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摘要:中国农村的贫困问题已有很大的缓解,但中国的反贫困工作仍然任重道远｡市场化的推进和城乡分割式权利体系的延续是农村贫困问题的深层根源｡农村政治和经济领域的变革实际上意味着国家从农村的部分退出｡在社会转型与制度变迁的背景下,这种退出会强化农村的弱势地位,从而为贫困问题的解决带来新的困难｡国家以新的方式加强对农村的介入,进而促进农村社会“主体性”的成长与张扬,是从根本上解决农村贫困问题,推动社会主义新农村建设的关键｡
关键词:贫困;反贫困;城乡关系;制度变迁;国家介入
中图分类号:C91文献标识码:A文章编号:1003-854X(2006)10-0108-05
从传统农业社会向现代工业社会的转变为人类社会彻底摆脱贫困开辟了道路,是人类历史上迄今为止最深入最全面的一场社会变革｡作为一个具有悠久文化传统与灿烂农业文明的社会主义国家,中华人民共和国的现代化过程与繁荣富强之路颇具特殊性,中国农村的贫困问题与反贫困工作也显示出自己独特的轨迹｡以往的研究多从“资源劣势”和“农民负担”两个角度阐释中国农村贫困问题的根源,并认为国家对开发贫困地区经济资源(含劳动力资源)的支持以及在农村政治经济领域推行的放权让利式改革是农村反贫困工作的主要途径①｡本研究认为,贫困问题及有关反贫困措施的实际作用比现有文献通常所论述的要复杂得多,需要置于具体的社会变迁过程加以考察｡
一､农村反贫困工作的历程及其面临的新挑战
中华人民共和国成立后,通过农业集体化改造及一系列制度安排,农村的政治､经济与社会发展问题被置于一揽子解决方案中,农村贫困问题被屏蔽于计划经济的铁板之下｡1970年代末期以后,随着国家从农村的逐步退出,农村贫困问题开始进入政府的视野,扶贫成为中华人民共和国政府相对独立的一项事业,并且显示出越来越重要的社会意义与影响,成为国家退出过程中在局部加强介入的象征②｡
(一)农村扶贫历程与成效
贫困是指一个人或家庭的生活水平达不到该社会所认可的标准,这个标准就是贫困线｡世界各国确定贫困线的方法很多｡中国的官方贫困线(Official Poverty Line)是指维持人们基本生存的最低费用标准(又称温饱线)｡该贫困线用农村人均年纯收入表示,1978年为100元,1984年为199.6 元,1985年为206元,1994年为625元,2003年为637元③｡2001 年,中国政府鉴于以初步解决温饱为目标的贫困线标准较低, 贫困人口温饱状况不稳定,按当年收入提出了865元的扶贫标准,即低收入贫困线(Low-income Line)(2003 年这一标准相当于882 元)④｡按2003年标准,中国政府将人均年纯收入在637-882元间的人口称为低收入贫困人口,将人均年纯收入在637元以下的人口被称为绝对贫困人口｡
1978年,中国农村的绝对贫困人口数量为2.5亿,贫困发生率为30.7%｡当年年底召开的中国共产党第十一届三中全会正式提出了加快农业发展和改善人民群众生活水平的问题,中国的扶贫事业拉开了序幕｡此后,中国政府在解决农村贫困问题方面作出了巨大的努力｡国家扶贫战略经历了从“体制改革推动扶贫”(1978-1985)到“大规模开发式扶贫”(1986-1993),再到“扶贫攻坚”(1994-2000)的阶段性转变｡扶贫思路也实现了从“道义式”到“制度式”,从“救济式”到“开发式”,从“覆盖地区”到“扶贫入户”的转变｡扶贫工作取得了非常显著的成效｡2000年,中国农村绝对贫困人口的数量下降到3209万人,贫困发生率为3.5%｡2004年,该两项数据进一步下降为2610万人和2.8%(表1)⑤｡除了国民经济的整体增长这一基础性的农村脱贫力量以外,政府与社会各界的扶贫工作在解决农村贫困问题方面发挥着重要作用｡
(二)当前农村反贫困工作面临的直接挑战
20多年来,中国政府的反贫困工作取得了突出成绩,引起了国际社会的瞩目｡但在反贫困工作进一步推进过程中,政府所面临的具体困难仍不容忽视,其中比较关键的有三个方面:
1. 贫困人口漏出问题比较突出｡2001年,根据温饱线,59.5%的贫困人口生活在贫困村;据低收入线,51.9%的贫困人口生活在贫困村｡2004年,根据温饱线,50.8%的贫困人口生活在贫困村;据低收入线,约47.4%的贫困人口生活在贫困村｡三年中, 贫困村覆盖的贫困人口数不论按绝对贫困线还是低收入线计算都在下降｡2001年,按照温饱线,国家确定的贫困村中约 84.6%的人口不是贫困人口;按照低收入线,72.0%的人口不是贫困人口｡2004年,按照温饱线,国家确定的贫困村中约89.7%的人口不是贫困人口;按照低收入线,79.3%的人口不是贫困人口⑥｡可见,贫困人口的瞄准越来越困难,这对扶贫工作造成了很大的不利影响｡
2. 扶贫边际成本加大｡1990年代中期以来,中国政府每万元扶贫投入(按当年价格计算)所能够扶持的贫困人口数量呈明显的下降趋势,1995年为7.51人,1997年为4.91人,1999年为0.85人,2001年为0.36人(图1)⑦｡政府扶贫投入出现了边际产出递减现象,依靠政府投入在农村所开展的扶贫工作越来越不理想｡同样的资金投入,能够发挥的扶贫作用已越来越小｡中国政府的投入式扶贫,面临着巨大的挑战｡
3. 返贫问题没有得到彻底解决｡中国贫困人口主要集中在西部山区,这些地区具有较丰富的生物资源和矿产资源,但自然地理条件总的来说很差｡或者更准确地说,中国农村贫困地区的自然地理条件存在着阻碍经济发展特别是农业经济发展的严重障碍,如中国东中部和南部贫困地区多为山区,可耕地少,地形复杂,交通极为不便;西北贫困地区气候干旱,降水量少,干旱､风沙等自然灾害频繁｡因此,这些地区潜在的资源优势很难转化成现实的经济优势,农民收入来源单一,政府开发式扶贫工作在其中不少地方难以取得成效｡加之农村贫困地区社会保障事业落后,脱贫人口若遇疾病､自然灾害等突发事件的影响或新增较大额度的教育支出,很容易返贫｡
二､农村贫困问题的制度与社会背景
(一)城乡格局及其在市场化进程中的重构
中华人民共和国成立以后,通过一系列制度安排,中国逐步形成了城乡分割的二元社会结构｡城乡居民的就业机会､教育､医疗､日常生活用品等各方面资源大多由政府运用再分配手段配给,农村经济剩余通过政府统一收购过程中的农产品价格“剪刀差”大规模流向城市,成为支持工业化的关键性力量｡这一时期,重工业､国防及国家动员能力的建设是政府全部工作的中心,城乡分割及全景式的社会控制适应了政府中心工作的需要,城市与农村分别形成了相互独立的运作逻辑,并通过彼此区隔的经济､教育､婚姻等制度再生产着自身｡
在城乡分割的二元社会结构下,城乡关系是一种不平等关系,农村的发展实际上被边缘化了｡20多年的时间里,农村发展缓慢,农民家庭普遍处于贫困之中｡但由于农村内部生产要素的配置和生活资料的供给是高度一体化的,贫困没有从经济建设中独立出来成为一个单独的问题｡随着时间的推移,由于没有轻工业发展和城乡居民消费水平提高所支撑的需求增长,偏重于基础工业与重工业建设的中国工业化战略逐渐失去发展后劲,整个社会陷入了不景气之中｡在相当大的程度上因为农村被边缘化了,农村的变革不易很快构成对中心和整个社会秩序的挑战,自1970年代末期开始,中国农村首先“摸着石头”趟起了改革的大河｡
农村改革主要是“去一体化”,农民家庭和个人被赋予生产和消费的自主权,农民的积极性得到激发,农村经济在短期内仅仅因为这种激励机制的创新就得有了很大发展,并给整个农村社会带来勃勃生机｡但1980年代中期开始,随着城市中市场化改革的启动､推进和不断深化,城市相对于农村的比较优势迅速浮现,农村逐步陷入新的困境之中,大量“非组织化”的农民向城市流动,二元社会结构首先在经济领域被撕开了一道道口子｡按照比较保守的推算,2004年中国城市中的农民工数量已超过1.8亿⑧｡这些城市农民为城市经济的繁荣作出了巨大贡献,也为农村走上新的发展道路创造了机会｡然而,由于户籍､社会保障制度等并没有打破城乡双轨格局的限制,城市农民仍无法享受与市民一样的待遇,城乡二元社会结构转变成城市中的市民—农民双轨格局｡城市农民在很多方面受到歧视,成为城市中的“二等公民”⑨｡
如今,城乡分割的生产要素市场与经济体系已随着市场化进程的不断深入而逐渐消弭于无形,一体化的城乡经济与市场已经发展起来⑩｡但这些并没有为农村带来真正的转机,而是孵化出了市场这一抽取农村资源和生产不平等的新机制,因为工业化与现代化进程中的市场本身就是以城市为中心建立起来的,农村在其中处于附属地位｡所以,城乡之间的收入差距愈拉愈大｡问题还不仅如此｡更关键的是,在以城市为中心的城乡经济一体化的同时,市民和农民之间社会参与､社会支持及社会保障体系的分割却仍清晰如前｡换言之,当城乡分割的社会权利体系仍然维续着再分配体制下城市居民的特权之时,剧烈冲击着城乡二元格局的一体化经济与市场表面上给农村带来了新的机会,而事实上却不过是启动了城乡之间新的不平等机制｡这种双重不平等机制是理解当前中国农村贫困问题及反贫困道路的一个关键｡
(二)国家与农民关系的演变
农民在再分配体制下为中华人民共和国的工业化､国防以及国家动员力量的建设作出了重要贡献｡市场化改革启动以后,随着城市经济的迅速发展,农民在国家经济体系中的地位逐渐降低｡特别是在1994年实施分税制改革以后,中国中央政府的财政收入开始摆脱对农民的依赖｡随着2000年农村税费改革逐步展开,以及中央政府决定从2004年起逐年降低直至最终取消农业税,各级地方政府也开始在财政上逐渐摆脱对农民的依赖｡农村税费改革及最终取消农业税的根本目的在于减轻农民负担,推动现代国家的建构,为农村乃至整个社会的发展创造良好的条件{11}｡然而,由于县乡政府尤其是乡一级政府的日常运作在很大程度上是围绕着财政收入展开的(即所谓“吃饭财政”),农业税费取消后县乡政府依赖中央财政转移支付和地方非农业税收维持运转的同时,其工作目标和重心也相应偏向这些领域,农民和农业逐渐淡出基层政府的视野,基层政府事实上面临着从“汲取型”政府转变成“悬浮型”政府而非服务型政府的巨大动力{12},国家与农民关系在常规经济领域开始出现断裂｡
在政治与社会领域,由人民公社体制向“乡政村治”模式的转变意味着农村自主治理权利的扩大｡1998 年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》第4条规定:“乡､民族乡､镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导､支持和帮助, 但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项｡村民委员会协助乡､民族乡､镇的人民政府开展工作｡”农民获得了相当一部分地方事务的自治权利,国家权力开始在相当大的程度上退出农村日常生活领域,一个类似于传统中国的乡绅的新式精英群体通过选举走上了乡村治理舞台,成为国家与农民关系的中介及理解农村发展的要害｡传统农业社会中,乡绅扎根于乡土之中,除出仕为官外通常没有离开乡村向上流动的渠道,代表地方利益是他们获得村民认同,进而积累和扩展其文化资本与社会声望的关键{13}｡不同的是,在现代化和市场化的社会背景下,特别是在不平等的城乡关系下,当代农村新式精英已经没有扎根农村的动力｡该群体的一个理想的社会流动途径就是,通过在乡村治理的舞台上积累社会资本和经济资本而逐步为离开农村创造条件(农村中大量住在附近集镇上的“不在村”村委会成员的存在很好地说明了这一点),直至通过向城市的流动实现社会地位的提升和生活处境的改善(少数富裕地区的农村并非如此,这种例外不在本文所关注的范围内,不加详论)｡因此,农村精英并不能真正代表农村和农民的利益｡在这种情况下,农村民间组织及以之为依托的市民社会本该逐步成长起来,从而为村级自治与维护农村利益提供文化资源与社会土壤,推动农村社会的健康发展{14}｡然而,中国农村并没有市民社会的历史传统,也没有发育出其现实基础,农村新式精英既没有扎根乡村的动力机制又缺乏市民社会的制约｡这样,农村精英和“能人政治”在乡村崛起的结果是,国家所退出的领域不是为农民群体所享有,而是被新式精英所占据｡村民自治并没有真正提升农民的力量,反而成为农村资源合法流向城市的社会机制,削弱了农村的社会团结和农民集体行动的能力,未能为农村经济发展带来转机,农村政治改革所塑造的新型国家与农民关系在现代化和市场化的过程中沦为城乡关系的附属物｡
(三)农村贫困问题的实质
中华人民共和国成立以后,中国推行了一种强介入式的农村政策,成功地瓦解了具有悠久传统的小农经济与相应的社会格局,农村社会深度一体化和匀质化,并以此为基础建立起了严整的内部秩序和极强的国家动员能力,农村经济剩余通过再分配体制被系统性地转移到城市｡实际上,这一时期国家的强介入立场本身并没有错,或者毋宁说正切中了农村乃至整个中国问题的要害,只不过当时强介入的目的主要在于工业化,而不是农村的发展｡1970年代末期以降,中国农村制度开始变革,最关键的有经济领域的土地承包制､税费调整与最终取消农业税以及政治领域的村民自治等几个方面｡这些变革在相当大的程度上意味着国家从农村主要领域的退出｡这种退出本身也没有错,关键是在退出的同时国家没有及时在另外一些相关领域推行并加强新的介入,以便支持所退出领域的健康发育｡在此情形下,以再分配体制下形成的城乡不平等关系为起点,国家从农村的退出和市场化向农村的渗透非但没有为农村开出发展的新空间,反而将农民抛入了一个更深入的不平等机制之中｡这是农村贫困问题的深层根源,是认识反贫困事业难点与焦点的关键｡因此,中国农村的贫困问题不能简单地视为农村范围内的事情,而实际上是城乡关系以及国家与农民关系问题,是农民的社会地位问题｡
如果把贫困地区看作财富海洋中露出水面的一个个孤岛,自然条件差､交通经济文化落后等致贫的直接因素可以解释为什么是这些岛屿而不是那些暗礁露出水面,生产力水平､贫困的制度与社会背景则可以解释为什么一直有那么一些岛屿未能完全沉浸于海洋之中｡救济式扶贫实际上是铺向岛屿的汲水管道,开发式扶贫则像铲除岛屿暴露部分的一项社会工程｡开发式扶贫所面临的深层挑战在于,一旦财富的海平面下降,原已铲平并没入海洋的岛屿又会露出水面,并且其横截面积可能比上面所铲除的部分还大｡反贫困的根本道路在于通过开源截流使财富海洋的水平面向上提升,直至覆盖所有的岛屿｡现代社会中,生产力持续发展,财富的海平面通常会逐步上升｡在这个意义上,贫困终将最后消除(当然,这一过程不会一蹴而就,即使富裕如美国,其贫困问题至今依然存在)｡然而,在中国当前所处的这样一个大转变时期,由于不平等的城乡关系将财富拉向城市一边,农村的财富水域不仅上升缓慢,而且在短期内甚至存在变浅的可能｡在这种情况下,开发式扶贫将面临重重挑战,当前国家扶贫工作所遇到的边际成本加大､贫困人口漏出､返贫现象等具体困难即说明了这一点｡
三､农村反贫困机制的创新与贫困问题的终结
从其制度与社会背景来看,当代中国农村及其贫困问题面临两种前途｡一种是国家在农村主要领域继续退出,市场机制进一步推动生产要素在城乡之间的自由流动,包括农村精英群体在内的农村优质资源不断流入城市,农村弱势地位进一步彰显,农村逐步沦为一个贫困的碎片式底层社会｡在这种情况下,反贫困工作作为国家在市场边缘地带发挥作用的一种途径,将成为一项具有强烈道义色彩､艰难而又带些酸楚的事业,很难走到它的尽头｡另一种则是,国家在逐步退出农村主要经济与政治领域的同时,大力加强在社会领域的介入,使该领域成长为市场力量的有效平衡者,为新农村的诞生提供强有力的支持｡在这种情况下,农村反贫困工作将在一个新的制度与社会环境中找到坚实的基础,走上新的道路｡从其近几年所强调的“建设和谐社会”､“坚持科学发展观”､“建设社会主义新农村”等治理理念来看,中国政府已意识到农村问题的重要性并已展开了相应的探索｡这为中国农村发展与农村反贫困工作迈向光明的前途开辟了道路｡
为推动农村社会健康发展及迈向光明前途,当前中国农村反贫困机制需要全面的创新｡反贫困工作不应该仅作为问题解决机制发挥作用,仍然停留于城乡一体化进程的边缘地带｡相反,反贫困工作应该实现从简单的“经济开发式”向综合的“社会开发式”的转变,既关注导致贫困的各种直接的具体原因,也关注贫困问题的深层制度与社会背景,从而演变成国家在社会领域深度介入的一条途径,成为重要的社会建设机制｡国家应致力于将农村建设成有自己的文化与个性的人类家园,反贫困工作除了在经济上的帮扶以外,还应包括在民间组织､文化资源和社区精神等领域的开发和建设,包括对农村社会“主体性”的培育｡惟其如此,农村才可能有自己的魅力,村民自治才能真正成为遴选和聚积地方精英谋农村福祉的有效机制,基层地方政府才能通过其在承担农村社会职能过程中所能够实现的广泛利益而重新发现农村的价值,主动将根扎入农村｡与此同时,国家还应该通过制度创新给予农民在市场中与城市居民一样的机会和待遇,并通过再分配逐步实现对农民的补偿,建立重点针对弱势群体的城乡一体化的社会支持与保障体系｡这样,农村贫困问题才可能真正走向终结,农村才能与城市共同绽放在现代化和市场化的园地里,实现城乡统筹发展与和谐相融｡
注释:
① 沈红:《中国贫困研究的社会学评述》,《社会学研究》2000年第2期;夏振坤:《贫困问题研究视角转换的理论综述》,《华中科技大学学报》2004年第4期;陈端计､詹向阳:《贫困理论研究的历史轨迹与展望》,《财经政法资讯》2005年第6期｡
② 中国官方标准下的贫困问题与扶贫事业均不限于农村,但主要在农村,本文仅讨论农村贫困问题｡另外,“扶贫”与“反贫困”是两个既有区别又有联系的概念,“扶贫”主要指外部力量(政府､国际社会､其他社会力量等)对贫困主体脱贫过程的帮助和支持,“反贫困”既包括外部力量的“扶贫”在内,也包括贫困主体自身的脱贫努力｡本文视语境需要和行文方便,交替使用这两个概念｡
③ 国务院扶贫办:《中国农村扶贫大事辑要》(内部资料),2001年7月,第494-498页;李小云､左停､叶敬忠主编《2005年:中国农村情况报告》,社会科学文献出版社2006年版,第83-84页｡
④ 郭鹏､余小方､程飞:《中国当前农村贫困的特征及反贫困对策》,《西北农林科技大学学报》(社会科学版)2006 年第1期｡
⑤ 胡敏华:《我国农村扶贫的制度性陷阱:一个基于组织的分析框架》,《财贸研究》2005年第 6期｡
⑥ 曹洪民:《我国扶贫工作的形势与政策》(国务院扶贫办会议材料),2005年,第46-47页｡
⑦ 曹洪民:《中国农村开发式扶贫模式研究》,中国农业大学博士学位论文,2003年,第2-3页｡
⑧ 刘维佳:《中国农民工问题调查》,《数据》2006年第2期｡
⑨ 孙立平:《失衡:断裂社会的运作逻辑》,社会科学文献出版社2004年版,第101-105页｡
⑩ 尽管农民在这个市场中处于不利地位,即仍然存在着城乡劳动力价格的二元性,但农村人口(特别是青壮年和精英)仍持续涌往城市,因此只存在城乡市场在同一体系下的等级性,而不存在城乡市场的分割性｡
{11} 徐勇:《现代国家建构与农业财政的终结》,《华南师范大学学报》2006年第2期｡
{12} 周飞舟:《从汲取型政权到“悬浮型”政权》,《社会学研究》2006年第3期｡
{13} 马敏:《官商之间:社会剧变中的近代绅商》,华中师范大学出版社2003年版,第1-57页｡
{14} 徐勇:《村民自治的成长:行政放权与社会发育——1990年代后期以来中国村民自治发展进程的反思》,《华中师范大学学报》2005年第2期｡
(责任编辑 刘龙伏)
关键词:贫困;反贫困;城乡关系;制度变迁;国家介入
中图分类号:C91文献标识码:A文章编号:1003-854X(2006)10-0108-05
从传统农业社会向现代工业社会的转变为人类社会彻底摆脱贫困开辟了道路,是人类历史上迄今为止最深入最全面的一场社会变革｡作为一个具有悠久文化传统与灿烂农业文明的社会主义国家,中华人民共和国的现代化过程与繁荣富强之路颇具特殊性,中国农村的贫困问题与反贫困工作也显示出自己独特的轨迹｡以往的研究多从“资源劣势”和“农民负担”两个角度阐释中国农村贫困问题的根源,并认为国家对开发贫困地区经济资源(含劳动力资源)的支持以及在农村政治经济领域推行的放权让利式改革是农村反贫困工作的主要途径①｡本研究认为,贫困问题及有关反贫困措施的实际作用比现有文献通常所论述的要复杂得多,需要置于具体的社会变迁过程加以考察｡
一､农村反贫困工作的历程及其面临的新挑战
中华人民共和国成立后,通过农业集体化改造及一系列制度安排,农村的政治､经济与社会发展问题被置于一揽子解决方案中,农村贫困问题被屏蔽于计划经济的铁板之下｡1970年代末期以后,随着国家从农村的逐步退出,农村贫困问题开始进入政府的视野,扶贫成为中华人民共和国政府相对独立的一项事业,并且显示出越来越重要的社会意义与影响,成为国家退出过程中在局部加强介入的象征②｡
(一)农村扶贫历程与成效
贫困是指一个人或家庭的生活水平达不到该社会所认可的标准,这个标准就是贫困线｡世界各国确定贫困线的方法很多｡中国的官方贫困线(Official Poverty Line)是指维持人们基本生存的最低费用标准(又称温饱线)｡该贫困线用农村人均年纯收入表示,1978年为100元,1984年为199.6 元,1985年为206元,1994年为625元,2003年为637元③｡2001 年,中国政府鉴于以初步解决温饱为目标的贫困线标准较低, 贫困人口温饱状况不稳定,按当年收入提出了865元的扶贫标准,即低收入贫困线(Low-income Line)(2003 年这一标准相当于882 元)④｡按2003年标准,中国政府将人均年纯收入在637-882元间的人口称为低收入贫困人口,将人均年纯收入在637元以下的人口被称为绝对贫困人口｡
1978年,中国农村的绝对贫困人口数量为2.5亿,贫困发生率为30.7%｡当年年底召开的中国共产党第十一届三中全会正式提出了加快农业发展和改善人民群众生活水平的问题,中国的扶贫事业拉开了序幕｡此后,中国政府在解决农村贫困问题方面作出了巨大的努力｡国家扶贫战略经历了从“体制改革推动扶贫”(1978-1985)到“大规模开发式扶贫”(1986-1993),再到“扶贫攻坚”(1994-2000)的阶段性转变｡扶贫思路也实现了从“道义式”到“制度式”,从“救济式”到“开发式”,从“覆盖地区”到“扶贫入户”的转变｡扶贫工作取得了非常显著的成效｡2000年,中国农村绝对贫困人口的数量下降到3209万人,贫困发生率为3.5%｡2004年,该两项数据进一步下降为2610万人和2.8%(表1)⑤｡除了国民经济的整体增长这一基础性的农村脱贫力量以外,政府与社会各界的扶贫工作在解决农村贫困问题方面发挥着重要作用｡
(二)当前农村反贫困工作面临的直接挑战
20多年来,中国政府的反贫困工作取得了突出成绩,引起了国际社会的瞩目｡但在反贫困工作进一步推进过程中,政府所面临的具体困难仍不容忽视,其中比较关键的有三个方面:
1. 贫困人口漏出问题比较突出｡2001年,根据温饱线,59.5%的贫困人口生活在贫困村;据低收入线,51.9%的贫困人口生活在贫困村｡2004年,根据温饱线,50.8%的贫困人口生活在贫困村;据低收入线,约47.4%的贫困人口生活在贫困村｡三年中, 贫困村覆盖的贫困人口数不论按绝对贫困线还是低收入线计算都在下降｡2001年,按照温饱线,国家确定的贫困村中约 84.6%的人口不是贫困人口;按照低收入线,72.0%的人口不是贫困人口｡2004年,按照温饱线,国家确定的贫困村中约89.7%的人口不是贫困人口;按照低收入线,79.3%的人口不是贫困人口⑥｡可见,贫困人口的瞄准越来越困难,这对扶贫工作造成了很大的不利影响｡
2. 扶贫边际成本加大｡1990年代中期以来,中国政府每万元扶贫投入(按当年价格计算)所能够扶持的贫困人口数量呈明显的下降趋势,1995年为7.51人,1997年为4.91人,1999年为0.85人,2001年为0.36人(图1)⑦｡政府扶贫投入出现了边际产出递减现象,依靠政府投入在农村所开展的扶贫工作越来越不理想｡同样的资金投入,能够发挥的扶贫作用已越来越小｡中国政府的投入式扶贫,面临着巨大的挑战｡
3. 返贫问题没有得到彻底解决｡中国贫困人口主要集中在西部山区,这些地区具有较丰富的生物资源和矿产资源,但自然地理条件总的来说很差｡或者更准确地说,中国农村贫困地区的自然地理条件存在着阻碍经济发展特别是农业经济发展的严重障碍,如中国东中部和南部贫困地区多为山区,可耕地少,地形复杂,交通极为不便;西北贫困地区气候干旱,降水量少,干旱､风沙等自然灾害频繁｡因此,这些地区潜在的资源优势很难转化成现实的经济优势,农民收入来源单一,政府开发式扶贫工作在其中不少地方难以取得成效｡加之农村贫困地区社会保障事业落后,脱贫人口若遇疾病､自然灾害等突发事件的影响或新增较大额度的教育支出,很容易返贫｡
二､农村贫困问题的制度与社会背景
(一)城乡格局及其在市场化进程中的重构
中华人民共和国成立以后,通过一系列制度安排,中国逐步形成了城乡分割的二元社会结构｡城乡居民的就业机会､教育､医疗､日常生活用品等各方面资源大多由政府运用再分配手段配给,农村经济剩余通过政府统一收购过程中的农产品价格“剪刀差”大规模流向城市,成为支持工业化的关键性力量｡这一时期,重工业､国防及国家动员能力的建设是政府全部工作的中心,城乡分割及全景式的社会控制适应了政府中心工作的需要,城市与农村分别形成了相互独立的运作逻辑,并通过彼此区隔的经济､教育､婚姻等制度再生产着自身｡
在城乡分割的二元社会结构下,城乡关系是一种不平等关系,农村的发展实际上被边缘化了｡20多年的时间里,农村发展缓慢,农民家庭普遍处于贫困之中｡但由于农村内部生产要素的配置和生活资料的供给是高度一体化的,贫困没有从经济建设中独立出来成为一个单独的问题｡随着时间的推移,由于没有轻工业发展和城乡居民消费水平提高所支撑的需求增长,偏重于基础工业与重工业建设的中国工业化战略逐渐失去发展后劲,整个社会陷入了不景气之中｡在相当大的程度上因为农村被边缘化了,农村的变革不易很快构成对中心和整个社会秩序的挑战,自1970年代末期开始,中国农村首先“摸着石头”趟起了改革的大河｡
农村改革主要是“去一体化”,农民家庭和个人被赋予生产和消费的自主权,农民的积极性得到激发,农村经济在短期内仅仅因为这种激励机制的创新就得有了很大发展,并给整个农村社会带来勃勃生机｡但1980年代中期开始,随着城市中市场化改革的启动､推进和不断深化,城市相对于农村的比较优势迅速浮现,农村逐步陷入新的困境之中,大量“非组织化”的农民向城市流动,二元社会结构首先在经济领域被撕开了一道道口子｡按照比较保守的推算,2004年中国城市中的农民工数量已超过1.8亿⑧｡这些城市农民为城市经济的繁荣作出了巨大贡献,也为农村走上新的发展道路创造了机会｡然而,由于户籍､社会保障制度等并没有打破城乡双轨格局的限制,城市农民仍无法享受与市民一样的待遇,城乡二元社会结构转变成城市中的市民—农民双轨格局｡城市农民在很多方面受到歧视,成为城市中的“二等公民”⑨｡
如今,城乡分割的生产要素市场与经济体系已随着市场化进程的不断深入而逐渐消弭于无形,一体化的城乡经济与市场已经发展起来⑩｡但这些并没有为农村带来真正的转机,而是孵化出了市场这一抽取农村资源和生产不平等的新机制,因为工业化与现代化进程中的市场本身就是以城市为中心建立起来的,农村在其中处于附属地位｡所以,城乡之间的收入差距愈拉愈大｡问题还不仅如此｡更关键的是,在以城市为中心的城乡经济一体化的同时,市民和农民之间社会参与､社会支持及社会保障体系的分割却仍清晰如前｡换言之,当城乡分割的社会权利体系仍然维续着再分配体制下城市居民的特权之时,剧烈冲击着城乡二元格局的一体化经济与市场表面上给农村带来了新的机会,而事实上却不过是启动了城乡之间新的不平等机制｡这种双重不平等机制是理解当前中国农村贫困问题及反贫困道路的一个关键｡
(二)国家与农民关系的演变
农民在再分配体制下为中华人民共和国的工业化､国防以及国家动员力量的建设作出了重要贡献｡市场化改革启动以后,随着城市经济的迅速发展,农民在国家经济体系中的地位逐渐降低｡特别是在1994年实施分税制改革以后,中国中央政府的财政收入开始摆脱对农民的依赖｡随着2000年农村税费改革逐步展开,以及中央政府决定从2004年起逐年降低直至最终取消农业税,各级地方政府也开始在财政上逐渐摆脱对农民的依赖｡农村税费改革及最终取消农业税的根本目的在于减轻农民负担,推动现代国家的建构,为农村乃至整个社会的发展创造良好的条件{11}｡然而,由于县乡政府尤其是乡一级政府的日常运作在很大程度上是围绕着财政收入展开的(即所谓“吃饭财政”),农业税费取消后县乡政府依赖中央财政转移支付和地方非农业税收维持运转的同时,其工作目标和重心也相应偏向这些领域,农民和农业逐渐淡出基层政府的视野,基层政府事实上面临着从“汲取型”政府转变成“悬浮型”政府而非服务型政府的巨大动力{12},国家与农民关系在常规经济领域开始出现断裂｡
在政治与社会领域,由人民公社体制向“乡政村治”模式的转变意味着农村自主治理权利的扩大｡1998 年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》第4条规定:“乡､民族乡､镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导､支持和帮助, 但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项｡村民委员会协助乡､民族乡､镇的人民政府开展工作｡”农民获得了相当一部分地方事务的自治权利,国家权力开始在相当大的程度上退出农村日常生活领域,一个类似于传统中国的乡绅的新式精英群体通过选举走上了乡村治理舞台,成为国家与农民关系的中介及理解农村发展的要害｡传统农业社会中,乡绅扎根于乡土之中,除出仕为官外通常没有离开乡村向上流动的渠道,代表地方利益是他们获得村民认同,进而积累和扩展其文化资本与社会声望的关键{13}｡不同的是,在现代化和市场化的社会背景下,特别是在不平等的城乡关系下,当代农村新式精英已经没有扎根农村的动力｡该群体的一个理想的社会流动途径就是,通过在乡村治理的舞台上积累社会资本和经济资本而逐步为离开农村创造条件(农村中大量住在附近集镇上的“不在村”村委会成员的存在很好地说明了这一点),直至通过向城市的流动实现社会地位的提升和生活处境的改善(少数富裕地区的农村并非如此,这种例外不在本文所关注的范围内,不加详论)｡因此,农村精英并不能真正代表农村和农民的利益｡在这种情况下,农村民间组织及以之为依托的市民社会本该逐步成长起来,从而为村级自治与维护农村利益提供文化资源与社会土壤,推动农村社会的健康发展{14}｡然而,中国农村并没有市民社会的历史传统,也没有发育出其现实基础,农村新式精英既没有扎根乡村的动力机制又缺乏市民社会的制约｡这样,农村精英和“能人政治”在乡村崛起的结果是,国家所退出的领域不是为农民群体所享有,而是被新式精英所占据｡村民自治并没有真正提升农民的力量,反而成为农村资源合法流向城市的社会机制,削弱了农村的社会团结和农民集体行动的能力,未能为农村经济发展带来转机,农村政治改革所塑造的新型国家与农民关系在现代化和市场化的过程中沦为城乡关系的附属物｡
(三)农村贫困问题的实质
中华人民共和国成立以后,中国推行了一种强介入式的农村政策,成功地瓦解了具有悠久传统的小农经济与相应的社会格局,农村社会深度一体化和匀质化,并以此为基础建立起了严整的内部秩序和极强的国家动员能力,农村经济剩余通过再分配体制被系统性地转移到城市｡实际上,这一时期国家的强介入立场本身并没有错,或者毋宁说正切中了农村乃至整个中国问题的要害,只不过当时强介入的目的主要在于工业化,而不是农村的发展｡1970年代末期以降,中国农村制度开始变革,最关键的有经济领域的土地承包制､税费调整与最终取消农业税以及政治领域的村民自治等几个方面｡这些变革在相当大的程度上意味着国家从农村主要领域的退出｡这种退出本身也没有错,关键是在退出的同时国家没有及时在另外一些相关领域推行并加强新的介入,以便支持所退出领域的健康发育｡在此情形下,以再分配体制下形成的城乡不平等关系为起点,国家从农村的退出和市场化向农村的渗透非但没有为农村开出发展的新空间,反而将农民抛入了一个更深入的不平等机制之中｡这是农村贫困问题的深层根源,是认识反贫困事业难点与焦点的关键｡因此,中国农村的贫困问题不能简单地视为农村范围内的事情,而实际上是城乡关系以及国家与农民关系问题,是农民的社会地位问题｡
如果把贫困地区看作财富海洋中露出水面的一个个孤岛,自然条件差､交通经济文化落后等致贫的直接因素可以解释为什么是这些岛屿而不是那些暗礁露出水面,生产力水平､贫困的制度与社会背景则可以解释为什么一直有那么一些岛屿未能完全沉浸于海洋之中｡救济式扶贫实际上是铺向岛屿的汲水管道,开发式扶贫则像铲除岛屿暴露部分的一项社会工程｡开发式扶贫所面临的深层挑战在于,一旦财富的海平面下降,原已铲平并没入海洋的岛屿又会露出水面,并且其横截面积可能比上面所铲除的部分还大｡反贫困的根本道路在于通过开源截流使财富海洋的水平面向上提升,直至覆盖所有的岛屿｡现代社会中,生产力持续发展,财富的海平面通常会逐步上升｡在这个意义上,贫困终将最后消除(当然,这一过程不会一蹴而就,即使富裕如美国,其贫困问题至今依然存在)｡然而,在中国当前所处的这样一个大转变时期,由于不平等的城乡关系将财富拉向城市一边,农村的财富水域不仅上升缓慢,而且在短期内甚至存在变浅的可能｡在这种情况下,开发式扶贫将面临重重挑战,当前国家扶贫工作所遇到的边际成本加大､贫困人口漏出､返贫现象等具体困难即说明了这一点｡
三､农村反贫困机制的创新与贫困问题的终结
从其制度与社会背景来看,当代中国农村及其贫困问题面临两种前途｡一种是国家在农村主要领域继续退出,市场机制进一步推动生产要素在城乡之间的自由流动,包括农村精英群体在内的农村优质资源不断流入城市,农村弱势地位进一步彰显,农村逐步沦为一个贫困的碎片式底层社会｡在这种情况下,反贫困工作作为国家在市场边缘地带发挥作用的一种途径,将成为一项具有强烈道义色彩､艰难而又带些酸楚的事业,很难走到它的尽头｡另一种则是,国家在逐步退出农村主要经济与政治领域的同时,大力加强在社会领域的介入,使该领域成长为市场力量的有效平衡者,为新农村的诞生提供强有力的支持｡在这种情况下,农村反贫困工作将在一个新的制度与社会环境中找到坚实的基础,走上新的道路｡从其近几年所强调的“建设和谐社会”､“坚持科学发展观”､“建设社会主义新农村”等治理理念来看,中国政府已意识到农村问题的重要性并已展开了相应的探索｡这为中国农村发展与农村反贫困工作迈向光明的前途开辟了道路｡
为推动农村社会健康发展及迈向光明前途,当前中国农村反贫困机制需要全面的创新｡反贫困工作不应该仅作为问题解决机制发挥作用,仍然停留于城乡一体化进程的边缘地带｡相反,反贫困工作应该实现从简单的“经济开发式”向综合的“社会开发式”的转变,既关注导致贫困的各种直接的具体原因,也关注贫困问题的深层制度与社会背景,从而演变成国家在社会领域深度介入的一条途径,成为重要的社会建设机制｡国家应致力于将农村建设成有自己的文化与个性的人类家园,反贫困工作除了在经济上的帮扶以外,还应包括在民间组织､文化资源和社区精神等领域的开发和建设,包括对农村社会“主体性”的培育｡惟其如此,农村才可能有自己的魅力,村民自治才能真正成为遴选和聚积地方精英谋农村福祉的有效机制,基层地方政府才能通过其在承担农村社会职能过程中所能够实现的广泛利益而重新发现农村的价值,主动将根扎入农村｡与此同时,国家还应该通过制度创新给予农民在市场中与城市居民一样的机会和待遇,并通过再分配逐步实现对农民的补偿,建立重点针对弱势群体的城乡一体化的社会支持与保障体系｡这样,农村贫困问题才可能真正走向终结,农村才能与城市共同绽放在现代化和市场化的园地里,实现城乡统筹发展与和谐相融｡
注释:
① 沈红:《中国贫困研究的社会学评述》,《社会学研究》2000年第2期;夏振坤:《贫困问题研究视角转换的理论综述》,《华中科技大学学报》2004年第4期;陈端计､詹向阳:《贫困理论研究的历史轨迹与展望》,《财经政法资讯》2005年第6期｡
② 中国官方标准下的贫困问题与扶贫事业均不限于农村,但主要在农村,本文仅讨论农村贫困问题｡另外,“扶贫”与“反贫困”是两个既有区别又有联系的概念,“扶贫”主要指外部力量(政府､国际社会､其他社会力量等)对贫困主体脱贫过程的帮助和支持,“反贫困”既包括外部力量的“扶贫”在内,也包括贫困主体自身的脱贫努力｡本文视语境需要和行文方便,交替使用这两个概念｡
③ 国务院扶贫办:《中国农村扶贫大事辑要》(内部资料),2001年7月,第494-498页;李小云､左停､叶敬忠主编《2005年:中国农村情况报告》,社会科学文献出版社2006年版,第83-84页｡
④ 郭鹏､余小方､程飞:《中国当前农村贫困的特征及反贫困对策》,《西北农林科技大学学报》(社会科学版)2006 年第1期｡
⑤ 胡敏华:《我国农村扶贫的制度性陷阱:一个基于组织的分析框架》,《财贸研究》2005年第 6期｡
⑥ 曹洪民:《我国扶贫工作的形势与政策》(国务院扶贫办会议材料),2005年,第46-47页｡
⑦ 曹洪民:《中国农村开发式扶贫模式研究》,中国农业大学博士学位论文,2003年,第2-3页｡
⑧ 刘维佳:《中国农民工问题调查》,《数据》2006年第2期｡
⑨ 孙立平:《失衡:断裂社会的运作逻辑》,社会科学文献出版社2004年版,第101-105页｡
⑩ 尽管农民在这个市场中处于不利地位,即仍然存在着城乡劳动力价格的二元性,但农村人口(特别是青壮年和精英)仍持续涌往城市,因此只存在城乡市场在同一体系下的等级性,而不存在城乡市场的分割性｡
{11} 徐勇:《现代国家建构与农业财政的终结》,《华南师范大学学报》2006年第2期｡
{12} 周飞舟:《从汲取型政权到“悬浮型”政权》,《社会学研究》2006年第3期｡
{13} 马敏:《官商之间:社会剧变中的近代绅商》,华中师范大学出版社2003年版,第1-57页｡
{14} 徐勇:《村民自治的成长:行政放权与社会发育——1990年代后期以来中国村民自治发展进程的反思》,《华中师范大学学报》2005年第2期｡
(责任编辑 刘龙伏)