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人力资本生产制度创新是由初始均衡到非均衡，再到新的均衡的演进过程。演进的激励，来自创新主体对新制度安排潜在收益的理性预期。潜在收益的存在与增长，取决于制度环境与制度内部构成要素的发展变化，以及制度系统与环境要素之间相互关系的变化与发展。创新主体的行动决策以客观因素的变动为基础，而客观制约因素的存在，将影响并决定主体对制度创新方式的选择