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[摘 要]在城市社区治理中，赋权增能由于能够有效促进社区自治、居民参与、激发社会创造力和发展活力而被寄予厚望并逐漸付诸实施。社区居民、社会组织和市场企业被赋予同政府一起参与城市社区事务的决策、执行及监督评估权。赋权增能是实施社区有效治理、提高基层政治效能和促进社会有序发展的重要保障，但在具体实践中面临居民赋权增能的主体建构缓慢、社会组织赋权增能的集体行动乏力、社区赋权增能的公共性治理不足等阻滞。我国城市社区赋权增能应从增强居民自我发展潜力、提升社会组织承接能力、完善社区治理架构等方面来推进。
[关键词]赋权增能;城市社区治理;社会组织;社区自治;治理架构
中图分类号：D669.3 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）05-0087-09
社区是我国城市社会治理体系的根基和基础单元，社区治理的好坏将影响与决定着国家治理体系和治理能力的现代化建设。伴随市场经济改革和现代城市化的快速推进，我国城市社区治理日益呈现社会结构的多元分层、人口流动的高异质性、社会管理的非线性、主体利益的关系复杂化等特征。适应新形势下城市基层社会治理的创新变革需要，城市社区治理要逐渐改变传统科层式的条块管理思维，调整现行基层社会管理体制与运行机制，在倡导多元复合治理基础上构筑优势互补、权能合作的社会共治新局面。针对城市社区“管理”和“服务”存在的基层行政调控不足、资源整合乏力、社会组织管理混乱等状况，以及基层行政与社区自治何以划分、政府行动与居民需求何以对接等现实困惑，需要通过激发更多居民、社会组织和社区整体的能动自主性，将基层治理诸要素有机结合起来共同发挥作用，最终促进社区“自主”自治及自我赋权、自我增能的实现。
一、城市社区赋权增能的内涵与逻辑建构
赋权增能理论，也被译为赋权理论、授权理论、激发权能理论等。它是受20世纪七八十年代西方黑人民权运动与女权运动的双重影响而发展起来的，是民主观念和民权思想在政府机构改革、公民参政议政、社区自治等社会政治领域的延伸及具体化。
1976年“赋权增能”概念首次提出，关注种族和社会工作领域弱势群体的“无权感”，倡导提升他们的社会参与和权能意识[1]（P438）。随后，该理论进一步发展并成为教育、政治、社区心理、公共卫生、社会工作等学科的核心概念，受到国内外学者的进一步阐释。在国外，有学者认为赋权增能的目的在于帮助无权者获得对自己生活的决定权与思想的行动权[2]（P78）;有学者认为赋权增能是一种基于理想满足的精神状态，是一种对权力和资源再分配的渴望过程[3];有学者认为赋权增能涉及个人、组织和社群等多个层面，其目的在于提高被服务对象的社会参与能力，提升自我效能感和控制感[4];有学者认为赋权增能是个人、组织或社区重新激发起内在权能感，参与、获取和掌控公共事务治理的一系列的过程组合[5];有学者认为在社区治理中赋权增能就是居民通过获取控制权和占有资源来实现社会资本营造、施展社区规划、批判性的反思、关心群体建设、促进民主参与等一系列的过程[6];有学者认为社区赋权增能包含着两个紧密相连的方面：一是赋予社区以信心、技巧与能力，帮助其改变与公共部门的关系;二是促进社区参与，加强社区与公共部门的接触，并为社区创造赋权的机会[7]（P139）。
在国内，有学者认为赋权增能既指宏观层面政治权力和资源平等分配的社会结构改变，也包括微观层面居民自我效能感、群体意识、减少自我责怪、承担主体责任的个体心理改变[8];有学者从“国家—社会互动主义”出发，指出国家与社会只有相互协同、相互赋权，才会实现共治共享，达到整体福祉的优化[9];有学者指出赋权增能是基于权力平等的假设，是居民民主权利与知识累积应用于社区参与的结果[10]。由此观之，国内外学界对赋权增能的认识虽有差别，但在逻辑共性方面主要聚焦于三点。一是理论假设个体、组织和社区在成长或发展过程中出现“受阻”现象是由于不同形式的“失权”“无权”引起的;二是个体、组织和社区时常处于一种动态演化的过程中，都有潜在愿望和能力去改变现状;三是借助一定手段或工具可以帮助他们激发权能、树立信心、实现自主能动性，达成目标或愿景。据此，城市社区赋权增能可以被界定为通过居民学习、民主参与、组织控制、资源争取等过程实现居民权能意识激发、社会组织互动能力增强、社区公共治理自主决策、公共环境自主营造，从而争取更好的社区生活品质。
社区赋权增能理论强调社会管理和公共服务重心下移，通过纵向的权力下放与横向的功能整合，激发城市居民、社会组织和社区整体的内在自主性和能动性，完全契合新时代背景下构建城市基层社会治理新格局，以及加强社区治理方式创新的需要。它既避免社区治理“国家为中心”视角下行政权力向基层社会的无限延伸倾向和“社会为中心”视角下单纯居民自治导致的社区无序化状态，同时对“多中心合作”治理中政府公权与居民自治权的边界划分进行约束、推动主体权能进行合理扩展。城市社区赋权增能有助于推动基层公共事务治理中的多元主体互动与集体增权，满足现代社区治理作为一个协同合作、资源互补和价值递增的体系要求，既不给社区治理增加额外的成本，也能促进基层民主的培育。其一，赋权增能将围绕构建城市社区共同体意识，在社区资源更新、自治能力培养、居民协商议事、公共服务优化等方面补足治理要素，实现从“自在社区”向“自为社区”的转化。社区居民围绕自我权利意识的觉醒、自我效能感的提升及自我治理能力的形成，借助外部帮助和内部学习来增强参与社会经济与政治的能力，积极投身到社区公共事务和社区生活环境的改善优化中。其二，赋权增能有助于城市社区改进政策执行、完善监督监管与重塑治理结构，以拥有更加健全完善的现代治理能力。赋权增能围绕社区居民、社会组织等主体的整体权能提升，注重社区资源、机会和权力的科学分配，避免或减少任何主体遭受不公正对待。社区参与主体通过多元协同合作、完善内部结构，加强彼此之间的联合和同盟，参与社区公共部门的决策和改革，从而更好地影响社区公共资源的调配和使用。“社区成功获得维护内部管理秩序的能力，与外部组织协作的能力，从而为实现社区可持续发展提供良好的基础”[11]。其三，赋权增能可以提高社区公共行动和集体合作的质量。适应现代社会从单中心管理向多中心治理的转变，政府更多从纵向权威管控转向横向合作引领、从部门区隔转向整体性协调。赋权增能是社区治理过程中纵向权力下放与横向能力培育的结合，注重社区自我管理和可持续发展的整体性能提升。赋权增能强调社会行动和社会改变的目标一致性，它将部分治理权限实质性地转移给居民、社会组织等利益相关者，允许他们依据自身需求或偏好制定问题解决方案，同时根据社区发展特点与集体诉求创造出适合群体需要的使命和愿景。 二、城市社区赋权增能的实现维度
城市社区赋权增能是基于提升社区治理能力和培育居民自治水平的需要，政府在社会政策体系调整、社区公共事务处理中赋予居民、社会组织和社区整体更大的参与权与影响力，激发其自我权能和主体自治意识，推动优势互补、权能合作的社会共治格局形成。关于赋权增能的实现，目前学术界普遍从个体赋权增能、组织赋权增能与社区赋权增能维度进行探讨（见表1）。有学者认为赋权开始于个人主义行为，进而发展成兴趣、爱好的团体组织活动，并最终演变为群体性、利益性的社会政治追求[12]。有学者认为赋权增能有三种具体方式：雇员赋权增能、组织赋权增能与社区赋权增能。雇员赋权增能是通过减少或废除不必要的行政管理层级，实现权力下行至一线员工;组织赋权增能是通过变更或取消部分组织规则和其他控制来加强这些组织的实际执行和应变能力;社区赋权增能是将行政机构的权力下移至社区，动员邻居、公共住房承租者、学龄儿童的家长及其社区等参与核心管理决策[13]（P217-227）。
根据上述分析维度并结合现代城市社区治理创新情境，社区治理的赋权增能将聚集于居民、社会组织和社区整体三个实现维度与领域。现代社会治理依赖于多元主体在平等关系下集体参与社区公共决策、资源调度、公共服务供给和社区规划建设等，推动社区居民、社会组织和社区整体的权能激发及自我行为表达，使他们对社区日常公共生活的自我管理、自我服务与自我监督充满信心，并期望改变公共生活现状，追求更高品质生活。
（一）居民赋权增能
1.促进社区居民内在权能意识的复苏。赋权增能的本质在于通过激发个体或组织能动自主性，增强其面对问题、解决问题的能力和信心。
赋权增能汇集了公民能力、社会政治修养、民主参与和决策管理等，这些要素都会促使个体形成积极的态度和自我观念、对周围环境和系统进行深刻反思、统筹目标实现及开展行动所必需的资源，以及如何与他人进行合作[14]（P252）。虽然现代社区治理理论预设中居民个体都是有潜在能力和意愿去改变现状的，但实践中由于社区自治水平普遍较低、单位制惯习“遗存”及居委会行政化等因素制约，居民个体的权能作用发挥并不理想，时常处于失权状态。因此，社区居民通过被赋予权力、机会、资源和技能，重新认识自身所拥有的力量，感受自己对某些社区公共事务的影响，可以有效增强他们参与社区治理的能力和愿望。居民“认识自己拥有的权利，肯定团结的重要性与集体行动可以改变周围的环境，也愿意为维持公义采取行动”[15]。
2.巩固社区居民交互合作的发展。社区作为一个集体生活场域，充斥着异质化的居民群体和不同的利益瓜葛。居民赋权增能不仅蕴涵着居民自身达成一个更好的自我修养与自信突破，还包括培育居民与周围群体互动合作的关键性能力，以及推动社区集体政治行动、营造社会资本和培植邻里网络等。
赋权增能可以通过参与、互助与知识共享等推动社会逐步去实现集体行动、公平正义并给予公民足够的安全、政治、经济和社会方面的平等与权利[16]（P280-281）。尤其对于生活在同一社区的居民，赋权增能可以利用相似的生活方式、文化习俗建立起符合大家认可的价值规范与信任关系，培育居民内部协作能力，提高自我管理和整体合作，构建起完善的社区自治管理和约束体系。
3.保障社区居民外在资源的获取权能。居民个体只有与外界进行持续不间断的交流接触才能使自己拥有更多的自我表达方式、强大的自信和自我意识，从而使他们战胜外部障碍和获取资源，引起內部权能向外部权能的转变[17]。事实上，任何权能的获取都不应倡导以侵占他人权利为代价，而应强调权力（权威）的获取建立在分享、互动和参与的基础上[18]。居民赋权增能并非简单地由政府“赋予”或“移交”，而是渗透在政府、市场和社会的完整互动及居民自治过程中。政府可以向居民提供更多的公共参与和资源获取机会，帮助他们达成共识，降低合作成本。社区居民则在政府赋权增能的推动下积极参与社区治安、卫生、交通、文娱等公共事务，与公共部门、市场企业和公益组织进行良好互动，共同维持社区多元治理格局。
（二）社会组织赋权增能
1.提升政府组织的社会服务权能。社区治理的有效性有赖于政府更高效的决策与更优质的服务，向社区赋权增能可以有效稀释政府社会管理中的简单、盲目和冲动，实现基层政府行动与居民需求的无缝对接。在赋权增能背景下政府可以让更多的治理主体参与决策管理，丰富与完善多元治理结构，使以往陷入困境的公共机构变得具有回应性、公平性、创新性和有效性[19]（P143）。这反映在近年来我国城市治理创新中普遍形成以街道社区党组织为核心，有机整合居委会、驻区单位、社会组织、市场企业等党建资源，成立联合党委平台，邀约其他社会治理主体参与社会公共事务决策。依托党政社之间的相互合作、彼此赋权，推动体制内资源、市场资源和社会资源协同合作，扩大公共服务对象的覆盖率，有效提高公共服务质量和回应社区居民关切。
2.优化市场组织的资源配置权能。市场权力作为政府公权力的重要补充和替代性资源，有助于促进社区公共服务或社区福利供给的规模增加和机制的多样。政府推进社区治理的市场化改革，将街道社区的部分职能权责赋予社会化市场组织来承担。一方面，引入市场化的机制和手段，可以提升社会管理效能，更好地满足居民多样化、多层次的需求;另一方面，市场企业组织参与社区治理，有助于减少政府对社区公共资源直接配置的难度，提高社区资源配置的效率和效益。
3.推进社会组织的公共服务权能。社会组织能够为城市居民提供政府与市场所不能及的公益性、个性化和精准化的公共服务，政府要支持社会组织和社区志愿者参与社区管理和服务。适应城市社区治理由“一元主导”向“多元治理”的转变，许多城市开始将街道社区的养老、文化、教育、卫生等公共服务职能赋权给部分社会组织，培育和引导他们参与社区资源的整合配置。一方面，政府采取购买社会组织公共服务或引入社会第三方等形式，对接和满足居民的一般与个性化公共服务需求;另一方面，赋予社会组织与政府、市场、企业等主体平等地位，享有一定的社区治理核心决策权，充分调动其积极性。 （三）社区赋权增能
1.推动城市社区管理制度的改进。赋权增能有利于优化多元主体共治的城市社区管理体制与运行机制，丰富社区自治的制度供给。政府赋予基层社区更多自主权限。一方面，发挥其在政策执行过程中的“主动作为”，提升政策的落地效果;另一方面，将基层社会利益诉求和矛盾化解通过正式化的制度渠道“输入”国家公共决策。对于当前我国城市社区过度行政化，无暇顾及和反映居民的自治诉求等问题，部分城市通过向基层赋权增能的社会管理制度改革取得了较好的效果。上海、深圳采取了在原有社区居委会的基础上增设社区工作站的“居站分离”做法。社区工作站承担起以往政府交办居委会的各种行政性事务，而社区居委会完全作为居民的自治平台，行使民主议事、民主自治的职能，使居民的自治权利得到充分保障和落实。安徽铜陵试行撤销街道层级，赋权社区的“大部制”改革。街道原有的经济发展、城管执法等行政职能收归区级政府，民政社保、计划生育、综合治理等服务职能全部下放社区，使政府为民服务更为直接和便捷。同时，赋予社区治理平台更大的社会服务权限和自治权能，强化基层政府在公共事务管理中的服务性，淡化其行政的强制性。
2.优化城市社区治理结构。起初我国城市社区的日常管理主要接受上级政府的权威领导和规章制度约束，作为自上而下官僚科层制的延伸和补充。适应现代城市社区居民群体的多样性、利益诉求的多元化和资源获取途徑的复杂化，传统官僚科层制的社区封闭治理结构正逐渐被多元主体参与的开放式治理取代，社区治理由纵向权威转向横向合作。为加强政府公权与社区民意之间的互通合作，许多城市社区依托区域化党建、公共服务中心和民主协商平台等扁平化、水平式的治理架构，赋予驻区单位、市场组织、社会公益组织、物业公司及社区精英群体更多参与社区公共事务的权限。不同参与主体所具有的比较优势和专业技能，可以推动跨部门对话行动、信息交换、联合协作，实现人员、资源、信息、权力间的整合，改进和提升基层社会治理成效。
3.提升社区内生发展动力。长期以来，我国城市基层社会管理推行带有强烈行政色彩的“单位制”和“街居制”模式，党组织、居委会、居民等主体往往依赖于接受上级指令行事，处于一种被动参与的状态。社区自我管理、自我服务意识不强，自我主动性作用发挥不够且与社会外界联系弱。社区赋权增能以提升社区自治能力为出发点，通过制度化、非制度化方式，激发社区场域内多元主体参与的自主性和能动性，在认同彼此间差异的基础上寻求共识，实现共建共治共享的社会治理格局。这反映在当前部分城市社区治理中，陆续破除传统体制与机制壁垒，借助市场化的手段，通过政府购买服务、引进第三方合作等方式吸收社会化力量来提升社区自治绩效;依托公益志愿服务、邻里互助网络等形式，增加社区社会资本水平，提升彼此的信任与合作，满足多元主体积极参与和合作行动的需要，激活社区发展的内生动力源。
三、城市社区赋权增能的实践阻滞
当前我国城市社区治理水平不断提高，公民参与能力和合作意识逐步提升，但仍面临社会治理体制改革相对滞后、居民参与渠道不健全、多元主体协商非实质性等难题，导致赋权增能在居民、社会组织和社区整体层面还存在一定程度的实践阻滞。
（一）居民赋权增能主体建构缓慢
居民赋权增能是社区居民参与社区公共事务及维护自身权益的主体性过程，但在社区治理实践中，居民的治理主体地位时常面临基础要素缺失的困境。受单位制解体、住房商品化、社会结构嬗变及居民需求差异的影响，在当前社区建设中存在着社区异质性增长与社区公共性衰减并行不悖的难题。
一方面，表现为许多居民的单位人“惯习”依然盛行，对于原隶属单位或居委会有很强的依附性，尚未形成公共意义上的社区认同。
另一方面，居民“原子化”“隔离化”“碎片化”状态明显，社区归属感弱、社区主人翁意识不强，由此带来社区自治资源整合匮乏、居民自治权利意识不足。
大多数城市社区居民缺乏参与社区公共事务治理的能力和意识，缺少对自我能力、占有资源和自我身份认同的合理预判，制约着居民赋权增能的主体参与率。对于政府推行的社区改善治理活动实际参与度不高[20]，只有极少数能力较强的精英和热心群众积极参与，绝大多数普通居民表现被动，采取冷漠的态度或者对社区居委会听之任之。城市社区居民公共事务参与积极性不高除受自身传统观念因素制约外，还受制于政府行动与居民需求的不一致。许多城市政府对居民赋权增能主要侧重自上而下的行政性事务或邀约性活动，而发自居民自我需求的权益性活动常常被排斥于外，甚至居民正常的民主或经济维权也被当做影响和谐社会构建的不安定因素对待[10]。赋权增能如果仅仅作为政府整合居民对社会公共活动支持的工具或手段，而不是培育居民形成监督议事和主张权利的能力，必然会削弱居民群体的参与积极性。
（二）社会组织赋权增能集体行动乏力
现代城市社区作为一个完整的治理复合体，讲究不同参与主体的互动与合作，追求彼此平等参与的共治格局。长期以来，我国基层社会管理深受政府一元化主导影响，依赖于自上而下的体制权力与公共资源去推动社会事务治理，社会组织、驻区单位、科研院校、市场企业往往被排斥于决策管理之外。虽然当前越来越多城市基层开始推行政府、社会和市场等主体参与的社区多元共治模式，赋予权能，优化资源配置，但实践效果并不理想，往往政府行动多、社会其他主体行动少[21]。如在“服务外包”“社区志愿”“协同合作”“共建平台”等社区多元治理场景中，依然能清晰地发现一些地方政府沿用传统的管控思维唱“独角戏”，并未真正赋予社会组织和市场企业重要的合作伙伴角色。在社区多元共治场域内，面临政府资源与企业资源、社会资源如何协同推进，行政力量与社会力量如何分工合作等问题。
社会组织是城市社区赋权增能的重要承接载体，借助组织互动与集体行动，激发社区居民参与群体活动的主体能动性。但现实中一些政府支持社会组织发展并非着眼于提升社区公共服务水平，而是基于减轻财政负担、转移公共服务责任。“政府通过支持民间组织的发展，动员和整合社会资源，使民间组织为政府所用”[22]，使政府制定的部分政策、技术标准和财政扶持带有较强的引导指向性，背离社区组织的自主发展初衷。社区居委会、业主委员会、物业公司、公益志愿组织、爱好兴趣团体等均有各自的权力来源和关系网络，他们之间虽联系频繁但没有明确的隶属链条和附属关系，使其在政策保障、资源调动、利益分享和活动扶持等方面时常存在“身份阻硬”。在许多社会组织参与的社区治理活动中，政府并未赋予其实质性的主体地位，也未配备实质性的资源、技术和能量给予保障。 （三）社区赋权增能治理公共性不足
社区赋权增能理论起初建立在“国家—社会”二元分立的基础之上，指社区通过居民权利意识觉醒、组织联合、集体行动、呼吁政策调整等社会内部赋权形式来抵御国家权力对社区公共生活的侵蚀和干预。目前，在强国家—弱社会的实践情境中，社区赋权增能更多的是推动居民的社区参与和技能培训，增强社区的自治管理和深化社会资源的整合，即国家通过赋予社区居委会一定的社会管理职能，将其纳入基层行政管理网络，以应对单位社会解体后城市基层出现的权力真空难题，而并非形成社会学意义上的公共权能领域[23]。社区被建构成国家治理单元，其运作机制在于“行政吸纳社会”，通过将社区自治机制纳入国家行政体制，推进国家基层政权建设[24]。这客观上也会对社区的居民自治及居委会服务职能扩展产生“挤出效应”，抑制社区赋权增能中的主体独立性与自主性发挥。政府借助专业社会组织的力量来加强对社区的外部赋权，强调外部力量在激发个体或集体主体性与能动性方面的作用，间接忽视了社区内在自我赋权增能的培育，导致社区自治力量发展缓慢、社会化力量分散、社区资源整合不足。
四、提升城市社区赋权增能的创新路径
面对理论与实践探索中城市社区赋权增能所遇到的现实困惑，必須立足于社区治理的本质，围绕打造共建共治共享的社会治理格局，多维度增强居民自我发展潜力、提高社会组织服务承接水平，完善社区自治结构体系。
（一）推动居民主体意识建构，完善社会化赋权渠道
培育和激发社区居民的主体权能意识，使居民“建立参与动机和意愿，树立批判意识，参与集体行动”[25]。政府要赋予居民社区治理主体的平等地位，尊重其自治权利，引导他们树立集体价值观念意识，积极参与社区协商议事活动。为了提升社区居民的社区归属感，要引导他们超越狭隘的自我意识而关注公共活动，使每一个居民都“有较高的意愿调动自身的社会资源来解决社区问题”[26]，政府可以通过讲座、宣讲、培训班、文艺表演、评比展览等形式给居民提供知识技能学习的机会、资源平等共享的机制;通过建立社区发展论坛、居民自治议事会等为居民设置公共议题、主张他们的社会政治权利表达，发挥其“社区的主人”价值，提升社区管理与决策水平。
保障社区居民有效参与社区公共事务治理的频率和质量。
社区居民对社区集体活动的参与愿望、认可程度、互动水平是衡量其融入社区共建共治共享活动及自我权能展示的重要指标。一是政府要推动社区民主参与、民主共治和民主监督的制度化、机制化。只有吸引社区居民自愿平等地参与社区治理活动并发挥其应有的作用，他们才会对关涉的公共利益或公共项目发表自己的意见或采取相应的合作行动[27]。二是政府要陆续将基层社会事务的管理服务权限赋予社区居民，将公共事务的决策事项细化到小区、院落、楼栋、居民小组、居民个人，真正实现居民参与的“全面深入”和“精细精准”。
推动社区居民自治能力提升和自组织化建设。一方面，发挥邻里的社会功能，鼓励社区居民通过自愿结社或参与社会组织，将居民个体的、自发的参与转化为组织化参与，提升他们的集体决策和组织建设能力;通过社区集体活动和民主协商平台，发掘更多社区公益热心人、骨干人才、草根精英，培养社区领导人才，让他们为社区发展规划和精神文化体系建设出谋划策、贡献力量。
另一方面，借助社区公益组织和市场企业等社会力量，依靠他们的技术、资金、项目或活动支持来整合提高社区居民的知识素质，扩大其社会化权能渠道。合理引导市场企业、社工组织，利用其专业的技术优势和人才优势，通过社区公益捐助、公共福利建设、医疗文化进社区等活动，为社区居民提供有针对性的技能培训、知识学习、养老助残、社区矫正等服务，最终提升全体社区居民的积极参与和自愿合作能力。
（二）架构多元治理格局，提升社会组织承接能力
随着基层社会事务的增多及治理复杂性的增加，赋权增能需要城市社区治理从传统的政府一元主导转变为现代的多元主体合作，尤其要发挥社会组织参与社区治理的功能与价值。
第一，创新和完善社会组织参与社会治理的架构体系，形成以政府为主导、凝聚和吸引多元社会力量共同参与的社会共治格局。
一方面，推动城市社区治理由垂直分割转向多元协同，利用现代信息技术打造更多社会组织参与基层公共事务的网络互动平台;引进专业技术组织和社会化资源，增加服务社区居民的公益性组织数量和扩大志愿队伍规模。另一方面，政府要为社区内外组织发展提供必要的资源供给和能力帮扶，在注册、技术、场地与相应的政策资金等方面给予支持。帮助他们开展技术能力培训和项目督导，创立公正平等的社会环境，增强社区自组织的凝聚力。
第二，加强社会组织自身建设，增强服务社区居民的能力。
一方面，社会组织要积极参与社区公共资源供给，拓宽社会组织的资源获取和发展空间，提高社会资本增量和专业服务水平，更好地融入城市社区治理。
另一方面，社会组织要紧跟基层社会治理的需要，充分挖掘自身潜力，积极拓宽优势权能释放渠道。社会组织要在社区邻里管理、福利服务、环境保护和教育培训等活动中树品牌、立口碑，创新方式方法，提升服务品质，扩大社区服务的范围、领域、层次和人群。
第三，加强社会组织与居民之间的沟通交流，更多反映居民的日常需求心声，维护社区的公共利益。社会组织的专业优势和项目培训只有获得社区居民的认同，才可以为后续的社区治理提供更大的支持力。
社会组织要根据居民需求的变化情况，及时推动自我更新及行动策略调整，促进社区公共服务或社区福利供给的规模增加和机制的多样。社会组织要积极创设条件，搭建互动交流平台，让更多的社区居民参与公共服务供给的全流程改造，更好地满足他们的利益诉求和服务期待。同时，社会组织要强化其社会公益价值属性建设，减少对资源获取和追逐功利的“利已”冲动，更多地聚焦于提升社区公共产品生产和公共服务供给上。 （三）优化权力运行机制，推动社区整体性治理
基于不同社区治理主体的行动逻辑及其对权力秩序建构的影响，厘清社区主体的权力架构及其职责，为社区自我赋权的激发创造良好的环境条件。
第一，打破传统基层社会管理中权力自上而下的纵向运行方式，突破横向公共部门之间的权力界限与藩篱，吸纳更多的社会和市场力量参与，形成公私分明、互动有序、治理共享的新格局。“政府要提高自己对现代社会结构的适应性，增强包容性，在建构新的治理体制的过程中形成普遍化、包容性的价值”[28]，使社区更好地聚集治理资源、优化治理行为和方式、化解利益冲突和矛盾。
第二，提升社区自我协调和自我发展能力建设。基层党组织与市场企业、社会组织、驻区单位和居民等主体之间要打破信息沟通壁垒，共同分享治理资源、协同参与社区建设规划、提供公共产品与公共服务、保障社区发展的资金供应等。依靠当前城市区域化党建、协商议事会和社会综合治理服务中心等治理平台，构建起党委、政府、社会组织、市场企业和居民等多元利益主体协同参与的基层社会治理格局，为实现社区整体赋权增能提供基础保障和资源供应。
第三，以公共性营造为出发点推动社区整体性治理。社区公共性是指居民从各自私人领域中走出来，就共同关注的问题展开集体讨论与行动，在互动讨论与合作行动中实现社区公共价值创造的一种过程[29]。
社区赋权增能要与公共性建设有机融合起来，共同致力于社区内生秩序构建、公平正义维护及多元合作治理局面的形成。政府、市场、社会、居民等社区治理主体围绕公共议题进行平等的沟通、探讨和协商，深化资源的整合与利用，取长补短，优势互补，为社区治理共同体不断注入活力。塑造具有平等性、同质化、公共性与情感性的邻里环境和邻里网络，增强居民成员之间的认同感和归属感，促进社区更好融合。
五、结 语
在西方，赋权增能是在“社区复兴运动”的指引下，以激发居民的社区参与为宗旨，寻求改变政府与社区的不对等关系，更好地落实社区主义。当前中国城市社区赋权增能则被置于共建共治共享的社会协同治理创新情境中。城市社区赋权增能既不是传统行政层级的简单化顺延，也不是对现行社会管理体制与运行机制进行重建，而是在倡导多元复合治理基礎上构筑起优势互补、权能合作的社会共治新格局，最终实现社会管理重心的下移及居民自我赋权、自我增能。在城市社区赋权增能过程中，一方面，输送了民主和责任，搭建起多元主体参与的管理决策平台，另一方面，也扩大了社区自治基础，提升了居民的自我管理能力，丰富壮大了社区的内生发展动力。
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责任编辑：陈文杰
[关键词]赋权增能;城市社区治理;社会组织;社区自治;治理架构
中图分类号：D669.3 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）05-0087-09
社区是我国城市社会治理体系的根基和基础单元，社区治理的好坏将影响与决定着国家治理体系和治理能力的现代化建设。伴随市场经济改革和现代城市化的快速推进，我国城市社区治理日益呈现社会结构的多元分层、人口流动的高异质性、社会管理的非线性、主体利益的关系复杂化等特征。适应新形势下城市基层社会治理的创新变革需要，城市社区治理要逐渐改变传统科层式的条块管理思维，调整现行基层社会管理体制与运行机制，在倡导多元复合治理基础上构筑优势互补、权能合作的社会共治新局面。针对城市社区“管理”和“服务”存在的基层行政调控不足、资源整合乏力、社会组织管理混乱等状况，以及基层行政与社区自治何以划分、政府行动与居民需求何以对接等现实困惑，需要通过激发更多居民、社会组织和社区整体的能动自主性，将基层治理诸要素有机结合起来共同发挥作用，最终促进社区“自主”自治及自我赋权、自我增能的实现。
一、城市社区赋权增能的内涵与逻辑建构
赋权增能理论，也被译为赋权理论、授权理论、激发权能理论等。它是受20世纪七八十年代西方黑人民权运动与女权运动的双重影响而发展起来的，是民主观念和民权思想在政府机构改革、公民参政议政、社区自治等社会政治领域的延伸及具体化。
1976年“赋权增能”概念首次提出，关注种族和社会工作领域弱势群体的“无权感”，倡导提升他们的社会参与和权能意识[1]（P438）。随后，该理论进一步发展并成为教育、政治、社区心理、公共卫生、社会工作等学科的核心概念，受到国内外学者的进一步阐释。在国外，有学者认为赋权增能的目的在于帮助无权者获得对自己生活的决定权与思想的行动权[2]（P78）;有学者认为赋权增能是一种基于理想满足的精神状态，是一种对权力和资源再分配的渴望过程[3];有学者认为赋权增能涉及个人、组织和社群等多个层面，其目的在于提高被服务对象的社会参与能力，提升自我效能感和控制感[4];有学者认为赋权增能是个人、组织或社区重新激发起内在权能感，参与、获取和掌控公共事务治理的一系列的过程组合[5];有学者认为在社区治理中赋权增能就是居民通过获取控制权和占有资源来实现社会资本营造、施展社区规划、批判性的反思、关心群体建设、促进民主参与等一系列的过程[6];有学者认为社区赋权增能包含着两个紧密相连的方面：一是赋予社区以信心、技巧与能力，帮助其改变与公共部门的关系;二是促进社区参与，加强社区与公共部门的接触，并为社区创造赋权的机会[7]（P139）。
在国内，有学者认为赋权增能既指宏观层面政治权力和资源平等分配的社会结构改变，也包括微观层面居民自我效能感、群体意识、减少自我责怪、承担主体责任的个体心理改变[8];有学者从“国家—社会互动主义”出发，指出国家与社会只有相互协同、相互赋权，才会实现共治共享，达到整体福祉的优化[9];有学者指出赋权增能是基于权力平等的假设，是居民民主权利与知识累积应用于社区参与的结果[10]。由此观之，国内外学界对赋权增能的认识虽有差别，但在逻辑共性方面主要聚焦于三点。一是理论假设个体、组织和社区在成长或发展过程中出现“受阻”现象是由于不同形式的“失权”“无权”引起的;二是个体、组织和社区时常处于一种动态演化的过程中，都有潜在愿望和能力去改变现状;三是借助一定手段或工具可以帮助他们激发权能、树立信心、实现自主能动性，达成目标或愿景。据此，城市社区赋权增能可以被界定为通过居民学习、民主参与、组织控制、资源争取等过程实现居民权能意识激发、社会组织互动能力增强、社区公共治理自主决策、公共环境自主营造，从而争取更好的社区生活品质。
社区赋权增能理论强调社会管理和公共服务重心下移，通过纵向的权力下放与横向的功能整合，激发城市居民、社会组织和社区整体的内在自主性和能动性，完全契合新时代背景下构建城市基层社会治理新格局，以及加强社区治理方式创新的需要。它既避免社区治理“国家为中心”视角下行政权力向基层社会的无限延伸倾向和“社会为中心”视角下单纯居民自治导致的社区无序化状态，同时对“多中心合作”治理中政府公权与居民自治权的边界划分进行约束、推动主体权能进行合理扩展。城市社区赋权增能有助于推动基层公共事务治理中的多元主体互动与集体增权，满足现代社区治理作为一个协同合作、资源互补和价值递增的体系要求，既不给社区治理增加额外的成本，也能促进基层民主的培育。其一，赋权增能将围绕构建城市社区共同体意识，在社区资源更新、自治能力培养、居民协商议事、公共服务优化等方面补足治理要素，实现从“自在社区”向“自为社区”的转化。社区居民围绕自我权利意识的觉醒、自我效能感的提升及自我治理能力的形成，借助外部帮助和内部学习来增强参与社会经济与政治的能力，积极投身到社区公共事务和社区生活环境的改善优化中。其二，赋权增能有助于城市社区改进政策执行、完善监督监管与重塑治理结构，以拥有更加健全完善的现代治理能力。赋权增能围绕社区居民、社会组织等主体的整体权能提升，注重社区资源、机会和权力的科学分配，避免或减少任何主体遭受不公正对待。社区参与主体通过多元协同合作、完善内部结构，加强彼此之间的联合和同盟，参与社区公共部门的决策和改革，从而更好地影响社区公共资源的调配和使用。“社区成功获得维护内部管理秩序的能力，与外部组织协作的能力，从而为实现社区可持续发展提供良好的基础”[11]。其三，赋权增能可以提高社区公共行动和集体合作的质量。适应现代社会从单中心管理向多中心治理的转变，政府更多从纵向权威管控转向横向合作引领、从部门区隔转向整体性协调。赋权增能是社区治理过程中纵向权力下放与横向能力培育的结合，注重社区自我管理和可持续发展的整体性能提升。赋权增能强调社会行动和社会改变的目标一致性，它将部分治理权限实质性地转移给居民、社会组织等利益相关者，允许他们依据自身需求或偏好制定问题解决方案，同时根据社区发展特点与集体诉求创造出适合群体需要的使命和愿景。 二、城市社区赋权增能的实现维度
城市社区赋权增能是基于提升社区治理能力和培育居民自治水平的需要，政府在社会政策体系调整、社区公共事务处理中赋予居民、社会组织和社区整体更大的参与权与影响力，激发其自我权能和主体自治意识，推动优势互补、权能合作的社会共治格局形成。关于赋权增能的实现，目前学术界普遍从个体赋权增能、组织赋权增能与社区赋权增能维度进行探讨（见表1）。有学者认为赋权开始于个人主义行为，进而发展成兴趣、爱好的团体组织活动，并最终演变为群体性、利益性的社会政治追求[12]。有学者认为赋权增能有三种具体方式：雇员赋权增能、组织赋权增能与社区赋权增能。雇员赋权增能是通过减少或废除不必要的行政管理层级，实现权力下行至一线员工;组织赋权增能是通过变更或取消部分组织规则和其他控制来加强这些组织的实际执行和应变能力;社区赋权增能是将行政机构的权力下移至社区，动员邻居、公共住房承租者、学龄儿童的家长及其社区等参与核心管理决策[13]（P217-227）。
根据上述分析维度并结合现代城市社区治理创新情境，社区治理的赋权增能将聚集于居民、社会组织和社区整体三个实现维度与领域。现代社会治理依赖于多元主体在平等关系下集体参与社区公共决策、资源调度、公共服务供给和社区规划建设等，推动社区居民、社会组织和社区整体的权能激发及自我行为表达，使他们对社区日常公共生活的自我管理、自我服务与自我监督充满信心，并期望改变公共生活现状，追求更高品质生活。
（一）居民赋权增能
1.促进社区居民内在权能意识的复苏。赋权增能的本质在于通过激发个体或组织能动自主性，增强其面对问题、解决问题的能力和信心。
赋权增能汇集了公民能力、社会政治修养、民主参与和决策管理等，这些要素都会促使个体形成积极的态度和自我观念、对周围环境和系统进行深刻反思、统筹目标实现及开展行动所必需的资源，以及如何与他人进行合作[14]（P252）。虽然现代社区治理理论预设中居民个体都是有潜在能力和意愿去改变现状的，但实践中由于社区自治水平普遍较低、单位制惯习“遗存”及居委会行政化等因素制约，居民个体的权能作用发挥并不理想，时常处于失权状态。因此，社区居民通过被赋予权力、机会、资源和技能，重新认识自身所拥有的力量，感受自己对某些社区公共事务的影响，可以有效增强他们参与社区治理的能力和愿望。居民“认识自己拥有的权利，肯定团结的重要性与集体行动可以改变周围的环境，也愿意为维持公义采取行动”[15]。
2.巩固社区居民交互合作的发展。社区作为一个集体生活场域，充斥着异质化的居民群体和不同的利益瓜葛。居民赋权增能不仅蕴涵着居民自身达成一个更好的自我修养与自信突破，还包括培育居民与周围群体互动合作的关键性能力，以及推动社区集体政治行动、营造社会资本和培植邻里网络等。
赋权增能可以通过参与、互助与知识共享等推动社会逐步去实现集体行动、公平正义并给予公民足够的安全、政治、经济和社会方面的平等与权利[16]（P280-281）。尤其对于生活在同一社区的居民，赋权增能可以利用相似的生活方式、文化习俗建立起符合大家认可的价值规范与信任关系，培育居民内部协作能力，提高自我管理和整体合作，构建起完善的社区自治管理和约束体系。
3.保障社区居民外在资源的获取权能。居民个体只有与外界进行持续不间断的交流接触才能使自己拥有更多的自我表达方式、强大的自信和自我意识，从而使他们战胜外部障碍和获取资源，引起內部权能向外部权能的转变[17]。事实上，任何权能的获取都不应倡导以侵占他人权利为代价，而应强调权力（权威）的获取建立在分享、互动和参与的基础上[18]。居民赋权增能并非简单地由政府“赋予”或“移交”，而是渗透在政府、市场和社会的完整互动及居民自治过程中。政府可以向居民提供更多的公共参与和资源获取机会，帮助他们达成共识，降低合作成本。社区居民则在政府赋权增能的推动下积极参与社区治安、卫生、交通、文娱等公共事务，与公共部门、市场企业和公益组织进行良好互动，共同维持社区多元治理格局。
（二）社会组织赋权增能
1.提升政府组织的社会服务权能。社区治理的有效性有赖于政府更高效的决策与更优质的服务，向社区赋权增能可以有效稀释政府社会管理中的简单、盲目和冲动，实现基层政府行动与居民需求的无缝对接。在赋权增能背景下政府可以让更多的治理主体参与决策管理，丰富与完善多元治理结构，使以往陷入困境的公共机构变得具有回应性、公平性、创新性和有效性[19]（P143）。这反映在近年来我国城市治理创新中普遍形成以街道社区党组织为核心，有机整合居委会、驻区单位、社会组织、市场企业等党建资源，成立联合党委平台，邀约其他社会治理主体参与社会公共事务决策。依托党政社之间的相互合作、彼此赋权，推动体制内资源、市场资源和社会资源协同合作，扩大公共服务对象的覆盖率，有效提高公共服务质量和回应社区居民关切。
2.优化市场组织的资源配置权能。市场权力作为政府公权力的重要补充和替代性资源，有助于促进社区公共服务或社区福利供给的规模增加和机制的多样。政府推进社区治理的市场化改革，将街道社区的部分职能权责赋予社会化市场组织来承担。一方面，引入市场化的机制和手段，可以提升社会管理效能，更好地满足居民多样化、多层次的需求;另一方面，市场企业组织参与社区治理，有助于减少政府对社区公共资源直接配置的难度，提高社区资源配置的效率和效益。
3.推进社会组织的公共服务权能。社会组织能够为城市居民提供政府与市场所不能及的公益性、个性化和精准化的公共服务，政府要支持社会组织和社区志愿者参与社区管理和服务。适应城市社区治理由“一元主导”向“多元治理”的转变，许多城市开始将街道社区的养老、文化、教育、卫生等公共服务职能赋权给部分社会组织，培育和引导他们参与社区资源的整合配置。一方面，政府采取购买社会组织公共服务或引入社会第三方等形式，对接和满足居民的一般与个性化公共服务需求;另一方面，赋予社会组织与政府、市场、企业等主体平等地位，享有一定的社区治理核心决策权，充分调动其积极性。 （三）社区赋权增能
1.推动城市社区管理制度的改进。赋权增能有利于优化多元主体共治的城市社区管理体制与运行机制，丰富社区自治的制度供给。政府赋予基层社区更多自主权限。一方面，发挥其在政策执行过程中的“主动作为”，提升政策的落地效果;另一方面，将基层社会利益诉求和矛盾化解通过正式化的制度渠道“输入”国家公共决策。对于当前我国城市社区过度行政化，无暇顾及和反映居民的自治诉求等问题，部分城市通过向基层赋权增能的社会管理制度改革取得了较好的效果。上海、深圳采取了在原有社区居委会的基础上增设社区工作站的“居站分离”做法。社区工作站承担起以往政府交办居委会的各种行政性事务，而社区居委会完全作为居民的自治平台，行使民主议事、民主自治的职能，使居民的自治权利得到充分保障和落实。安徽铜陵试行撤销街道层级，赋权社区的“大部制”改革。街道原有的经济发展、城管执法等行政职能收归区级政府，民政社保、计划生育、综合治理等服务职能全部下放社区，使政府为民服务更为直接和便捷。同时，赋予社区治理平台更大的社会服务权限和自治权能，强化基层政府在公共事务管理中的服务性，淡化其行政的强制性。
2.优化城市社区治理结构。起初我国城市社区的日常管理主要接受上级政府的权威领导和规章制度约束，作为自上而下官僚科层制的延伸和补充。适应现代城市社区居民群体的多样性、利益诉求的多元化和资源获取途徑的复杂化，传统官僚科层制的社区封闭治理结构正逐渐被多元主体参与的开放式治理取代，社区治理由纵向权威转向横向合作。为加强政府公权与社区民意之间的互通合作，许多城市社区依托区域化党建、公共服务中心和民主协商平台等扁平化、水平式的治理架构，赋予驻区单位、市场组织、社会公益组织、物业公司及社区精英群体更多参与社区公共事务的权限。不同参与主体所具有的比较优势和专业技能，可以推动跨部门对话行动、信息交换、联合协作，实现人员、资源、信息、权力间的整合，改进和提升基层社会治理成效。
3.提升社区内生发展动力。长期以来，我国城市基层社会管理推行带有强烈行政色彩的“单位制”和“街居制”模式，党组织、居委会、居民等主体往往依赖于接受上级指令行事，处于一种被动参与的状态。社区自我管理、自我服务意识不强，自我主动性作用发挥不够且与社会外界联系弱。社区赋权增能以提升社区自治能力为出发点，通过制度化、非制度化方式，激发社区场域内多元主体参与的自主性和能动性，在认同彼此间差异的基础上寻求共识，实现共建共治共享的社会治理格局。这反映在当前部分城市社区治理中，陆续破除传统体制与机制壁垒，借助市场化的手段，通过政府购买服务、引进第三方合作等方式吸收社会化力量来提升社区自治绩效;依托公益志愿服务、邻里互助网络等形式，增加社区社会资本水平，提升彼此的信任与合作，满足多元主体积极参与和合作行动的需要，激活社区发展的内生动力源。
三、城市社区赋权增能的实践阻滞
当前我国城市社区治理水平不断提高，公民参与能力和合作意识逐步提升，但仍面临社会治理体制改革相对滞后、居民参与渠道不健全、多元主体协商非实质性等难题，导致赋权增能在居民、社会组织和社区整体层面还存在一定程度的实践阻滞。
（一）居民赋权增能主体建构缓慢
居民赋权增能是社区居民参与社区公共事务及维护自身权益的主体性过程，但在社区治理实践中，居民的治理主体地位时常面临基础要素缺失的困境。受单位制解体、住房商品化、社会结构嬗变及居民需求差异的影响，在当前社区建设中存在着社区异质性增长与社区公共性衰减并行不悖的难题。
一方面，表现为许多居民的单位人“惯习”依然盛行，对于原隶属单位或居委会有很强的依附性，尚未形成公共意义上的社区认同。
另一方面，居民“原子化”“隔离化”“碎片化”状态明显，社区归属感弱、社区主人翁意识不强，由此带来社区自治资源整合匮乏、居民自治权利意识不足。
大多数城市社区居民缺乏参与社区公共事务治理的能力和意识，缺少对自我能力、占有资源和自我身份认同的合理预判，制约着居民赋权增能的主体参与率。对于政府推行的社区改善治理活动实际参与度不高[20]，只有极少数能力较强的精英和热心群众积极参与，绝大多数普通居民表现被动，采取冷漠的态度或者对社区居委会听之任之。城市社区居民公共事务参与积极性不高除受自身传统观念因素制约外，还受制于政府行动与居民需求的不一致。许多城市政府对居民赋权增能主要侧重自上而下的行政性事务或邀约性活动，而发自居民自我需求的权益性活动常常被排斥于外，甚至居民正常的民主或经济维权也被当做影响和谐社会构建的不安定因素对待[10]。赋权增能如果仅仅作为政府整合居民对社会公共活动支持的工具或手段，而不是培育居民形成监督议事和主张权利的能力，必然会削弱居民群体的参与积极性。
（二）社会组织赋权增能集体行动乏力
现代城市社区作为一个完整的治理复合体，讲究不同参与主体的互动与合作，追求彼此平等参与的共治格局。长期以来，我国基层社会管理深受政府一元化主导影响，依赖于自上而下的体制权力与公共资源去推动社会事务治理，社会组织、驻区单位、科研院校、市场企业往往被排斥于决策管理之外。虽然当前越来越多城市基层开始推行政府、社会和市场等主体参与的社区多元共治模式，赋予权能，优化资源配置，但实践效果并不理想，往往政府行动多、社会其他主体行动少[21]。如在“服务外包”“社区志愿”“协同合作”“共建平台”等社区多元治理场景中，依然能清晰地发现一些地方政府沿用传统的管控思维唱“独角戏”，并未真正赋予社会组织和市场企业重要的合作伙伴角色。在社区多元共治场域内，面临政府资源与企业资源、社会资源如何协同推进，行政力量与社会力量如何分工合作等问题。
社会组织是城市社区赋权增能的重要承接载体，借助组织互动与集体行动，激发社区居民参与群体活动的主体能动性。但现实中一些政府支持社会组织发展并非着眼于提升社区公共服务水平，而是基于减轻财政负担、转移公共服务责任。“政府通过支持民间组织的发展，动员和整合社会资源，使民间组织为政府所用”[22]，使政府制定的部分政策、技术标准和财政扶持带有较强的引导指向性，背离社区组织的自主发展初衷。社区居委会、业主委员会、物业公司、公益志愿组织、爱好兴趣团体等均有各自的权力来源和关系网络，他们之间虽联系频繁但没有明确的隶属链条和附属关系，使其在政策保障、资源调动、利益分享和活动扶持等方面时常存在“身份阻硬”。在许多社会组织参与的社区治理活动中，政府并未赋予其实质性的主体地位，也未配备实质性的资源、技术和能量给予保障。 （三）社区赋权增能治理公共性不足
社区赋权增能理论起初建立在“国家—社会”二元分立的基础之上，指社区通过居民权利意识觉醒、组织联合、集体行动、呼吁政策调整等社会内部赋权形式来抵御国家权力对社区公共生活的侵蚀和干预。目前，在强国家—弱社会的实践情境中，社区赋权增能更多的是推动居民的社区参与和技能培训，增强社区的自治管理和深化社会资源的整合，即国家通过赋予社区居委会一定的社会管理职能，将其纳入基层行政管理网络，以应对单位社会解体后城市基层出现的权力真空难题，而并非形成社会学意义上的公共权能领域[23]。社区被建构成国家治理单元，其运作机制在于“行政吸纳社会”，通过将社区自治机制纳入国家行政体制，推进国家基层政权建设[24]。这客观上也会对社区的居民自治及居委会服务职能扩展产生“挤出效应”，抑制社区赋权增能中的主体独立性与自主性发挥。政府借助专业社会组织的力量来加强对社区的外部赋权，强调外部力量在激发个体或集体主体性与能动性方面的作用，间接忽视了社区内在自我赋权增能的培育，导致社区自治力量发展缓慢、社会化力量分散、社区资源整合不足。
四、提升城市社区赋权增能的创新路径
面对理论与实践探索中城市社区赋权增能所遇到的现实困惑，必須立足于社区治理的本质，围绕打造共建共治共享的社会治理格局，多维度增强居民自我发展潜力、提高社会组织服务承接水平，完善社区自治结构体系。
（一）推动居民主体意识建构，完善社会化赋权渠道
培育和激发社区居民的主体权能意识，使居民“建立参与动机和意愿，树立批判意识，参与集体行动”[25]。政府要赋予居民社区治理主体的平等地位，尊重其自治权利，引导他们树立集体价值观念意识，积极参与社区协商议事活动。为了提升社区居民的社区归属感，要引导他们超越狭隘的自我意识而关注公共活动，使每一个居民都“有较高的意愿调动自身的社会资源来解决社区问题”[26]，政府可以通过讲座、宣讲、培训班、文艺表演、评比展览等形式给居民提供知识技能学习的机会、资源平等共享的机制;通过建立社区发展论坛、居民自治议事会等为居民设置公共议题、主张他们的社会政治权利表达，发挥其“社区的主人”价值，提升社区管理与决策水平。
保障社区居民有效参与社区公共事务治理的频率和质量。
社区居民对社区集体活动的参与愿望、认可程度、互动水平是衡量其融入社区共建共治共享活动及自我权能展示的重要指标。一是政府要推动社区民主参与、民主共治和民主监督的制度化、机制化。只有吸引社区居民自愿平等地参与社区治理活动并发挥其应有的作用，他们才会对关涉的公共利益或公共项目发表自己的意见或采取相应的合作行动[27]。二是政府要陆续将基层社会事务的管理服务权限赋予社区居民，将公共事务的决策事项细化到小区、院落、楼栋、居民小组、居民个人，真正实现居民参与的“全面深入”和“精细精准”。
推动社区居民自治能力提升和自组织化建设。一方面，发挥邻里的社会功能，鼓励社区居民通过自愿结社或参与社会组织，将居民个体的、自发的参与转化为组织化参与，提升他们的集体决策和组织建设能力;通过社区集体活动和民主协商平台，发掘更多社区公益热心人、骨干人才、草根精英，培养社区领导人才，让他们为社区发展规划和精神文化体系建设出谋划策、贡献力量。
另一方面，借助社区公益组织和市场企业等社会力量，依靠他们的技术、资金、项目或活动支持来整合提高社区居民的知识素质，扩大其社会化权能渠道。合理引导市场企业、社工组织，利用其专业的技术优势和人才优势，通过社区公益捐助、公共福利建设、医疗文化进社区等活动，为社区居民提供有针对性的技能培训、知识学习、养老助残、社区矫正等服务，最终提升全体社区居民的积极参与和自愿合作能力。
（二）架构多元治理格局，提升社会组织承接能力
随着基层社会事务的增多及治理复杂性的增加，赋权增能需要城市社区治理从传统的政府一元主导转变为现代的多元主体合作，尤其要发挥社会组织参与社区治理的功能与价值。
第一，创新和完善社会组织参与社会治理的架构体系，形成以政府为主导、凝聚和吸引多元社会力量共同参与的社会共治格局。
一方面，推动城市社区治理由垂直分割转向多元协同，利用现代信息技术打造更多社会组织参与基层公共事务的网络互动平台;引进专业技术组织和社会化资源，增加服务社区居民的公益性组织数量和扩大志愿队伍规模。另一方面，政府要为社区内外组织发展提供必要的资源供给和能力帮扶，在注册、技术、场地与相应的政策资金等方面给予支持。帮助他们开展技术能力培训和项目督导，创立公正平等的社会环境，增强社区自组织的凝聚力。
第二，加强社会组织自身建设，增强服务社区居民的能力。
一方面，社会组织要积极参与社区公共资源供给，拓宽社会组织的资源获取和发展空间，提高社会资本增量和专业服务水平，更好地融入城市社区治理。
另一方面，社会组织要紧跟基层社会治理的需要，充分挖掘自身潜力，积极拓宽优势权能释放渠道。社会组织要在社区邻里管理、福利服务、环境保护和教育培训等活动中树品牌、立口碑，创新方式方法，提升服务品质，扩大社区服务的范围、领域、层次和人群。
第三，加强社会组织与居民之间的沟通交流，更多反映居民的日常需求心声，维护社区的公共利益。社会组织的专业优势和项目培训只有获得社区居民的认同，才可以为后续的社区治理提供更大的支持力。
社会组织要根据居民需求的变化情况，及时推动自我更新及行动策略调整，促进社区公共服务或社区福利供给的规模增加和机制的多样。社会组织要积极创设条件，搭建互动交流平台，让更多的社区居民参与公共服务供给的全流程改造，更好地满足他们的利益诉求和服务期待。同时，社会组织要强化其社会公益价值属性建设，减少对资源获取和追逐功利的“利已”冲动，更多地聚焦于提升社区公共产品生产和公共服务供给上。 （三）优化权力运行机制，推动社区整体性治理
基于不同社区治理主体的行动逻辑及其对权力秩序建构的影响，厘清社区主体的权力架构及其职责，为社区自我赋权的激发创造良好的环境条件。
第一，打破传统基层社会管理中权力自上而下的纵向运行方式，突破横向公共部门之间的权力界限与藩篱，吸纳更多的社会和市场力量参与，形成公私分明、互动有序、治理共享的新格局。“政府要提高自己对现代社会结构的适应性，增强包容性，在建构新的治理体制的过程中形成普遍化、包容性的价值”[28]，使社区更好地聚集治理资源、优化治理行为和方式、化解利益冲突和矛盾。
第二，提升社区自我协调和自我发展能力建设。基层党组织与市场企业、社会组织、驻区单位和居民等主体之间要打破信息沟通壁垒，共同分享治理资源、协同参与社区建设规划、提供公共产品与公共服务、保障社区发展的资金供应等。依靠当前城市区域化党建、协商议事会和社会综合治理服务中心等治理平台，构建起党委、政府、社会组织、市场企业和居民等多元利益主体协同参与的基层社会治理格局，为实现社区整体赋权增能提供基础保障和资源供应。
第三，以公共性营造为出发点推动社区整体性治理。社区公共性是指居民从各自私人领域中走出来，就共同关注的问题展开集体讨论与行动，在互动讨论与合作行动中实现社区公共价值创造的一种过程[29]。
社区赋权增能要与公共性建设有机融合起来，共同致力于社区内生秩序构建、公平正义维护及多元合作治理局面的形成。政府、市场、社会、居民等社区治理主体围绕公共议题进行平等的沟通、探讨和协商，深化资源的整合与利用，取长补短，优势互补，为社区治理共同体不断注入活力。塑造具有平等性、同质化、公共性与情感性的邻里环境和邻里网络，增强居民成员之间的认同感和归属感，促进社区更好融合。
五、结 语
在西方，赋权增能是在“社区复兴运动”的指引下，以激发居民的社区参与为宗旨，寻求改变政府与社区的不对等关系，更好地落实社区主义。当前中国城市社区赋权增能则被置于共建共治共享的社会协同治理创新情境中。城市社区赋权增能既不是传统行政层级的简单化顺延，也不是对现行社会管理体制与运行机制进行重建，而是在倡导多元复合治理基礎上构筑起优势互补、权能合作的社会共治新格局，最终实现社会管理重心的下移及居民自我赋权、自我增能。在城市社区赋权增能过程中，一方面，输送了民主和责任，搭建起多元主体参与的管理决策平台，另一方面，也扩大了社区自治基础，提升了居民的自我管理能力，丰富壮大了社区的内生发展动力。
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责任编辑：陈文杰