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摘要：财政改革的大思路是建立公共财政框架，当前有几个重点：一是深化部门预算改革；二是实行国库集中收付制度改革；三是推行政府采购制度；还有就是实行部门收支两条线管理及税费改革。按照目前的现状，国库集中收付制度改革要充分考虑的现实是，我国许多省市已试行了会计集中核算制度，如何实现会计集中核算制度向国库集中收付制度的平稳过渡，应该是我们要充分考虑的一个问题。
关键词：财政改革；会计集中核算；国库集中支付制度；融合
一、国库集中支付制度的含义及作用
国库集中支付制度就是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算，直至资金到达商品和劳务供应者帐户全程的监控制度。其基本含义是：财政部门在中央银行设立一个统一的银行帐户，各单位的预算资金统一在该帐户下设立分类帐户进行集中管理；预算资金不再拨付给各单位保存；各单位可根据自己履行职能的需要，在批准的预算项目和额度内自行决定购买何种商品和劳务，但支付款项要由财政部门来进行：除特殊用途外，资金都要通过国库直接支付给商品和劳务供应者。实行集中支付，虽然不改变各部门、各单位的支出权限，但其作用在于建立起预算执行的监督管理机制。财政部门掌握资金支付权，可以根据资金的使用是否符合预算的规定而决定是否给予支付；将资金直接支付给商品和劳务供应者而不通过任何中间环节，可以掌握每笔资金的最终去向，为从根本上杜绝在预算执行中的克扣、截留、挪用资金的现象奠定基础。如果这项改革实实在在的推进，不仅具有加强财务管理，提高资金使用效率的意义，更具有倡廉、堵乱的作用，意义非同一般。
二、基本原则
集中支付过渡的指导思想按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，以建立和完善以国库单一帐户为基础、资金缴拨以国库管理制度为基础目标，借鉴国外先进经验，结合各地具体情况，积极稳妥地使会计集中核算向国库集中支付过渡，逐步实现规范的现代国库管理制度和现代会计管理制度，更好地发挥财政宏观调控职能作用，促进财政资金使用效益的全面提高，促进党风廉政建设和社会风气的根本好转。
1.整体性原则
会计集中核算向国库集中支付的过渡，要与部门预算改革、国库集中收付改革、收支两条线改革、工资统发改革、政府采购改革等有机结合，特别是要与规范的国库集中支付制度改革科学对接和有机融合，从整体上推进财政管理制度创新，完善政府资金运行机制。
2.系统性原则
会计集中核算不仅要顺利地向国库集中支付过渡，而且要有利于政府部门会计管理体制改革深化，有利于会计管理制度与国际会计惯例接轨，有利于会计法律法规的全面实施，有利于会计核算、会计监督、会计管理职能作用的发挥。
3.效益性原则
会计集中核算向国库集中支付的过渡，必须坚持严格控制、高效管理、低机会成本的原则。严格控制，就是财政性收支都必须按照规范的程序在国库单一帐户体系内运作，预算单位应支未支的现金流量保留在国库内，为实现国库现金资本运作和全面提高财政资金效益奠定基础；高效管理，就是在注重宏观经济效益和社会效益最大化的同时，要求财政资金能以最快的速度发挥最好的效益，并要求财政部门和预算单位对财政资金进行最有效的管理；低机会成本，就是要求千方百计降低转化成本，充分利用现有的人员、设备、资源和制度基础及工作经验，提高转化效率，减轻财政负担，减低机会成本。
三、会计集中核算向国库集中支付过渡的形式
关于会计集中核算向国库集中支付过渡的形式，各地根据实际情况，可采用不同的形式。就目前而言，会计集中核算与国库支付功能相融合的融合型模式是较优模式，即进一步完善会计核算中心职能定位，赋予会计核算中心国库支付执行职责，增加其财政直接支付功能，强化财政、财务、会计监督功能。在机构设置方面，设立财政国库集中支付中心，统一领导，统一管理。主要原因包括以下几点：
1.会计集中核算成为国库集中支付的基础和良好条件。(1)二者主体都是财政部门；(2)二者出发点和目标都是强化预算资金的执行管理，提高财政资金使用效率和效益；(3)二者都可解决预算单位多重、分散开设账户的问题，建立单一账户体系；(4)二者都在预算执行环节发挥作用；(5)二者都体现不改变单位资金使用权、审批权和财务自主权原则。
2.会计集中核算符合财政国库管理制度改革方向通过实行会计集中核算，能够全方位、全过程掌握和监督各单位每笔资金的流向、流速、流量，从根本上杜绝在预算中的克扣、截留、挪用资金的现象，从而逐步建立起“统一收付、统一核算、统一管理”和“单一帐户”的国库集中支付制度形式。
3.会计集中核算是国库集中支付制度的有效补充
国库集中支付制度解决了预算资金支付环节的控制问题，可以从源头上控制资金的使用方向。但是如何保证对使用财政性资金数额较大的单位和项目，真实、准确地了解其资金需求，参与预算编制的全过程，以及对财政资金到位后的日常管理和监控问题，仅依靠国库集中支付制度是不能完全解决的。通过会计集中核算，一是可以使财政监管深入到预算编制的各个环节，具体参与和了解预算编制及用款情况，从根本上提高预算的科学性和准确性。二是会计集中核算可以加强对预算单位日常的财务管理，提高财政资金的使用效率。国库集中支付制度改革是一项复杂的系统工程，涉及到财政管理体制，同时还需要建立一套先进的财政支付信息系统和银行支付制度，会计集中核算先进的计算机网络系统，以及与银行在同一大厅办公的优势为国库集中支付制度的建立奠定了坚实的基础。
四、实现融合性模式建议
本着发展创新、提高、规范的原则实现高效运作的出发点，集中核算与集中支付实行转轨。在保留集中核算现有成果前提下，积极扩大核算资金范围，将两者有机结合起来。
1.成立机构。将现有会计集中核算机构和国库集中支付机构合并，成立支付机构，下设审核、支付、核算等职能部门，审核部门负责按部门预算、财务制度对所有单位的经济业务进行审核监督，支付部门按照审核意见开具支付令、登记指标额度，与人民银行进行汇总清算核算部门除了承担国库单一账户体系各账户的会计核算业务外，还承担暂不具备接收会计核算工作的会计核算业务。
2.整合业务。扩大会计监督的范围，对目前尚未实行会计集中核算的行政事业单位(基层单位)按属地原则全部就近纳入省、市、县级支付中心(会计核算中心)进行会计监督。逐步对当前实行的工资统发、外事接待费结算、会议费结算和基本建设直通车等支付业务进行整合，与国库集中支付的固有职能相融洽，形成全面办理财政资金支付业务，监督部门预算执行，为财政资金管理提供综合支付信息的财政国库资金集中支付体系。该体系最大的改变是国库集中支付的审核范围扩大了，不仅包括直接支付，而且包括授权支付；审核的内容也更广泛了，不但要进行预算审核，而且要进行财务审核。
3.建立单一账户体系。按照国库集中支付制度的要求，建立包括国库单一账户、财政部门零余额账户、预算单位零余额账户、预算外资金专户、特设专户的单一账户体系集中管理所有财政性资金。
4.完善支付网络。通过实施金财工程，实现财政部门、国库、代理银行、预算单位的联网，保证支付信息和各项收支数据的及时传递和高效运行。同时完善财政管理信息系统，实现在网上进行预算控制、会计核算、异地查询和统计分析。
5.规范运作程序。按照国库集中支付机构的职能和承担的工作任务，对用款计划报送批复、直接支付、授权支付和报账审核业务设计科学、合理的业务流程，规范国库集中支付制度的运作，实现操作管理的制度化、程序化。
关键词：财政改革；会计集中核算；国库集中支付制度；融合
一、国库集中支付制度的含义及作用
国库集中支付制度就是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算，直至资金到达商品和劳务供应者帐户全程的监控制度。其基本含义是：财政部门在中央银行设立一个统一的银行帐户，各单位的预算资金统一在该帐户下设立分类帐户进行集中管理；预算资金不再拨付给各单位保存；各单位可根据自己履行职能的需要，在批准的预算项目和额度内自行决定购买何种商品和劳务，但支付款项要由财政部门来进行：除特殊用途外，资金都要通过国库直接支付给商品和劳务供应者。实行集中支付，虽然不改变各部门、各单位的支出权限，但其作用在于建立起预算执行的监督管理机制。财政部门掌握资金支付权，可以根据资金的使用是否符合预算的规定而决定是否给予支付；将资金直接支付给商品和劳务供应者而不通过任何中间环节，可以掌握每笔资金的最终去向，为从根本上杜绝在预算执行中的克扣、截留、挪用资金的现象奠定基础。如果这项改革实实在在的推进，不仅具有加强财务管理，提高资金使用效率的意义，更具有倡廉、堵乱的作用，意义非同一般。
二、基本原则
集中支付过渡的指导思想按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，以建立和完善以国库单一帐户为基础、资金缴拨以国库管理制度为基础目标，借鉴国外先进经验，结合各地具体情况，积极稳妥地使会计集中核算向国库集中支付过渡，逐步实现规范的现代国库管理制度和现代会计管理制度，更好地发挥财政宏观调控职能作用，促进财政资金使用效益的全面提高，促进党风廉政建设和社会风气的根本好转。
1.整体性原则
会计集中核算向国库集中支付的过渡，要与部门预算改革、国库集中收付改革、收支两条线改革、工资统发改革、政府采购改革等有机结合，特别是要与规范的国库集中支付制度改革科学对接和有机融合，从整体上推进财政管理制度创新，完善政府资金运行机制。
2.系统性原则
会计集中核算不仅要顺利地向国库集中支付过渡，而且要有利于政府部门会计管理体制改革深化，有利于会计管理制度与国际会计惯例接轨，有利于会计法律法规的全面实施，有利于会计核算、会计监督、会计管理职能作用的发挥。
3.效益性原则
会计集中核算向国库集中支付的过渡，必须坚持严格控制、高效管理、低机会成本的原则。严格控制，就是财政性收支都必须按照规范的程序在国库单一帐户体系内运作，预算单位应支未支的现金流量保留在国库内，为实现国库现金资本运作和全面提高财政资金效益奠定基础；高效管理，就是在注重宏观经济效益和社会效益最大化的同时，要求财政资金能以最快的速度发挥最好的效益，并要求财政部门和预算单位对财政资金进行最有效的管理；低机会成本，就是要求千方百计降低转化成本，充分利用现有的人员、设备、资源和制度基础及工作经验，提高转化效率，减轻财政负担，减低机会成本。
三、会计集中核算向国库集中支付过渡的形式
关于会计集中核算向国库集中支付过渡的形式，各地根据实际情况，可采用不同的形式。就目前而言，会计集中核算与国库支付功能相融合的融合型模式是较优模式，即进一步完善会计核算中心职能定位，赋予会计核算中心国库支付执行职责，增加其财政直接支付功能，强化财政、财务、会计监督功能。在机构设置方面，设立财政国库集中支付中心，统一领导，统一管理。主要原因包括以下几点：
1.会计集中核算成为国库集中支付的基础和良好条件。(1)二者主体都是财政部门；(2)二者出发点和目标都是强化预算资金的执行管理，提高财政资金使用效率和效益；(3)二者都可解决预算单位多重、分散开设账户的问题，建立单一账户体系；(4)二者都在预算执行环节发挥作用；(5)二者都体现不改变单位资金使用权、审批权和财务自主权原则。
2.会计集中核算符合财政国库管理制度改革方向通过实行会计集中核算，能够全方位、全过程掌握和监督各单位每笔资金的流向、流速、流量，从根本上杜绝在预算中的克扣、截留、挪用资金的现象，从而逐步建立起“统一收付、统一核算、统一管理”和“单一帐户”的国库集中支付制度形式。
3.会计集中核算是国库集中支付制度的有效补充
国库集中支付制度解决了预算资金支付环节的控制问题，可以从源头上控制资金的使用方向。但是如何保证对使用财政性资金数额较大的单位和项目，真实、准确地了解其资金需求，参与预算编制的全过程，以及对财政资金到位后的日常管理和监控问题，仅依靠国库集中支付制度是不能完全解决的。通过会计集中核算，一是可以使财政监管深入到预算编制的各个环节，具体参与和了解预算编制及用款情况，从根本上提高预算的科学性和准确性。二是会计集中核算可以加强对预算单位日常的财务管理，提高财政资金的使用效率。国库集中支付制度改革是一项复杂的系统工程，涉及到财政管理体制，同时还需要建立一套先进的财政支付信息系统和银行支付制度，会计集中核算先进的计算机网络系统，以及与银行在同一大厅办公的优势为国库集中支付制度的建立奠定了坚实的基础。
四、实现融合性模式建议
本着发展创新、提高、规范的原则实现高效运作的出发点，集中核算与集中支付实行转轨。在保留集中核算现有成果前提下，积极扩大核算资金范围，将两者有机结合起来。
1.成立机构。将现有会计集中核算机构和国库集中支付机构合并，成立支付机构，下设审核、支付、核算等职能部门，审核部门负责按部门预算、财务制度对所有单位的经济业务进行审核监督，支付部门按照审核意见开具支付令、登记指标额度，与人民银行进行汇总清算核算部门除了承担国库单一账户体系各账户的会计核算业务外，还承担暂不具备接收会计核算工作的会计核算业务。
2.整合业务。扩大会计监督的范围，对目前尚未实行会计集中核算的行政事业单位(基层单位)按属地原则全部就近纳入省、市、县级支付中心(会计核算中心)进行会计监督。逐步对当前实行的工资统发、外事接待费结算、会议费结算和基本建设直通车等支付业务进行整合，与国库集中支付的固有职能相融洽，形成全面办理财政资金支付业务，监督部门预算执行，为财政资金管理提供综合支付信息的财政国库资金集中支付体系。该体系最大的改变是国库集中支付的审核范围扩大了，不仅包括直接支付，而且包括授权支付；审核的内容也更广泛了，不但要进行预算审核，而且要进行财务审核。
3.建立单一账户体系。按照国库集中支付制度的要求，建立包括国库单一账户、财政部门零余额账户、预算单位零余额账户、预算外资金专户、特设专户的单一账户体系集中管理所有财政性资金。
4.完善支付网络。通过实施金财工程，实现财政部门、国库、代理银行、预算单位的联网，保证支付信息和各项收支数据的及时传递和高效运行。同时完善财政管理信息系统，实现在网上进行预算控制、会计核算、异地查询和统计分析。
5.规范运作程序。按照国库集中支付机构的职能和承担的工作任务，对用款计划报送批复、直接支付、授权支付和报账审核业务设计科学、合理的业务流程，规范国库集中支付制度的运作，实现操作管理的制度化、程序化。