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雍正九年(1731年)三月十六日,湖北钟祥何家集。
乡民闹事,抗拒纳粮。官府派兵弹压,迅速平定。朝廷将其定性为士绅聚众抗粮的民变。可新任湖北巡抚王士俊不以为然,在他看来,导致民变的重要原因,恰是雍正帝引以为豪的一项改革——摊丁入地。这究竟是怎么回事呢?
新“祖训”推动人头税变局
在中国古代的农业税体系里,并行不悖地存在两类税种:土地税和人头税。前者按照地亩计征,后者则针对成年男子征收,又称为“丁税”。土地和劳动力,作为农业社会的两大生产要素,通过这两类税种被官府控制。
清代初年,长年战乱导致人丁大量逃亡或参军,使官府控制的纳税人丁数量锐减。在朝廷力保人头税总额只增不减的情况下,人丁减少就意味着人均税负增加。穷人既交不起人头税,又承受不了旷日持久的劳役,只好纷纷逃亡;该他们承担的赋役,则被加在了没逃亡的人丁身上。这样一来,只会加重这些人的负担,催生新一批逃亡者。由于人头税征收困难,一些地方财政吃紧,连发薪水都困难。如此恶性循环,社会矛盾日趋尖锐,朝廷对青壮劳动力的实际控制力显著衰退。
康熙年间,中国经济缓慢恢复,人均耕地逐年增加,意味着土地税增幅大于人头税增幅。为促使人丁安心生产,确保土地税稳定增长,康熙帝决心推动清代首轮人头税改革。
康熙五十一年(1712年),康熙帝宣布,以康熙五十年的人丁数征收人头税,以后“滋生人丁永不加赋”。康熙五十年(1711年),全国共有2400多万人丁,人头税总额335万两。此后百年间,这一总额被固定下来。“滋生人丁永不加赋”就成了朝廷的新祖训,不容更改。
随着垦田面积扩大和财政收入增长,人头税占比日趋缩小;总税负的固定,使人均税负随人丁增长而减小,人丁逃亡不再必要,许多人回到家乡,继续种地;“永不加赋”的提法,使新生人口不再缴纳人头税,形同一项鼓励生育的人口政策。
然而,这仅仅是第一步。
着眼均贫富的顶层设计
“滋生人丁永不加赋”并不意味着人头税的消亡。人丁编审统计依旧混乱,富户串通官府转嫁税负的现象依旧存在。由于缺少有效抓手和参照,人头税的征收依旧困难重重。对于这些弊端,许多大臣都已察觉,不约而同地将改革的着力点放在了土地上。土地是固定资产,带不走,跑不掉,以此作为征税依据最为简便。
康熙末年,御史董之燧就提议将人头税总额平摊到田亩中,按亩征收,得到了部分采纳。于是,在户部默许下,广东和四川分别试点“以粮载丁”和“丁银分摊”。前者是在征收土地税的同时一并征收人头税,减少征税次数和成本;后者是将人头税按照田亩分摊,都收到了积极成效。受此启发,浙江、河南一些州县也采取“均丁于地”、“丁随地派”的尝试。
虽然只是试点,但反对之声仍不绝于耳。有大臣指出,各地的亩产量或纳税额差异巨大,无论是把人头税摊入田亩,还是把人头税摊进土地税,都做不到公平合理。如果将人头税强行并入土地税,会使一些官员误以为人头税已废,从而单设人头税项目,形成重复征税和实际意义的“加赋”,加重百姓负担。
这场争论使康熙帝迟迟下不了启动第二轮人头税改革的决心。事情拖到了雍正年间,锐意改革的雍正帝必须面对这个棘手的难题。
雍正元年(1723年)七月,直隶总督李维钧奏请本省实施“摊丁入地”。雍正帝将此议下发臣工讨论,虽然户部同意,但九卿、詹事、科道等官员认为,各地的土地好坏不同,亩产量各异,人头税按亩均摊,有失公平。
针对大家的疑虑,李维钧提出,准备把地亩分为上中下三等,人头税按地亩等级分别摊入,好地多摊,差地少摊,确保公平。
雍正帝对这一提议大为赞赏,特批直隶于次年开始实施“摊丁入地”。为了证明自己不会中途变卦,让李维钧安心施政,雍正帝还特地要他“蓦直做去,坦然勿虑”。
有了直隶作榜样,山东、河南、云南、浙江等省也先后启动“摊丁入地”改革。到雍正九年,全国大部分省区均已实现“摊丁入地”。至此,这场前朝悬而未决的争论,在雍正初年画上了句号。
雍正朝的“摊丁入地”改革,其顶层设计究竟是什么样的呢?
在雍正的宏观设计中,大的原则是以州县为单位,按照康熙五十年(1711年)该州县的人头税总额作为应征数,平均摊入当地田亩中,随土地税一并征收。具体而言,则有两种做法:
第一种做法,是将人头税银平摊到土地税银里,由纳税人一并缴纳。比如直隶各州县,每缴纳1两土地税银,摊入人头税2钱7厘。这一做法着眼于土地税,以前缴纳的土地税越多,摊入的人头税也越多。
第二种做法,是把人头税平摊到田亩中,按亩收税。比如安徽霍邱县,每亩土地在缴纳原有的土地税外,还要缴纳摊入的9厘多人头税银。这一做法着眼于田亩本身,拥有土地越多,摊入的人头税也越多。
两种做法是有区别的。田亩有好坏之分,无论是细分等级,还是按等摊税,操作都比较复杂;而将人头税银摊入土地税银里,则操作相对简便。故而,多数省份采用的是第一种办法。所以,“摊丁入地”中的“地”,在多数省份指的是“土地税”,而非“地亩”。历史教材上统称的“摊丁入亩”表述不准,有失偏颇。
土地是农业社会财富的主要载体,“摊丁入地”无论以哪种形式实现,都做到了按照财产多少征税的原则。这实际上是典型的“均贫富”,在一定程度改变了税负不均的局面。雍正帝承认:“丁银摊入地亩一事,于穷民有益,而于绅衿富户不便。”
无疑,“摊丁入地”确保了人头税收入的稳定,赢得了低收入农民的支持,虽说不少富户颇有微词,但也无可奈何。然而,就在湖北钟祥,摊丁入地不但遭到富户反对,而且连穷人也不满意。这又是怎么回事呢?
“通省均摊”背后的“分摊不公”
湖北巡抚王士俊在写给雍正帝的奏折里,把钟祥民变归因于“摊丁入地”的“摊”上。在“摊丁入地”的实际操作中,不少省份采取“通省均摊”的方式。钟祥县土地广袤,人丁较少,过去应纳的土地税多,人头税少,只有2400多两银子。通过“通省均摊”,钟祥县被摊入了3500多两人头税,远超从前。“无怪钟(祥)民(众)抵死不完(税),以致激成民变,总由从前经理错误,以至于此”。 既是“经理错误”,就要设法纠正。王士俊的建议是,纠正人头税摊征方式,由“通省均摊”改为各州县自行均摊。如果这一建议得到朝廷认可,那就意味着湖北此前执行的“通省均摊”做法有误。全省大多数高官不但政绩全无,而且要背黑锅。
湖广总督迈柱、湖北按察使唐继祖连忙上书辩白,说人头税过重只是“奸民”闹事的借口,民变的关键在于“围攻县衙”,故而应当严惩聚众闹事的“奸党”。至于钟祥等县人头税超额征收的问题,迈柱的解决方案是,随着当地开垦荒地的逐渐增多,原有土地上分摊的人头税会越来越少,直至多收的人头税被全部抵消。
对于迈柱的方案,王士俊不以为然。在他看来,这只是一厢情愿和未来憧憬,并非治本之策,无助于解决眼前困难。他还强调,摊丁入地实施以来,许多州县欠缴税赋,当地百姓“人人含怨”,不能不引起高度重视。
经过一番唇枪舌剑,清廷的最终判决肯定了迈柱的方案,但也提出对钟祥等县减免欠缴税赋。这样看来,迈柱赢了,王士俊也不算完败。可是,迈柱不肯善罢甘休,奏请朝廷不必宽免钟祥等地赋税。他的理由是:“通省均摊”在湖北行之有效,大多数州县都能按时完税,只是钟祥等地或“俗弊民顽”,或“地处低洼,从前收成歉薄”,才致完税困难,有所拖欠。
迈柱在湖北为官多年,一手策划并推行了“摊丁入地”改革,自以为政绩卓著。他要维护这点颜面,不容任何不同意见。这种为一己之私而不顾民生民意的做法,给百姓生活带来了不良影响。
督抚二人既已交恶,当然也就不便共事。不久,王士俊改任河南巡抚,而湖北继续维持人头税“通省均摊”的做法。事实正如王士俊当年所料,新开垦的荒地数量有限,根本不足以抵消“通省均摊”带来的人头税增量,百姓不堪重负,饱受其苦。
雍正十三年(1735年),迈柱离任回京,事情终于出现了转机。次年,刚刚继位的乾隆帝宣布,将湖北部分州县因“通省均摊”而增加的人头税悉数豁免。不久,乾隆又传旨废除了“通省均摊”的做法,将人头税的摊征自主权交还给各个州县。
湖北的“摊丁入地”一波三折,反映了经过充分顶层设计的改革,在基层实践中是如何走样的。不顾各地实际情况,采取教条式的一刀切做法,将改革的好经念歪,把原本支持改革的民众推向了对立面,使改革成果大打折扣。这个教训发人深省。
放眼整体,“摊丁入地”是中国历史上推动赋役均衡化的一次较为成功的改革。人头税虽然形式上犹存,但通过收税途径的改变,业已名存实亡。
摊丁入地之后,土地税和人头税合二为一,称为“地丁银”,征收效率和计税的公平性、科学性大幅提升,构成了清廷财政收入的主体,奠定了康乾盛世的财经基础。人口隐匿变得不再必要,客观上促进了人口增长和人口统计越来越接近真实,到乾隆六年(1741年),清朝人口的官方统计数字首次突破1亿。到18世纪末,人口突破3亿,奠定了今天中国的人口规模。在农业社会,户籍人口的增长为国家提供了充足兵源和劳动力储备,奠定了持续数百年的人口红利基础。
进入20世纪,地丁银逐渐演变为农业税,继续承担着国家重要税种的责任。随着第二、第三产业的不断发展,农业税在全国税收中的比重逐渐减小。在结构性减税和推进“三农”问题解决的历史进程中,农业税的历史使命逐渐走向终点。
2006年1月1日,农业税全面取消。
(作者为中国人民大学清史研究所博士)
乡民闹事,抗拒纳粮。官府派兵弹压,迅速平定。朝廷将其定性为士绅聚众抗粮的民变。可新任湖北巡抚王士俊不以为然,在他看来,导致民变的重要原因,恰是雍正帝引以为豪的一项改革——摊丁入地。这究竟是怎么回事呢?
新“祖训”推动人头税变局
在中国古代的农业税体系里,并行不悖地存在两类税种:土地税和人头税。前者按照地亩计征,后者则针对成年男子征收,又称为“丁税”。土地和劳动力,作为农业社会的两大生产要素,通过这两类税种被官府控制。
清代初年,长年战乱导致人丁大量逃亡或参军,使官府控制的纳税人丁数量锐减。在朝廷力保人头税总额只增不减的情况下,人丁减少就意味着人均税负增加。穷人既交不起人头税,又承受不了旷日持久的劳役,只好纷纷逃亡;该他们承担的赋役,则被加在了没逃亡的人丁身上。这样一来,只会加重这些人的负担,催生新一批逃亡者。由于人头税征收困难,一些地方财政吃紧,连发薪水都困难。如此恶性循环,社会矛盾日趋尖锐,朝廷对青壮劳动力的实际控制力显著衰退。
康熙年间,中国经济缓慢恢复,人均耕地逐年增加,意味着土地税增幅大于人头税增幅。为促使人丁安心生产,确保土地税稳定增长,康熙帝决心推动清代首轮人头税改革。
康熙五十一年(1712年),康熙帝宣布,以康熙五十年的人丁数征收人头税,以后“滋生人丁永不加赋”。康熙五十年(1711年),全国共有2400多万人丁,人头税总额335万两。此后百年间,这一总额被固定下来。“滋生人丁永不加赋”就成了朝廷的新祖训,不容更改。
随着垦田面积扩大和财政收入增长,人头税占比日趋缩小;总税负的固定,使人均税负随人丁增长而减小,人丁逃亡不再必要,许多人回到家乡,继续种地;“永不加赋”的提法,使新生人口不再缴纳人头税,形同一项鼓励生育的人口政策。
然而,这仅仅是第一步。
着眼均贫富的顶层设计
“滋生人丁永不加赋”并不意味着人头税的消亡。人丁编审统计依旧混乱,富户串通官府转嫁税负的现象依旧存在。由于缺少有效抓手和参照,人头税的征收依旧困难重重。对于这些弊端,许多大臣都已察觉,不约而同地将改革的着力点放在了土地上。土地是固定资产,带不走,跑不掉,以此作为征税依据最为简便。
康熙末年,御史董之燧就提议将人头税总额平摊到田亩中,按亩征收,得到了部分采纳。于是,在户部默许下,广东和四川分别试点“以粮载丁”和“丁银分摊”。前者是在征收土地税的同时一并征收人头税,减少征税次数和成本;后者是将人头税按照田亩分摊,都收到了积极成效。受此启发,浙江、河南一些州县也采取“均丁于地”、“丁随地派”的尝试。
虽然只是试点,但反对之声仍不绝于耳。有大臣指出,各地的亩产量或纳税额差异巨大,无论是把人头税摊入田亩,还是把人头税摊进土地税,都做不到公平合理。如果将人头税强行并入土地税,会使一些官员误以为人头税已废,从而单设人头税项目,形成重复征税和实际意义的“加赋”,加重百姓负担。
这场争论使康熙帝迟迟下不了启动第二轮人头税改革的决心。事情拖到了雍正年间,锐意改革的雍正帝必须面对这个棘手的难题。
雍正元年(1723年)七月,直隶总督李维钧奏请本省实施“摊丁入地”。雍正帝将此议下发臣工讨论,虽然户部同意,但九卿、詹事、科道等官员认为,各地的土地好坏不同,亩产量各异,人头税按亩均摊,有失公平。
针对大家的疑虑,李维钧提出,准备把地亩分为上中下三等,人头税按地亩等级分别摊入,好地多摊,差地少摊,确保公平。
雍正帝对这一提议大为赞赏,特批直隶于次年开始实施“摊丁入地”。为了证明自己不会中途变卦,让李维钧安心施政,雍正帝还特地要他“蓦直做去,坦然勿虑”。
有了直隶作榜样,山东、河南、云南、浙江等省也先后启动“摊丁入地”改革。到雍正九年,全国大部分省区均已实现“摊丁入地”。至此,这场前朝悬而未决的争论,在雍正初年画上了句号。
雍正朝的“摊丁入地”改革,其顶层设计究竟是什么样的呢?
在雍正的宏观设计中,大的原则是以州县为单位,按照康熙五十年(1711年)该州县的人头税总额作为应征数,平均摊入当地田亩中,随土地税一并征收。具体而言,则有两种做法:
第一种做法,是将人头税银平摊到土地税银里,由纳税人一并缴纳。比如直隶各州县,每缴纳1两土地税银,摊入人头税2钱7厘。这一做法着眼于土地税,以前缴纳的土地税越多,摊入的人头税也越多。
第二种做法,是把人头税平摊到田亩中,按亩收税。比如安徽霍邱县,每亩土地在缴纳原有的土地税外,还要缴纳摊入的9厘多人头税银。这一做法着眼于田亩本身,拥有土地越多,摊入的人头税也越多。
两种做法是有区别的。田亩有好坏之分,无论是细分等级,还是按等摊税,操作都比较复杂;而将人头税银摊入土地税银里,则操作相对简便。故而,多数省份采用的是第一种办法。所以,“摊丁入地”中的“地”,在多数省份指的是“土地税”,而非“地亩”。历史教材上统称的“摊丁入亩”表述不准,有失偏颇。
土地是农业社会财富的主要载体,“摊丁入地”无论以哪种形式实现,都做到了按照财产多少征税的原则。这实际上是典型的“均贫富”,在一定程度改变了税负不均的局面。雍正帝承认:“丁银摊入地亩一事,于穷民有益,而于绅衿富户不便。”
无疑,“摊丁入地”确保了人头税收入的稳定,赢得了低收入农民的支持,虽说不少富户颇有微词,但也无可奈何。然而,就在湖北钟祥,摊丁入地不但遭到富户反对,而且连穷人也不满意。这又是怎么回事呢?
“通省均摊”背后的“分摊不公”
湖北巡抚王士俊在写给雍正帝的奏折里,把钟祥民变归因于“摊丁入地”的“摊”上。在“摊丁入地”的实际操作中,不少省份采取“通省均摊”的方式。钟祥县土地广袤,人丁较少,过去应纳的土地税多,人头税少,只有2400多两银子。通过“通省均摊”,钟祥县被摊入了3500多两人头税,远超从前。“无怪钟(祥)民(众)抵死不完(税),以致激成民变,总由从前经理错误,以至于此”。 既是“经理错误”,就要设法纠正。王士俊的建议是,纠正人头税摊征方式,由“通省均摊”改为各州县自行均摊。如果这一建议得到朝廷认可,那就意味着湖北此前执行的“通省均摊”做法有误。全省大多数高官不但政绩全无,而且要背黑锅。
湖广总督迈柱、湖北按察使唐继祖连忙上书辩白,说人头税过重只是“奸民”闹事的借口,民变的关键在于“围攻县衙”,故而应当严惩聚众闹事的“奸党”。至于钟祥等县人头税超额征收的问题,迈柱的解决方案是,随着当地开垦荒地的逐渐增多,原有土地上分摊的人头税会越来越少,直至多收的人头税被全部抵消。
对于迈柱的方案,王士俊不以为然。在他看来,这只是一厢情愿和未来憧憬,并非治本之策,无助于解决眼前困难。他还强调,摊丁入地实施以来,许多州县欠缴税赋,当地百姓“人人含怨”,不能不引起高度重视。
经过一番唇枪舌剑,清廷的最终判决肯定了迈柱的方案,但也提出对钟祥等县减免欠缴税赋。这样看来,迈柱赢了,王士俊也不算完败。可是,迈柱不肯善罢甘休,奏请朝廷不必宽免钟祥等地赋税。他的理由是:“通省均摊”在湖北行之有效,大多数州县都能按时完税,只是钟祥等地或“俗弊民顽”,或“地处低洼,从前收成歉薄”,才致完税困难,有所拖欠。
迈柱在湖北为官多年,一手策划并推行了“摊丁入地”改革,自以为政绩卓著。他要维护这点颜面,不容任何不同意见。这种为一己之私而不顾民生民意的做法,给百姓生活带来了不良影响。
督抚二人既已交恶,当然也就不便共事。不久,王士俊改任河南巡抚,而湖北继续维持人头税“通省均摊”的做法。事实正如王士俊当年所料,新开垦的荒地数量有限,根本不足以抵消“通省均摊”带来的人头税增量,百姓不堪重负,饱受其苦。
雍正十三年(1735年),迈柱离任回京,事情终于出现了转机。次年,刚刚继位的乾隆帝宣布,将湖北部分州县因“通省均摊”而增加的人头税悉数豁免。不久,乾隆又传旨废除了“通省均摊”的做法,将人头税的摊征自主权交还给各个州县。
湖北的“摊丁入地”一波三折,反映了经过充分顶层设计的改革,在基层实践中是如何走样的。不顾各地实际情况,采取教条式的一刀切做法,将改革的好经念歪,把原本支持改革的民众推向了对立面,使改革成果大打折扣。这个教训发人深省。
放眼整体,“摊丁入地”是中国历史上推动赋役均衡化的一次较为成功的改革。人头税虽然形式上犹存,但通过收税途径的改变,业已名存实亡。
摊丁入地之后,土地税和人头税合二为一,称为“地丁银”,征收效率和计税的公平性、科学性大幅提升,构成了清廷财政收入的主体,奠定了康乾盛世的财经基础。人口隐匿变得不再必要,客观上促进了人口增长和人口统计越来越接近真实,到乾隆六年(1741年),清朝人口的官方统计数字首次突破1亿。到18世纪末,人口突破3亿,奠定了今天中国的人口规模。在农业社会,户籍人口的增长为国家提供了充足兵源和劳动力储备,奠定了持续数百年的人口红利基础。
进入20世纪,地丁银逐渐演变为农业税,继续承担着国家重要税种的责任。随着第二、第三产业的不断发展,农业税在全国税收中的比重逐渐减小。在结构性减税和推进“三农”问题解决的历史进程中,农业税的历史使命逐渐走向终点。
2006年1月1日,农业税全面取消。
(作者为中国人民大学清史研究所博士)