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项目介绍
1998年8月7日13时50分，汹涌的长江洪水在J市城区以西4至5号闸口冲破江堤，很快撕开一个60米长的豁口，直冲向J市。J市城区岌岌可危！京九大动脉告急！17时许，一艘长80米、载有1 500吨煤的大型货船堵在决口中央，肆虐的洪水终于有所遏制。8月9日上午11时30分，5 000余名英雄好汉经过46个小时的连续拼搏，一道长243米的决口外围围堰终于合龙，创造了中国抗洪史上的奇迹，也成为“万众一心、众志成城”的伟大抗洪精神最生动形象的阐释。为纪念98抗洪的胜利，弘扬伟大的98抗洪精神，2004年，J市委市政府决定在长江大堤4至5号闸口决口处修建98抗洪广场（98抗洪警示教育基地），让1998年夏天发生在J市的抗洪历史成为全国人民永远铭记的记忆。
2005年8月29日至12月20日，J市审计局按照市政府领导的指示，对抗洪广场工程竣工决算情况进行了审计，审计的重点是该工程的结算造价。通过审计核减工程造价428万元，核减率达23%。同时在审计报告中指出了该工程存在工程建设没有全部完成、部分工程施工质量不高、部分工程签证单存在工程量不实等问题，并提出审计建议3条。时任J市政府市长助理的李伟同志在审计报告上批示：审计成果很好，审计做了大量工作，支持了城市大建设。该审计项目成果在J市审计局《关于我市2005年度市本级预算执行及其他财政收支的审计工作报告》中作了反映。该项目获江西省审计厅优秀审计项目。《抗洪广场工程审计核减造价428万元》的信息在2006年4月10日《中国审计报》上发表。
缘何大门紧闭
正式进点审计前，审计组开展了审前调查工作，了解到施工单位结算资料不全，在近20天的等待后，才陆续收到施工单位送来的工程结算资料。据此，审计组制订了审计实施方案，确定审计目标：摸清该工程规划和投资计划、了解建设规模和建设进度，掌握招投标行为、建设资金来源、拨付使用、工程施工、质量管理、运行维护等情况；审核工程造价的真实性、合法性及工程造价控制的有效性；剖析建设管理体制和运行维护过程中出现的新情况、新问题，提出规范投资行为、完善项目管理、提高投资效益的审计意见和建议。审计对象是J市建设局，审计范围是该工程从立项到竣工的有关资料，审计重点是该工程的结算造价。
对工程结算、工程图纸及相关资料的初步审阅，审计人员了解到：抗洪广场工程规划总面积4.64万平方米，主要建设内容包括土建工程（纪念馆2 760平方米、纪念碑、沉船雕塑等）、景观工程、绿化工程、排水工程、照明工程等，投资估算为4 794万元。工程于2004年6月18日开工，2005年4月8日进行初步验收。
9月19日，审计人员在市建设局和施工单位有关人员的陪同下，来到工程现场了解情况，却发现大门紧闭，已经验收，报审造价1 849万元的市重点工程没有实际投入使用。原因何在，审计人员要打开紧闭的大门进去探个究竟。
只因质量缺陷
经过多方协调，审计人员打开了抗洪纪念馆紧闭的大门，现场发现：景观工程和室内装饰工程没有安排施工单位施工，属于未建设的项目；水电工程除瀑布射灯已安装外，所有灯具、开关、插座均没有安装，天棚内部分电线未穿；消防工程的喷淋支管没有安装，消防泵未装，消防箱未配水枪和水带，消防探测器、报警器等未安装，整个一半拉子工程。那几天恰好下雨，审计人员很容易就看到纪念馆的屋面在漏水、地下展厅也在渗水，室外已穿好的电缆很多已被偷掉，工程质量存在严重问题。
这样的工程，市建设局怎么会初步验收呢？这一疑问的解答转交给了市水利局。市水利局解释说：2004年年底，由市建设局组织实施建设的抗洪广场刚刚完工后，市水利局接手并负责后期建设及管理。当初市水利局接手时的驳船形建筑物是一座毛坯房，当初的设想是在此建筑物内建成一个抗洪纪念馆。但是刚刚收集了部分资料，准备进行整体设计、规划时，市政府于2005年下半年提出要整合市旅游资源，决定把抗洪广场作为J市一个新的景点，并在主体建筑里建一个大型的J市旅游商品购物中心。
市水利局说，如果由他们来管理，他们会单独设立一个专门的管理机构，但是水利局接手抗洪广场不到1年时间，很多想法还未形成正式意见上报，市委市政府的意图就改变了。2005年6月，新任的J市市委书记，提出了“以大开放为纲，全力推进大工业、大旅游、大物流和城市大建设的‘3＋1’发展战略”。将抗洪广场建成“J市旅游商品展销中心”，就是响应当时市委市政府提出的“四大”（即大物流、大旅游、大工业和大城建）战略时付诸实施的。为什么要选择在98抗洪广场建购物中心呢？市旅游局的领导说，是因为当时找不到其他合适的地方。
绿化明年再说
工程质量存在问题。但审计对工程质量问题无法提出更好的处理意见或建议，这是因为，按《施工合同》的有关规定，该工程的质量等级需达到市级优良，由于质量证书还没有核发，因此有关工程质量等级违约的问题由市建设局待质量证书下发后进行处理。
10月21日，审计人员再次到现场核对已经审核的签证情况，经分析计算确认，部分工程签证单存在工程量不实。审计组对该工程的签证单、设计变更、施工技术核定单的合理性、真实性进行分析复核，发现存在一些不合理、不真实的签证单、未做的设计变更和重复的施工技术核定单。如：15#签证单签证因地面标高不对，增加水池挖土工程量，该签证单没有考虑水池设计地面以下的土方已包含在合同价内，只需签证设计地面以上的土方，从而多签土方工程量。此外，在抗洪广场硬地铺装平面图（J3）中已标明广场树池为1 500×1 500×150花岗岩树池，即投标报价中应含树池工程量，但监理单位予以签证并作为变更项目增加工程造价。
审计人员还在现场了解到，近百万元的绿化工程因抢工期而在非植树季节栽种，审计时大部分树木已经死亡。按照合同规定，树木必须存活才能付清工程款，绿化工程只有等来年再说了。
根据相关部门的介绍，审计人员对相关结算资料的合理性、真实性进行分析复核，并多次深入工程现场丈量核对，对不合理、不真实的结算造价给予核减。该工程总送审造价1 849万元，审计审定总造价1 421万元，核减造价428万元，核减率23%。
审计体会
投资项目特别是重大投资项目，可行性分析论证和集体决策是必不可少的，而作出决策之前必须考虑的因素主要有三项：项目建设的价值、项目建设的能力、项目建设的支持。弘扬98抗洪精神，将抗洪广场工程建成爱国主义教育基地，开创旅游新景点，促进地方经济发展，本项目投资建设的价值是不容置疑的；项目投资建设的能力似乎也不成问题，项目有市财政预算资金安排投入，市建设局和水利局、旅游局也有能力去建设和管理；项目投资建设的支持也不可否认，市委市政府高度重视，社会公众特别是亲临及参与了当年抗洪抢险的官兵和市民肯定更是希望如此。但就是这样一个各项因素都已齐备的重点工程项目却没有按照规划去实施，甚至改变项目规划的用途。工程没有完成，有的单项还没有实施，监理违规多签证工程量，多家单位负责此项目，实际谁都不负责，互相推诿，造成工期拉长，工程质量也存在诸多问题，项目资金未能尽早发挥其效益。
在面对类似的政府重大投资项目时，审计的独立、客观、公正性在经受考验。事实上，面对这样的项目，不管是拍脑袋、决策失误导致的投资损失流费，还是管理不善达不到预期的经济效益与社会效益，肯定还是否定，审计和审计评价都处于两难的尴尬境地，这既需要审计人的胆略，更需要审计人的智慧。本案在审计认定事实的基础上，既揭示问题，作出“大门一直紧闭，无法投入使用，不能发挥政治效益、社会效益和经济效益”的客观评价，同时又围绕市委市政府的旅游发展战略提出了“广场已死亡的树木需在2006年春季植树季节内进行补植完毕”、后续工程以及项目交付使用后的运行管理等方面切实可行的审计建议。分寸把握到位，做到了投资项目竣工决算审计所应该做到的，这也是政府对审计的期望：“审计成果很好，审计做了大量的工作，支持了城市大建设”。
（作者单位：九江市审
计局、江西省审计厅）
1998年8月7日13时50分，汹涌的长江洪水在J市城区以西4至5号闸口冲破江堤，很快撕开一个60米长的豁口，直冲向J市。J市城区岌岌可危！京九大动脉告急！17时许，一艘长80米、载有1 500吨煤的大型货船堵在决口中央，肆虐的洪水终于有所遏制。8月9日上午11时30分，5 000余名英雄好汉经过46个小时的连续拼搏，一道长243米的决口外围围堰终于合龙，创造了中国抗洪史上的奇迹，也成为“万众一心、众志成城”的伟大抗洪精神最生动形象的阐释。为纪念98抗洪的胜利，弘扬伟大的98抗洪精神，2004年，J市委市政府决定在长江大堤4至5号闸口决口处修建98抗洪广场（98抗洪警示教育基地），让1998年夏天发生在J市的抗洪历史成为全国人民永远铭记的记忆。
2005年8月29日至12月20日，J市审计局按照市政府领导的指示，对抗洪广场工程竣工决算情况进行了审计，审计的重点是该工程的结算造价。通过审计核减工程造价428万元，核减率达23%。同时在审计报告中指出了该工程存在工程建设没有全部完成、部分工程施工质量不高、部分工程签证单存在工程量不实等问题，并提出审计建议3条。时任J市政府市长助理的李伟同志在审计报告上批示：审计成果很好，审计做了大量工作，支持了城市大建设。该审计项目成果在J市审计局《关于我市2005年度市本级预算执行及其他财政收支的审计工作报告》中作了反映。该项目获江西省审计厅优秀审计项目。《抗洪广场工程审计核减造价428万元》的信息在2006年4月10日《中国审计报》上发表。
缘何大门紧闭
正式进点审计前，审计组开展了审前调查工作，了解到施工单位结算资料不全，在近20天的等待后，才陆续收到施工单位送来的工程结算资料。据此，审计组制订了审计实施方案，确定审计目标：摸清该工程规划和投资计划、了解建设规模和建设进度，掌握招投标行为、建设资金来源、拨付使用、工程施工、质量管理、运行维护等情况；审核工程造价的真实性、合法性及工程造价控制的有效性；剖析建设管理体制和运行维护过程中出现的新情况、新问题，提出规范投资行为、完善项目管理、提高投资效益的审计意见和建议。审计对象是J市建设局，审计范围是该工程从立项到竣工的有关资料，审计重点是该工程的结算造价。
对工程结算、工程图纸及相关资料的初步审阅，审计人员了解到：抗洪广场工程规划总面积4.64万平方米，主要建设内容包括土建工程（纪念馆2 760平方米、纪念碑、沉船雕塑等）、景观工程、绿化工程、排水工程、照明工程等，投资估算为4 794万元。工程于2004年6月18日开工，2005年4月8日进行初步验收。
9月19日，审计人员在市建设局和施工单位有关人员的陪同下，来到工程现场了解情况，却发现大门紧闭，已经验收，报审造价1 849万元的市重点工程没有实际投入使用。原因何在，审计人员要打开紧闭的大门进去探个究竟。
只因质量缺陷
经过多方协调，审计人员打开了抗洪纪念馆紧闭的大门，现场发现：景观工程和室内装饰工程没有安排施工单位施工，属于未建设的项目；水电工程除瀑布射灯已安装外，所有灯具、开关、插座均没有安装，天棚内部分电线未穿；消防工程的喷淋支管没有安装，消防泵未装，消防箱未配水枪和水带，消防探测器、报警器等未安装，整个一半拉子工程。那几天恰好下雨，审计人员很容易就看到纪念馆的屋面在漏水、地下展厅也在渗水，室外已穿好的电缆很多已被偷掉，工程质量存在严重问题。
这样的工程，市建设局怎么会初步验收呢？这一疑问的解答转交给了市水利局。市水利局解释说：2004年年底，由市建设局组织实施建设的抗洪广场刚刚完工后，市水利局接手并负责后期建设及管理。当初市水利局接手时的驳船形建筑物是一座毛坯房，当初的设想是在此建筑物内建成一个抗洪纪念馆。但是刚刚收集了部分资料，准备进行整体设计、规划时，市政府于2005年下半年提出要整合市旅游资源，决定把抗洪广场作为J市一个新的景点，并在主体建筑里建一个大型的J市旅游商品购物中心。
市水利局说，如果由他们来管理，他们会单独设立一个专门的管理机构，但是水利局接手抗洪广场不到1年时间，很多想法还未形成正式意见上报，市委市政府的意图就改变了。2005年6月，新任的J市市委书记，提出了“以大开放为纲，全力推进大工业、大旅游、大物流和城市大建设的‘3＋1’发展战略”。将抗洪广场建成“J市旅游商品展销中心”，就是响应当时市委市政府提出的“四大”（即大物流、大旅游、大工业和大城建）战略时付诸实施的。为什么要选择在98抗洪广场建购物中心呢？市旅游局的领导说，是因为当时找不到其他合适的地方。
绿化明年再说
工程质量存在问题。但审计对工程质量问题无法提出更好的处理意见或建议，这是因为，按《施工合同》的有关规定，该工程的质量等级需达到市级优良，由于质量证书还没有核发，因此有关工程质量等级违约的问题由市建设局待质量证书下发后进行处理。
10月21日，审计人员再次到现场核对已经审核的签证情况，经分析计算确认，部分工程签证单存在工程量不实。审计组对该工程的签证单、设计变更、施工技术核定单的合理性、真实性进行分析复核，发现存在一些不合理、不真实的签证单、未做的设计变更和重复的施工技术核定单。如：15#签证单签证因地面标高不对，增加水池挖土工程量，该签证单没有考虑水池设计地面以下的土方已包含在合同价内，只需签证设计地面以上的土方，从而多签土方工程量。此外，在抗洪广场硬地铺装平面图（J3）中已标明广场树池为1 500×1 500×150花岗岩树池，即投标报价中应含树池工程量，但监理单位予以签证并作为变更项目增加工程造价。
审计人员还在现场了解到，近百万元的绿化工程因抢工期而在非植树季节栽种，审计时大部分树木已经死亡。按照合同规定，树木必须存活才能付清工程款，绿化工程只有等来年再说了。
根据相关部门的介绍，审计人员对相关结算资料的合理性、真实性进行分析复核，并多次深入工程现场丈量核对，对不合理、不真实的结算造价给予核减。该工程总送审造价1 849万元，审计审定总造价1 421万元，核减造价428万元，核减率23%。
审计体会
投资项目特别是重大投资项目，可行性分析论证和集体决策是必不可少的，而作出决策之前必须考虑的因素主要有三项：项目建设的价值、项目建设的能力、项目建设的支持。弘扬98抗洪精神，将抗洪广场工程建成爱国主义教育基地，开创旅游新景点，促进地方经济发展，本项目投资建设的价值是不容置疑的；项目投资建设的能力似乎也不成问题，项目有市财政预算资金安排投入，市建设局和水利局、旅游局也有能力去建设和管理；项目投资建设的支持也不可否认，市委市政府高度重视，社会公众特别是亲临及参与了当年抗洪抢险的官兵和市民肯定更是希望如此。但就是这样一个各项因素都已齐备的重点工程项目却没有按照规划去实施，甚至改变项目规划的用途。工程没有完成，有的单项还没有实施，监理违规多签证工程量，多家单位负责此项目，实际谁都不负责，互相推诿，造成工期拉长，工程质量也存在诸多问题，项目资金未能尽早发挥其效益。
在面对类似的政府重大投资项目时，审计的独立、客观、公正性在经受考验。事实上，面对这样的项目，不管是拍脑袋、决策失误导致的投资损失流费，还是管理不善达不到预期的经济效益与社会效益，肯定还是否定，审计和审计评价都处于两难的尴尬境地，这既需要审计人的胆略，更需要审计人的智慧。本案在审计认定事实的基础上，既揭示问题，作出“大门一直紧闭，无法投入使用，不能发挥政治效益、社会效益和经济效益”的客观评价，同时又围绕市委市政府的旅游发展战略提出了“广场已死亡的树木需在2006年春季植树季节内进行补植完毕”、后续工程以及项目交付使用后的运行管理等方面切实可行的审计建议。分寸把握到位，做到了投资项目竣工决算审计所应该做到的，这也是政府对审计的期望：“审计成果很好，审计做了大量的工作，支持了城市大建设”。
（作者单位：九江市审
计局、江西省审计厅）