，通过上市募集资金不具备时机和条件。面向民营经济的信用中介服务体系不健全，担保机构少。因而政府应完善规范信贷支持体系、金融机构，取消对民营企业贷款的歧视，另一方面提供必要的信用支持，借鉴日本美国的经验，向基础设施融资的部门提供財政和政策性金融担保。
3.根据国情，有选择地开放基础设施建设项目。在交通建设行业，开放地方类基础设施投资领域，由于跨地区的基础设施投资规大，投资回收期较长，在关乎国家战略规划、国防事业等因素下，民营投资绝对不可取代国有经济的主体地位和主导作用，如青藏铁路，西气东输等项目。
（二）在加强民营经济进入交通设施项目的监管应发挥的作用
1.政府应加强对民营企业准入过程的严格审查管理。设定清晰透明的程序，畅通信息渠道，明确参与企业的资质，对民营企业进入的招标、通告、竞标、评价和决策等环节规定严格的操作标准和方法，规范相应的操作流程。要选择有实力有信用的民营企业，进行有目的性的产业引导，避免民资的蜂拥而上，影响其他行业民资的投资。
2.政府重视对民营企业经办官员的违规腐败现象的监管力度。权力可以直接带来利益，寻租理论给寻租者提供了机会，从而导致腐败。在早期的政府采购，招投标中政府官员腐败行为屡见不鲜，在交通设施行业就有如重庆的彩虹桥倒塌事件等。要充分发挥舆论监督和群众监督的作用，加强对党政一把手的监督，防止集权产生腐败。
3.加强对交通建设管理及投资效益的审计工作。既要重视预算，又注重过程，开展跟踪审计。审计工作能发现管理是否规范，是否有违规集资、拖欠工程款，投资效益等问题，从而追究相关单位人员的责任，为今后的建设提供经验。要注意审计舞弊和寻租，防止个人舞弊、集团舞弊、计算机舞弊，保证审计工作的准确性。
（三）在民营经济进入交通建设行业过程和后续服务中应发挥的作用
1.政府应明确 “裁判员”角色，坚持投资主体的主导作用。在工程进度上，尊重自然规律，不能因政绩考虑而采用行政命令加快进度。一旦出现不能按期完工则要合理规划，首先保证工程质量。近期杭州湾跨海大桥出现了质量风波，有建设包头向媒体称跨海大桥北接线工程52号桥出现质量问题（见《南方周末》2007年1月18日一版），情况是否属实目前不得而知，但仍应引起政府部门的足够注意。交通设施的质量尤为重要，而没有良好的监管，民营企业项目建设很容易出现质量问题。政府应有效监管原料商的资质审查，建立稳定的原料供应链，限制规范层层承包等行为，建立独立的监管机构，保证其公正性，防止被投资方“俘获”。
2.运作管理、价格管理和服务管理方面的建议
（1）项目完工后需投入运营，交通行业属公共事业，这决定了其运行的稳定性和连续性。政府应督促运营单位制定各项安全规则，制定道路应急预案，流量控制，长效的道路维护，保证交通畅通安全。
（2）政府指导制定合理的价格，在民营运营商拥有一定时期特许经营权后，政府要严格防止新垄断产生，制定政府指导价，在保证投资方利益和维护公共利益上寻找平衡点，注意效率与公平的统一。
（3）在交通建设行业可能出现一家独大的民营企业而在投入运营后形成垄断，造成服务质量差效率低下。最终后果只能是消费者买单，损害公众利益。政府应注重有效竞争机制的构建，加快反垄断法的制定，尽快推出相应的行业规定，加强监督执法力度。
3.保障监督的有效性，使法规不流于文件，使制度具有效力。被监管单位专业性强，很容易与监督者形成信息不对称，导致被监管企业可向监督机构提供虚假信息使监督者制定有利于自己的政策，这就是施蒂格勒的“监督者被经营者俘获”，两者形成共同利益体，将严重损害国家及消费者的利益。用制度来约束监督者是目前较好的方法，要强化当前的制度意识，严格执行制度，减少新的腐败——监督失效，防范新一轮的政府失灵。
六、展望
杭州湾跨海大桥必将带动浙江地區的经济发展，在这中引入民营资本具有破冰意义之举已成为历史，但它留给我们的思考是深远的，民营资本走向何方已经不是迷雾。在中央连续的准入政策鼓励下，民营资本已有全面进入交通设施建设行业的趋势，不管是较早开始的上海、北京还是紧随其后的浙江、广东都取得了良好的发展势头。民营经济的发展是伴随着中国国民经济的发展成长的，而民营经济进入交通建设行业必将促进社会公共福祉，造福社会。